憲政(研)091-011號

中華民國九十一年三月十四日

March 14, 2002

我國兵役史上最大變革─替代役的前瞻與檢討 

憲政法制組政策委員 陳新民 

壹、我國替代役制度的產生

所謂替代役,是指替代兵役的一種役別。憲法規定人民有服兵役的義務,但基於平等的原則,不能允許個別役男基於自己的家庭因素或宗教認知,而免除服兵役的義務。但是,自從第二次世界大戰以後,儘管東西爆發冷戰危機,歐洲國家的憲法都開始承認人民可以基於宗教良知拒絕入伍服役。但基於公平起見,遂創設替代役的制度。替代役服務的領域都在軍事之外,因此,替代役也廣泛的被稱為社會役。至目前為止,歐洲實施義務役的國家,全部實施替代役,即使華沙公約解組後,各國也紛紛建立此制,共有二十六個國家實施此制。因此,兵役與替代役形成歐洲國家的兩大役別。

我國在民國八十九年開始實施兵役替代役,雖然動因不似歐洲各國是以承認人民宗教信仰而實施此制,反而是基於現實的因素。我國在成功的實施精實案後,已經造成役男過剩的問題,每年本應應徵入伍的役男,往往必須延遲數月到一年不等方能入伍,造成役男青春的浪費。而且我國在邁向建立優質福利國家,各政府機關與福利機構皆急需人手,因此,將過剩役男投入社會服務,既不影響國軍戰力,又可符合公平原則,且可提供政府與福利機構人力資源,堪稱一舉三得。我國實施替代役當是最正確的選擇。

我國成立替代役的時間甚短。社會上對建立替代役的呼聲並不普遍。於民國八十二年筆者接受青輔會委託進行為期一年的「我國實施替代役可行性研究」之前,我國並無對此制度進行任何深入的探究。民國八十六年後,國防部實施精實案,初步顯出成果,役男過剩的問題開始顯現。民國八十七年三月三日,丁守中委員質詢國防部長蔣仲苓,獲得了國防部在「不影響國軍戰力」、「不降低兵源素質」、「不影響公平」的「三不」原則下,不反對實施替代役。遂開啟了我國實施替代役的契機。而半年後,行政院也宣布自民國八十九年開始實施替代役。替代役的實施,堪稱為我國兵役史上最大的變革。

貳、替代役制度的設計

替代役縱然在理論上的優點十分完善,但要落實在制度面,並不容易。其中最重要的是對役男的心理,會否造成一窩蜂湧向替代役,而使軍隊徵集無人。因此,制度的設計必須要使兵役的誘因不致喪失。尤其是國家經常面臨戰爭威脅時,此誘因對國家的安全更是重要。這也是替代役制度能否健全成立的一大關鍵。因此在設計我國的替代役制度時,即將保證兵役來源不致減損並兼顧公平為最優先的考量。其中,由役期長短的規劃,即是一例。

兵役役男入伍後,食衣住行都與軍隊在一起,個人甚少有自由活動的空間;反之,服替代役者,雖然迄今仍以團體生活為主,但不論是出勤、工作性質與生活管理,都遠較服役士兵來得自由與寬鬆。士兵在營中是處於二十四小時待命,也是所謂的「終日服勤」,故計算替代役與兵役的役期,應該就服勤的實質期間來計算。再加上服完兵役後仍有點召與教召的義務,替代役則無此要求,歐洲各國替代役的役期便普遍較兵役多出三分之一至二分之一不等,便是基於這種「服役正義」的考量。其次,軍中勤務因接觸武器,具有高度危險性,如果替代役役期與兵役無差時,大多數役男恐將選擇替代役。適度延長替代役的役期,可望激發役男選擇兵役的意願。我國替代役制度即本於此考量,特別是面對世界第二大軍事強權的中共,海峽不時戰雲密布,一定要在替代役期制度上發揮「確保兵源不虞」的效果。因此我國替代役役期,除了體位不符兵役要求而劃歸替代役體位者,服役期間與兵役相同外,其他替代役役期比兵役多四個月至六個月不等,目前兵役役期為一年十個月,替代役則為二年二個月,多四個月。至於極少數基於宗教理由而服兵役者,例如,耶和華見證人教派,法律保障其服替代役的權利,毋須抽籤,故其役期較兵役長一半,是屬於特例。

我國替代役役期較兵役長四個月,果然產生了預期的「冷卻」效果。例如,替代役在民國八十九年開始實施,當年三月接受第一期役男申請,共有九千餘人爭取五千個名額,抽籤比例為二比一;但六個月後,在九月接受第二期申請,則僅剩一千六百人爭取三千個名額,毋庸再行抽籤。以後連續八期都是這種情形。我國實施替代役之沒有造成役男摒斥兵役的主要因素,便是多出此四個月的役期所致。不過,鑑於役男大致已曉得服替代役的工作量不比兵役輕鬆,已無儌倖之空間,加上替代役需求日多,接待機關的設備與經驗逐漸完善,替代役也要增加誘因,因此,主管機關擬縮短替代役役期二個月。我們樂觀其成。

參、替代役制度的實施情形

我國替代役在民國八十九年正式實施後,當年三月接受第一期申請,八月入伍以來,迄今(民國九十年十二月底為止)共有十期役男,一六八三四人,投入替代役的工作。目前接受替代役役男服務的部會司級以上的機關,共有二十個,全國共有一千四百餘單位內有替代役男在服勤務。役男服役人數最多的機關為警政署(五七一一人),擔任保安警察(警察役);其次為法務部(二七一五人),擔任監所矯正人員;再次為教育部(二五七九人),擔任維護校園安全的警衛;第四為針對九二一災後重建所撥予重建會的一六六四人。另外對於環保、衛生、文化建設、原住民輔導、退輔會及外交部,皆有數十名至數百名不等的役男投入工作。

總體而言,目前我國每年只開放一萬名役男申請服替代役。每年適服兵役役男約有十三萬人。國軍精實案實施後,依國防部民國九十年將完成精實案,國軍總員額將降至三十八萬,每年役男的需求將降至十萬左右。故多餘的三萬、四萬役男,將可投入替代役;同時,每年替代役體位的役男數量也達一萬,政府勢必將擴充替代役的範圍與增加替代役的名額。因此,我國替代役在實施二年後,已經到了必須重新檢討其規模的時刻。

肆、我國替代役的前瞻

我國實施替代役,的確是在極為倉促的情形下,僅花一年半的籌劃時間,即完成了本制度的法制化,其中研修、重新制定相關法律法規即達一百餘種。顯示出本黨執政時的魄力。我國也成為全世界除歐洲以外,第一個實施替代役的國家。尤其是我國並非無戰爭威脅的國家,因此,能毅然實施替代役,更可見我國政府的前瞻性。

但是,經過兩年的試驗與摸索,我們當已發覺替代役制度顯現出若干應興革之處。

第一,替代役的重心應由警察役轉為社會役:替代役役男服役最多的警察役佔了目前所有役男的三分之一強。如再加上消防役(一五○三人),替代役男有一半在警消單位服役。而替代役在歐洲國家之所以被稱為社會役,是因為役男在許多社會服務的單位服勤。例如,醫院、老人院、殘障院及環保單位等。而我國則將社會役視為整個替代役的一小環。就以十期役男中劃歸內政部社會司作為社會役役男的人數,僅七百三十七人,佔全體替代役男的百分之四點三。反之,以德國近年來服替代役的役男有十三萬人,超過服兵役的人數,而服警察役者僅有數千餘人,且不計入前述十三萬人之中。故此十三萬人全部投入社會服務之中。我國現正在進入老人化的社會,許多公私立的醫院及療養院都需要社服人員,我們希望,今後替代役一定要擴充名額,如果兵源過剩,每年可望多獲得三萬替代役男,正可以投入社會役之中。社會役既然是替代役的主力,我們贊成替代役可改稱為社會役,更能彰顯替代役的精神。

第二,替代役應更彈性與全面的服務社會:我國要建設一個優質的福利國家,必須強化目前的醫療與復健水準。就充實醫療人力而言,許多私立醫療單位極為欠缺人手,且不少家境不佳的病患亦無力聘請看護,替代役男應可在此提供服務。當然,此舉會影響到若干看護人員的就業機會,也會引發若干圖利私人的質疑。因此,政府目前僅許可社會役役男在公立及財團法人經營的醫療機構服務;但以目前服社會役人數僅有七百餘人,僧多粥少,在第一步時,政府將人力集中在公立與非營利的醫療機構,情有可原。但我們更希望政府大幅度增加服社會役的役男名額後,應該將服務績效良好的私立醫療機構及中低收入者列入服務的對象,使更多的國民享受到優質的醫療照顧。

第三,社會役應該深入民間:在現代工商業社會,家中如有一個身心障礙人士,不論是精神上或經濟能力上,往往會造成家庭極大的負擔,也降低生活的品質。在特別注重親情的我國,也不會像西方人士一樣,送往療養機構。此時最需要政府額外的照顧。替代役男便可擔當此任務。實施社會役最成功的德國,便有「服務到家」的制度,任何獨居老人或有殘障人士的家庭,都可要求替代役男每日來住所協助清理房子、代為採買家用品,或協助吃藥、復健等工作。而役男由此種工作學習到人性的溫暖,與「老吾老以及人之老」的精神,是一個值得我們效法的制度。據社會學界分析,以公元二千年人口普查顯示,台灣地區身心障礙人數高達七十五萬四千人,易言之,至少有七十餘萬家庭中有一位身心障礙人士!可見我國亟需役男服務者,極為普遍。我們認為,我國社會役應當將推行「服務到家」列為第二波實施的重點。

第四,確定替代役的價值,建立全新的替代役文化:我國實施替代役的時間雖短,但社會上已逐漸產生誤解。今年一月中旬,一位台大法律系畢業,服警察役的役男自殺,引發不少輿論意見,認為替代役役男不夠敬業。二週前,也發生在療養院服役的役男「住套房、形同度假」的傳聞。我們相信上述例子僅是少數特例,但社會要確認服替代役是以「大愛」來貢獻社會,與服兵役是以「大忠」來報效國家不同,因此德國社會稱呼這是「一枚勳章的兩面」,服替代役役男絕不可視為「二等役男」。建立服替代役役男正確的自尊,刻不容緩。同時,各機關使用替代役役男,不可在服勤裝備及心態上歧視役男。就以此次自殺發生的警察役而言,警政署一開始就反其道而行。最初不給役男配警械、其次又故意不讓役男穿上警察制服,而另行設計一種棕色制服,在鎮暴行動上,卻又讓這些毫無經驗的役男上第一線•••,警察役役男實被比為「二等警察」。警政署似應加以檢討。我們認為,所有替代役男,一律著警察制服與配備警械,才有保障自身安全與維護治安的能力。另外我們也主張,其他役男應該穿著制服,役政署應制定完整的獎懲制度,以及勳、獎章制度,讓替代役役男也有機會穿起驕傲的制服。

最後,綜觀我國實施近二年的替代役,並沒有發生任何一件違規事件,證明了我國實施替代役的成功。第一期役男投入工作至今也超過一年半,各使用機關普遍對役男的主動、服從與紀律,都持高度的贊同。替代役成功的由歐洲移植到我國,好的開始是成功的一半,我們相信,現在是政府加快腳步擴張替代役「戰果」的時刻。並且,應加強國際宣傳,讓世人瞭解我國在不免飛彈危機的威脅下,仍然能實施這個充滿大愛精神的制度。

伍、我國實施募兵制的可行性

近年來,每次提到國防政策的改革,總會聽到我國應實施募兵制、廢止徵兵制的呼聲。的確,以西方國家幾個軍事大國而論,例如美國、英國及法國,都實施募兵制。然而,我國是否可行,我們可以大略分析其優劣點:

一、募兵制的優點:

1、可建立專精的職業武力:募兵制所建立的職業軍人,具有較長的服役年限,而且現代的戰爭是科技戰爭,需要極長期與昂貴的專業訓練,方能最有效的操縱武器。募兵制可使得每位軍人一經訓練,服役甚久,不似義務兵,一旦訓練完成,即面臨退伍,國家無法經常保有一支已完成訓練的專精武力。

2、可節省許多人力資源:徵兵制為求公平,會使及齡役男皆入伍,造成社會人力資源的浪費。相反的,募兵制國家只召集需用之兵,且能提供最完善的訓練與裝備,戰力不減,至於其他的役男可投入社會生產行列,給國家聚集更多的財力。

二、募兵制的缺點:

1、替代役即無所附麗:國家一旦改行募兵制,替代役的存在基礎即告瓦解。這也是為什麼德國迄今不願實施募兵制的最主要理由。德國替代役的成功,使得社會高度依賴替代役的服務,因此,如改行募兵制,國家必須支付更多的醫療費用來維持目前的醫療服務水準。法國去年改行募兵制後,替代役制度即結束,引起各方許多責難。我國替代役實施伊始,正要展開一片燦爛的前途,宜否即刻扼殺之?

2、增加國軍人事經費:改行募兵制一定會增加國軍的人事經費。我國國防預算久以人事經費過多影響新武器的採購與維修,而遭人詬病,現若改行募兵,將再度使人事經費暴增。例如,改採募兵後,一位最基層的職業軍人二等兵的月俸,以一般社會行情,至少要三萬至四萬元以上,方有誘因;而目前義務士兵月薪僅六千元,相差至少五倍。尤有進者,一旦職業二等兵月俸定為三萬元,則目前職業軍、士官之月俸也應隨之比例調整,例如,士官應由三萬調整為四萬、少尉由四萬調整為五萬、少校由五萬調整為六萬•••國防人事經費至少暴增數倍。

3、造成軍人階級的特殊化:兵役制度與聯考制度是我國過去兩大最公平的制度。我國政府在遷台後才真正實施的兵役制度,使國軍的人員來自社會各階層。一旦採行募兵後,將使軍人(尤其是基層士兵)的來源,產生社會階級化的現象。我國過去「好男不當兵」的心態,仍深植在社會心中,我們也懷疑中上階級的子弟會投身最基層的士兵行列?如果當士兵被視為是社會財力結構最下層的子弟來擔任時,對軍隊不會有休戚與共的感情,軍人極難獲得應有的社會地位。我國國軍弟兄好不容易已經能夠在社會上揚眉吐氣,似乎不應被募兵制所扼殺。

4、無動員能力:義務兵制的優點之一,便是國家持續的訓練軍人,而每年也有源源不斷的兵源湧入軍中。因此,國家保有強大的後備武力。例如,台灣一隅即擁有可動員的後備軍人達三百四十八萬五千人之多。這種豐沛的後備武力,與實施募兵制會造成「不知武」的社會截然不同。特別在我國,海軍與空軍的武器全仰賴外造,故海空軍毫無動員能力。一旦台海危機,或是面臨敵軍登陸,唯一自保的屏障便是人數足夠的陸軍。募兵制顯然無法提供我國動員時的人力資源。

由上述募兵制的優劣點,我們當可獲得目前我國尚無實施募兵制的客觀條件。其實,募兵制與徵兵制並非截然劃分。實施徵兵制的國家,其軍官固然有少數非職業者,例如我國的預官,但絕大多數都是職業軍人;士官雖職業與非職業皆有,但技術士官仍以職業居多。我國今後在國防建設除了應該時時更新裝備外,也應提昇國軍的素質。其中最重要的當是領導幹部的科技化與專業化。使國軍成為科技的武力。有一流的領導幹部也自然可帶出一流的士兵。因此,可藉著徵兵制與優秀的職業軍官與技術士官的「職業化」(例如實施「精進士官制度」),來使我國國軍成為勁旅。募兵制的精神也可望實現。

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