憲政(評)090-383號

中華民國九十年十二月三十一日

December 31, 2001

自大法官釋字第五三五號談臨檢制度的新走向 

憲政法制組研究助理 游明得 

由於現行警察勤務條例對於臨檢僅有前述單一條文的規範,不僅規定內容過於簡化,而缺乏相關規定的配套,導致現行警方臨檢的權力過於龐大且有濫用之嫌,並常有踰越必要程度而過度侵害人民權利情事。如此並不符合憲法比例原則的要求,進而有違憲法維護人權的意旨。大法官遂於日前作出釋字第五三五號解釋,針對警察勤務條例第十一條第三款規定:「臨檢:於公共場所或指定處所、路段,由服勤人員擔任臨場檢查或路檢,執行取締、盤查及有關法令賦予之勤務。」作出應於二年內修訂的警告性裁判。解釋文中除指出,有關機關應參酌社會實際狀況,依照解釋意旨,賦予警察人員執行勤務時應付突發事故之權限,並與人民自由與警察自身安全之維護,兩者兼籌並顧,通盤檢討相關規定。同時並就現行救濟之不足,創立過度性的救濟管道。誠然警方的臨檢,對維持治安而言,或許有其必要,但是現行法的規範是否足以在人民權利的干預與犯罪偵防間取得合理平衡,值得進一步加以檢驗。

按,臨檢之實施既屬對人民權利的侵犯,且常屬重大侵犯。因此,臨檢法律上是否有足夠授權,而作法上應採取何種方式較為妥適,一直是學理與實務的討論焦點。就最根本之臨檢的法律依據而論,一般認為,依據係警察勤務條例第十一條第一項第三款規定,惟該條文並未明確規範臨檢應遵守的各種程序,以及警察行為的態樣及權限如何。因此就作用法的規範而言,其規範深度明顯不足;甚有認為據此所為的臨檢,因作用法之不足,實已屬違反「法律保留」之行為。

對此,解釋文中首先指出「實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟,均應有法律之明確規範」;再加上對於具體的臨檢方式,如對場所之臨檢,「限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所」,私人處所與住宅之保護同視;對人之臨檢,則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限;至於臨檢時對人身自由重大干預之「離開現場而至警局」要求,解釋中更明確限於「經受臨檢人同意」、「無從確定其身分」、「現場為之對該受臨檢人將有不利影響或妨礙交通、安寧」等情形方可為之。因此,釋字五三五號針對臨檢所產生的上述問題,所採取的解決方式,係將臨檢等行為視同實質上之強制處分,並透過比例原則,將刑事訴訟法上的相關限制,如發動行為須以有「合理依據」為前提,限於必要時(參照刑事訴訟法第一百二十二條);且不得逾越必要之程度(參照刑事訴訟法第一百二十四條)等,亦落實臨檢行為之上。

可惜的是,本號解釋未區分臨檢的類型,僅以未區分類型的概括論述方式加以討論,並欲藉此樹立一般的限制原則。實則,臨檢制度在學理上之討論,可分為「證件檢查」、「酒精檢測」與「重大犯罪偵防」三種形態:

一、「證件檢查」。此種臨檢行為的發動,由於僅就行車者是否相關法規所要求之資格(如駕照、行照)為形式審查,係屬單純行政規範的查驗,侵害人民權利較為輕微。就比例原則而言,僅考量行政法規層次規定即可,不若以下二種形態,須配合考量相關法規如刑事訴訟法的限制規定。

二、「酒精檢測」。

三、「重大犯罪偵防」。此二種臨檢行為態樣,由於涉及刑法第一百八十五條之三「酒醉駕車」及其他刑法規定,再加上如此所為身分驗證及酒精測試等行為,已屬對人民身體等權利之重大侵犯,故必須配合相關刑事訴訟法等規定的限制。

上述三種形態以實務上常採取固定式且逢車必攔的方式臨而言,雖然都可以符合警察勤務條例對臨檢行為的規範,或是道路交通管理處罰條例第七條之「稽查」行為,但不一定能全然通過刑事訴訟法有關強制處分的要求。因此,除非警方所為之臨檢,係單純檢查是否符合道路行車資格的單純證件檢查,否則不論有無犯罪嫌疑,逐輛地令駕駛者停下受檢的臨檢行為,即難符合刑事訴訟法對搜索須以有「犯罪嫌疑」為前提的要求。

最後,本號解釋在近來媒體的過度渲染之下,讓人民有錯誤的印象,認為警察機關的臨檢權力已完全被剝奪,從而人民對於警方的臨檢行為已可完全拒絕。影響所及,不僅民眾因拒絕酒測而遭罰六萬元的情形發生(實則依該案件情形,受臨檢人之前的蛇行行為,已可認有合理依據可為臨檢),更使得警方與人民間的衝突情形一再發生。實則,本號解釋僅就臨檢的方式規劃出更為合憲性的藍圖,其對於警方現行的臨檢方式或有影響,但其實是脫序現象的導正。行政機關應儘快將警察勤務條例等相關修正法案送至立法院審議,而警察機關亦應就此加強執行人員的法治教育。俾使此一過度期間的衝擊減至最低。

(本評論代表作者個人之意見)

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