| 憲政(研)091-034號 |
中華民國九十一年八月二日 August 2, 2002 |
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現代恐怖主義之意義與反恐怖主義的國際實踐 |
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何秉松 |
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壹、 恐怖主義之意義 什麼是恐怖主義?這是一個長期令人困惑的重大問題，也是一阻礙人類社會合作打擊恐怖主義的重大實踐問題。 恐怖主義在人類社會肆虐二千餘年，正式使用恐怖主義的概念也已二百多年，關於恐怖主義的論著和文件數以千計，恐怖主義的定義數以百計，討論恐怖主義的會議無法計算。然而人們至今仍然未能有一個普遍接受的恐怖主義的定義。一九九Ｏ年第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會制定的「打擊國際恐怖主義的措施」中所指：「自從一九七二年聯合國首次研究國際恐怖主義以來，國際社會一直未能就國際恐怖主義一詞的含義，達成普遍一致的看法，也未能就預防恐怖主義暴力行為所必須採取的措施，達成充分的一般意見」，其理由在此。 美國學者博格羅斯庫珀（Beau Grosscup）博士曾指出：「我們在給恐怖主義下定義時，面臨的基本問題是，它是一個充滿著政治性的概念，是一個被政治優位觀點，以及利益爭論搞得混亂不堪的概念。常見的說法『一個人的恐怖主義者是另一個人的自由戰士』，反映出這種困境。一個看起來只是語義學的問題，本質上卻是不同意識形態的衝突，意味著我們是否把某個事件視為恐怖主義，取決於我們的政治親點」。 事實上，恐怖主義是處在不斷發展變化過程中的客觀事物，由於人對客觀事物的認識，總是隨著客觀事物的發展變化而不斷深化。因此，反映客觀事物本質屬性的定義，也處在不所發展變化的過程中。因此，本文僅針若干具有代表性的定義，從語義、法律及學者的觀點，作一個簡單考察。 一、 語義學上的定義 恐怖主義一詞來源於法國大革命，因此牛津英語詞典關於恐怖主義的第一個定義是：「如同法國一七八九至一七九七年大革命當權者實行的威脅一樣，憑藉威脅的政府」。依此定義，主要是指國家恐怖主義，即政府實行的恐怖主義。 十九世紀末二十世紀初，在國際上出現的暗殺浪潮以及其他的恐怖行為，當時的國際聯盟為因應此一局面，成立了一個專家委員會專門研究這個問題。在一九三七年召開兩個國際會議，一個是預防和懲罰恐怖主義的會議，另一個是關於建立國際刑事法庭的會議。前者制定了「防止和懲治恐怖主義公約」，並有二十七個國家簽署，但因第二次世界大戰爆發沒有實行。公約第一條第二項將恐怖主義界定為：「恐怖行為是指直接反對一個國家，而其目的和性質是在個別人士、個別團體或公眾中製造恐怖的犯罪行為」，這是最早在國際性條約中對恐怖行為所下的定義。其明確指出恐怖行為是犯罪行為，而這種犯罪行為是直接反對一個國家，而其目的和性質是在個別人士、個別團體或公眾中製造恐怖，但未直接指出製造恐怖的手段是暴力，也未提及國家恐怖主義。此與法國革命時由政府實行恐怖主義，顯然不同。 一九八九年出版的牛津詞典，給恐怖主義界定了兩個涵義，一是專門指法國革命後政府的恐怖統治；二是指「意圖以恐怖手段打擊異己的政策，威脅方式的使用，引起恐怖的事宵或者使人恐怖的情況」。至於其他詞典有關恐怖主義的定義，已無法國大革命恐怖主義的涵義。 韋氏大詞典（Webster's Third New Internationa1 Dictionary）則將恐怖主義定義為：一、系統的使用恐怖行為作為強迫的手段；二、一種威脅或者暴力的氣氛。此一定義，強調恐怖主義是一種系統的恐怖行為，或者暴力、威脅的氣氛。恐怖主義必然是使用暴力或以暴力進行威脅。而所謂「主義」（ism），就是指「一種獨特的教條、系統或理論」。因此，恐怖主義就是把恐怖作為教條來信奉和實行。 「簡明不列顛百科全書」對恐怖主義的詮釋是：「恐怖主義是對各國政府、公眾或個人，使用令人莫測的暴力、訛詐或威脅，以達到某種特定目的之政治手段。各種政治組織、民族團體、宗教狂熱者、革命者和追求社會正義者，以及軍隊和秘密警察都可以利用恐怖主義」。依此定義，恐怖主義具有三個特徵：(1)恐怖主義是達到某種特定目的的政治手段，這種手段主要是使用令人莫測的暴力、訛詐或威脅；(2)恐怖主義的打擊目標是各國政府、公眾或個人；(3)恐怖主義的主體是各種政治組織、民族團體、宗教狂熱者、革命者等。 此外，「美國傳統大學英語辭典」對恐怖主義的解釋是：「對武力或暴力的非法使用或威脅使用，一個人或一個有組織的集團以威脅或脅迫社會、政府為目的而危害人類或財產，其常具有意識形態或政治原因」。此一定義的突出之處在於：（1）把政治目的具體化，明確指出「以威脅或脅迫社會或政府為目的」；（2）指出恐怖主義行為是基於意識形態和政治原因；（3）明確指出恐怖行為對財產的危害。 二、法律上之定義 恐怖主義不僅在詞典的解釋各不相同，在法制上的規定也不盡相同。二ＯＯ一年九月十九日歐盟執行機構歐盟委員會通過兩項法案，明確界定了歐洲領域內恐怖主義行為的概念和對相關罪行的量刑標準。依有關打擊恐怖主義行為的法案規定，恐怖主義行為的概念，是個人或組織故意針對一個或多個國家，或針對被侵犯國家的機構和人民，進行威脅、嚴重破壞甚至摧毀政治、經濟和社會組織及其建築物的行為。此一定義，顯然是受美國九一一恐怖主義攻擊系列事件的影響。 一九七四年英國防止恐怖主義法規定，將恐怖主義定義為：「為了政治的目的使用暴力，包括任何為了使公眾或其任何部分陷入恐怖而使用暴力」。此一簡短的定義，主要提及三點內容：（1）使用暴力；（2）為了政治的目的；（3）使公眾陷於恐怖。均非常重要，但此一定義顯然並非週全，尤其是未指出使用暴力的目標。 在美國法典第二十二條Title22,Section 2656f(d)則將恐怖主義定義為：「亞國家或者秘密代理人對非戰鬥人員，基於政治動機，所實施意固影響公眾的預謀暴力」。此一定義包括五個主要內容，即恐怖主義的主體、目標、政治動機、暴力。其將目標限於「非戰鬥人員」，可以將戰爭與恐怖主義加以匾別。值得注意的是，雖然美國法典作了規定，但使用這個定義的美國政府部門，只有美國國務院。美國聯邦調查局和美國國防部卻另有自己的定義。 「美國聯邦調查局恐怖主義研究中心」（the US Federal Bureau of Investigation terrorist Research and Analytical Center）將恐怖主義定義為：「為推進政治和社會目的，意圖威脅或者脅迫政府、平民或其他部分，而對人或財產非法使用武力或暴力。美國國防部則將其定義為：「企圖脅迫、威脅政府或社會，而對個人或者財產非法使用或者威脅使用武力或者暴力，以達政治、宗教或者意識形態目的」。此外，在一九八六年由當時的美國副總統喬治．布希主持的恐怖主義特別工作小組，將恐怖主義定義為：「恐怖主義是為了達成政治或社會目的，而對人或財產非法使用或者威脅使用暴力。通常是意圖威脅或強迫政府、個人或集團，以改變他們的行為或政見」。 對於政府各部門在定義上不協調的現象，美國專家指出，這些不同的定義反映出政府各個部門的不同考量重點及特殊利益。 三、學者對恐怖主義定義之見解 恐怖主義的定義不僅在語彙及法律上，呈現多樣分歧的面貌，學者間對恐怖主義定義，亦未見統一之見解。美國著名學者亞力克斯．施米德（Alex Schmid）於其所著「政治恐怖主義」一書中，分析一九三六年至一九八二年間，學者所提出的一Ｏ九個恐怖主義定義的內容，從中選擇了二十二個要素，並統計其出現的頻率（見附表一）：附表一 恐怖主義定義要素在109個定義中出現的的頻率統計
透通過這些分析比較，氏將恐怖主義定義為：「恐怖主義是由秘密的個人、團體或者國家行為者，基於特殊的、犯罪的或者政治原因，而使用令人不安的、重複暴力行為的方法，其不同於暗殺，直接的施暴客體並非其主要目標。暴力的直接犧牲者一般是任意選擇的(隨機的目標)，或者從目標人群(有代表性或者象徵性的目標)中挑選，並將其作為一個訊息的發送器。在恐怖主義者(組織)、(危險中的)被害人和主要的目標之間，透過威脅和暴力的資訊傳遞過程，將其用於操縱主要目標，做之成為恐怖的目標、需要的目標或注意的目標，而此取決於威脅、脅迫或宣傳是否為其主要追求的目的」。 然而施米德的努力並未平息學者對恐怖主義定義的爭辯，反而引起更激烈的爭論。一些學者認為，施米德的定義並未使恐怖主義定義更加明確。施米德提出的定義，雖是綜合性的定義，但過於冗長和複雜，反而令人無法明瞭恐怖主義的本質。 另一個學者博倫得(Poland)在一九八六年，從眾多的恐怖主義定義中，挑選了以下八個最流行的定義： （一）、企圖影響政府政策或脅迫公眾以影響政府政策而實施約有組織暴力。 （二）、恐怖為脅迫公眾或者政府同意他們的要求，而由團體實施的暴力。 （三）、所謂恐怖，是指企圖透過使用暴力或以暴力相威脅的非常手段，以影響政治行為的象徵性行動。 （四）、恐怖主義可以定義為:為了政治上的目的，企圖在社會或其重要部分製造恐怖的暴力性犯罪行為。 （五）、恐怖主義是直接對象徵性的目標，使用文明無法接受的暴力威脅，以便直接透過恐怖、脅迫、強制，或間接地用感人的態度、感情、意見，對政治行為發生影響。 （六）、恐怖主義是個人或者小團體為達成地區、國家、國際社會或政治目的，而實施的非政府的公開暴力或者暴力威脅。 （七）恐怖主義是使用武力、暴力、或以暴力進行威脅，以便透過恐怖、脅迫、或強制達到政治目標。 （八）秘密團體為了政治目的，實施的所有的非法暴力行為。 上述八個定義所強調的共同因素是：(1)暴力或以暴力進行威脅;(2)製造恐怖；(3)一定的政治目的。這三個要素雖然非常重要，但顯然每一個定義均有待進一步的補充修正。 鑒於恐怖主義的複雜性，有的學者感到難以掌握恐怖主義者的行為的複雜動機和結果，進而採取另一種研究方法，亦即將恐怖主義分為不同的種類進行研究。最早採取這種方法的學者，乃著名的蘇格蘭學者波爾．威爾金森（Paul Wilkinson），一九七四年他提出恐怖主義應當根按恐怖主義者行為的方式加以分類，分為革命恐怖主義、亞革命恐怖主義和鎮壓的恐怖主義。革命的恐怖主義是為了政治目的，有系統地使用恐怖主義的策略。亞恐怖主義則是為了政治目的，而非革命的和政府鎮壓的目的，所採取恐怖行動。至於鎮壓的恐怖主義，則是系為了鎮壓、壓制、消滅或遏制統治者認為不受畝迎的個人、集團或者行為方式，而有系統地使用恐怖主義的暴力。 面對著界定恐怖主義的種種困難，有的學者聲稱，他們不曾花時間給恐怖主義下定義，因為這樣做只能給恐怖主義這個詞的含義增加混亂。有的學者甚至認為，給恐怖主義下定義的意見分歧越大，恐怖主義者從概念的混亂中獲益就越多。然而人們為探求真理所付出的艱苦努力，決不會白費。人們長期爭論不休的有組織犯罪的定義，已出現在二ＯＯＯ年聯合國打擊跨國有組織犯罪公約。美國九一一恐怖主義系列攻擊事件，極大地深化人類對恐怖主義的認識，我們期望不久的將來，一個打擊國際恐怖主義的公約，將會在聯合國出現。屆時恐怖主義將會獲致一個國際社會公認的定義。 貳、 恐怖主義的分類 恐怖主義可以根按不同的標準分類。關於恐怖主義的分類，有將人把恐怖主義分為革命恐怖主義，亞革命恐怖主義和鎮壓的恐怖主義。還有人提出4種不同的分類標準，即(1)基於恐怖分子的動機的分類；(2)基於恐怖分子集團歷史起源的分類；(3)基於恐佈分子集團的分類；(4)基於恐怖分子集團選擇的目標和活動方法的類型的分類。 二ＯＯＯ年九月，聯合國下屬的諮詢委員會在義大利庫馬納爾主辦了加強國際合作打擊恐怖主義國際大會。分析了社會革命恐怖主義和國家支援的恐怖主義，以及種族主義分子、單一問題與分裂主義恐怖主義，並特別關注與電腦網路有關的新的恐怖主義形式和手段，以及恐怖主義分子、反恐怖主義人士使用的新技術。這次會議，對研究恐怖主義的分類有相當大的助益。對恐怖主義的分類，主要有以下兩種分類方法: 一、 依據主體區分 依據主體可以把恐佈主義分為:國家恐怖主義、團體恐怖主義及個人恐怖主義。國家恐怖主義是指以國家為主體實施的恐怖主義。自從中央集權政府建立以來，統治者就把恐佈主義作為推行內政及外交的政策工具。國家恐怖主義者的主要目的有二，一是鎮壓本國的人民；其二是反對其他國家的政府和人民。由於國家擁有最強大的暴力，一旦它採取恐怖主義的行動，就會造成非常嚴重的危害，這是任何個人恐佈主義私團惶恐佈主義所無法比擬的。在一九六八至一九七八年，十年內全世界的恐怖主義集團殺害的人數為一萬人。 國家恐怖主義可以分為國內的恐佈主義和國外的恐怖主義。國內恐怖主義乃國家對其人民實施的恐怖主義。國外的恐怖主義是指一個國家對另一個國家或公民實施的恐怖主義。國內的恐佈主義是非常殘酷的，統治者經常用各種慘無人道的暴力對待人民。歷史上的羅伯斯比爾、希特勒、史達林的恐佈主義，即是人類歷史上的教訓。遺憾的是，今日的統治者並沒有從中吸取教訓。 國外的國家恐怖主義是國家實現其對外政策的工具，國外的國家恐怖主義可分為公開的和不公開約兩種。公開的國家恐怖主義一般與戰爭或佔領有關，目的是透過暴力製造恐怖，使對方屈服。如第二次世界大戰期間，德國在其佔領區、日本在中國對人民的血腥屠殺。這些都是公開的、赤裸裸的暴力。 隱蔽的國家恐怖主義一般是在冷戰時，特別是在對其他國家發動非正規的戰爭時使用。這種恐怖主義通常採取隱蔽的形式，國家不公開介入。隱蔽的恐怖主義又可以分為兩種，即：秘密的國家恐佈主義和國家操縱的（state-sponsored）恐怖主義。秘密的國家恐怖主義是指由國家直接而非公開的參與恐怖主義活動，一般是由國家的特殊機關秘密進行。秘密的恐怖主義活動是秘密進行的，因而很難辨別。秘密恐佈主義首先用於在潛在的不友好的或者敵對的國家中，製造恐懼和混亂，也用於證明敵方的弱點和薄弱環節，這些活動的目的通常是動搖不友好的政權。 國家操縱的恐怖主義，是指由某個國家雇傭的國家或集團代表該國，實施恐怖主義行為，雖然這些行為實際土是該國的行為，但該國無需直接介入恐怖主義活動。國家操縱的恐怖主義是由其代理人實施而無需自已直接動手，因而又稱為代理恐怖主義。所謂操縱，意味著透過物力財力的支援，而直接或間接對恐怖主義集團或國家實行控制。此外，某些國家也可能出於自身的利益考慮，支援其他國家的恐怖主義組織。美國學者博格羅斯庫珀（Beau Grosscup）博士曾指出：「事實上，恐怖主義是大多數國家，大國和小國的工具」。 除了國家恐怖主義之外，還有集團恐怖主義和個人恐佈主義。集團恐怖主義是指各種各樣的恐怖主義組織的恐怖活動。現在世界上的恐怖主義組織很多，性質各殊。由於人們對恐怖主義概念缺乏統一的認識，因而在界定恐怖主義組織時也缺乏統一的標準，故甚難統計現在世界上究竟存在多少個恐佈主義組織。有謂美國中央情報局的電腦裏貯存了三千多個恐怖主義組織的名單，有人說美國國防部公佈的數字是一千多。即是如此，這些組織也未必都是真正的恐怖主義組織。因為對恐怖主義組織的界定，人言人殊，很難確定它們即是唯一的標準。事實上，每個國家都根據自己的標準，在界定恐怖主義組織。因此，所有關於恐怖主義組織的統計數字，均是「 僅供參考」。 至於個人恐怖主義是指非組織的個人基於某種政治目的進行的恐怖活動。一般而言，個人恐佈主義為數較少，危害性也較小。但個別的恐怖主義分子，也有活動能量很大，危害十分嚴重的。 二、依恐怖主義性質區分 另一種基本的分類方法，是按照恐怖主義的性質來分類，這種分類方法主要適用於恐怖集團。恐佈主義集團，按照其性質大致上可以分為六種。亦即（一）、無政府主義極左恐怖組織；（二）、反共產主義極右恐怖組織；（三）、反政府恐怖組織；（四）、法西斯恐怖組織；（五）、民族分裂恐怖組織；（六）、種族主義恐怖組織。 參、 恐怖主義組織的概念與特徵 根據上述我們對恐怖主義的理解，所謂恐怖主義組織，應是指由三人以上組成的、以恐怖主義手段寅現某種政治目的、有一定組織結構的暴力集團。 首先，恐怖主義組織是一個暴力集團。任何恐怖主義組織都擁有暴力，並透過暴力實現自己目的。沒有暴力，就不可能製造恐怖，就不可能成為恐怖主義組織。暴力是恐怖主義組織存在的根據。暴力的強度決定恐怖主義組織的可怕程度和危害程度。事實上，一切恐怖主義組織都極力擴展和強化自己的暴力手段，力圖擁有最先進的設備和武器，特別是核武器、生化武器和其他大規模毀滅性的武器。規模龐大的恐怖主義組織還擁有自己的武裝力量。 其次，恐怖主義組織是有一定的組織結構的暴力集團。所謂有一定的組織結構，首先是有一定數量的成員，三人以上應是最低限度的標準，至少有三人，才能形成一個結構。事實上，人數的多寡差異很大，十人，數十人，數百人，數千人，甚至萬人以上都有，人數沒有上限。至於組織結構，也是各不相同，有的嚴密，有的較為鬆散，形式也靈活多樣。由於恐怖主義組織本身的秘密特性，以及恐怖活動的隱蔽性、突然性，絕大多數恐怖主義組織都是結構嚴密，紀律嚴格，具堅強有力、迅速靈活的指揮系統和控制系統，權力高度集中，往往由領導者直接挑選成員和實行嚴密的控制，成員之間儘量避免不必要的橫向聯繫，以保護成員身份和組織系統的秘密性。在實踐中，許多組織的規模較小，一般為十至二十人，它們的組織結構是環形的衛星式結構，中間是領導核心，其他成員直接與領導核心聯繫。隨著組織規模的擴大，組織內部會出現專門化和分工，組織結構也會由小規模組織的環形結構，蛻變為等級結構。但基層組織仍然保持原來的緊密性和靈活性，往往由三五人組成的行動小組獨立行動或作戰。具有強大武裝力量的龐大的恐怖主義組織，其組織結構往往具有游擊隊或軍隊的特色。由此可見，對恐怖主義的組織結構不能一概而論。因此，將其界定為三人以上有一定的組織結構的集團，應屬允當。 最後，恐怖主義組織是以恐怖主義手段實現某種政治目的集團，這是恐怖主義組織的最基本的特徵，亦為恐怖主義組織區別於其他犯罪組織的主要標準。所謂恐怖主義手段，依前所述，就是以暴力殘害無辜人命，製造恐佈的手段。這是恐怖主義特有的手段，是恐佈主義與其他一切政治暴力的根本區別。任何恐怖主義組織的建立，都是為了追求一定的政治目的，而不是追求金錢和財富。這使恐怖主義組織本身就是一種政治鬥爭的工具，甚至有直接以政黨的形式出現。但是，具有一定的政治目的並不意味著它是政治犯罪，本質上其仍然是刑事犯罪組織。聯合國有關文件多次強調，對於恐怖主義不得視為政治犯罪，不得以此為理由拒引渡的請求。而以上所述三個特徵，都是恐怖主義組織的本質特徵。它們相互聯柴，缺一不可。 肆、 反恐怖主義的國際實踐 隨著國際恐怖活動不斷全球化現象，各國都在國際範圍內尋求與他國的廣泛合作。打擊恐怖主義的國際社會合作，可以分為國際、區域、多邊和雙邊等各個層面，可以採取多種形式進行合作。最高形式的國際合作，則是指在聯合國範圍內整個國際社會的合作。而其亦是最具理性、有效的實踐，可確保反恐怖主義的行動符合國際法和人道主義的基本要求。以下即就歷來國際上反恐怖主義的實踐，分別論述。 一、 第二次世界大戰前國際聯盟反恐怖主義的措施 國際社會很早就關注恐怖主義的問題，二十世紀國際上出現恐怖浪潮，當時的國際聯盟針對此一趨勢，制定了世界上第一個反恐怖主義的國際文件─「防止和懲治恐怖主義公約」，有二十七個國家簽署了這個公約。然因第二次世界大戰爆發，以致該公約未能實行。公約除規定恐怖行為是一種「製造恐怖的犯罪行為」外，還重申了一個國際法原則，即「國家應避免作出鼓勵反對另一國家的恐怖活動的任何事實，並負有防止此項活動所表現的行為的義務，以及依公約規定，防止和懲治此類活動和以此為目的相互協助」。這個原則對國際社會合作打擊恐怖主義，具有非常重要的意義。遺憾的是，時至今日一些國家並沒有遵守，甚至公然違背這個原則。這是當前國際恐怖主義泛濫的一個重要原因。公約要求締約國把公約列舉的恐怖行為，在內國法上規定為犯罪，同時針對管轄、起訴、引渡、司法委託等國際合作打擊恐怖主義的有關問題，作了明確的規定，也確立引渡、審判原則。此一公約對今後制定打擊國際恐怖行為的公約，具有極重要的參考作用及價值。 二、 第二次世界大戰後反恐怖主義相關的聯合國決議與國際公約 第二次世界大戡後，聯合國一直重視國際合作打擊恐怖主義的問題，一九六九年聯合國大會在其十二月十二日第二五五一號決議中，就對恐怖主義表示關注和譴責，在以後的多次決議中，都重申和強調聯合國譴責恐怖主義的基本立場。此後，在一系列的國際文書中對這些恐怖主義行為，都有所涉及或作了明確規定，重要的如：一九六三午九月十四日在東京簽署的「關於在航空器內的犯罪和其他行為公約」，一九七Ｏ年十二月十六日在海牙簽署的「關於胡於制止非法劫持航空器公約」，一九七一年九月二十三日在蒙特利爾簽署的「關於制止危害民用航空安全約非法行為公約」，一九七三年十二月十四日在紐約簽署的「關於防止和懲處侵害應受國際保護人員包括外交代表罪行公約」，一九七九年十二月十七日在紐約簽署的「反對劫持人質國際公約」，一九八Ｏ年三月三日在維也納簽訂的「關於核材料的實物保護公約」，一九八八年二月二十四日在蒙特利爾簽訂的補充「關於制止危害民用航空安全非法行為公約」之「制止在國際民用航空機場非法暴力行為議定書」，一九八八年三月十日在羅馬簽訂的「制止危害航空安全約非法行為公約」及「制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書」，一九九一年三月一日在蒙特利爾簽訂的「關於在可塑炸藥中加添識別劑以便偵測公約」。以上這些公約雖然均涉及恐怖主義的行為，但並非專門針對恐怖主義的公約。 一九九六年，根據聯合國大會十二月十七日決議，聯合國設立反恐怖主義特設委員會及工作小組，起草反恐怖主義的文件。一九七七、一九七八年先後起草了「制止恐怖主義爆炸國際公約」和「禁止向恐怖主義者提供費助國際公約」。這是兩個專門反對恐怖主義的公約，對加強國際合作、打擊恐怖主義，具有非常重要的意義。「制止恐怖主義爆炸國際公約」於一九九七年十二月十五日，經第五十二屆聯合國大會通過，自一九九八年一月十二日起至一九九九年十二月三十一日止，開放供各國簽署，在此期間共有五十八個國家簽署。截至二ＯＯ一年十月十二日，共有二十九個國家交存了批准書。該公約已於二ＯＯ一年五月二十三日生效。「制止向恐怖主義提供資助國際公約」於一九九九年十二月九日第七十六次全體會議通過，二ＯＯＯ年一月十日至二ＯＯ一年十二月三十一日在紐約聯合國總部開放該公約供簽署，大會敦促所有國家簽署和批准、接受、核准或加入該公約。 三、 一九八五年第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會關於恐怖主義性質的犯罪行為之決議 一九八五年在米蘭畢行的第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會，通過的著名的「米蘭行動計劃」，其第六條明確規定：「必須優先考慮包括必要時通過國際社會協調一致的聯合行動，來對抗一切形式的恐怖主義」，會議還作出「關於恐怖主義性質的犯罪行為的決議」。決議中指出，對目前泛濫的威脅性暴力襲擊，以及其他對付無辜人士的協同暴力行為深感不安，認識到依正常法律程式，並符合國際人權標準保障及維護基本人榷的重要性。因此，要求犯罪預防和控制委員會提出方案，以促進採取國際行動，加強針對恐怖主義性質罪行的執法措施，包括引渡程式及其他法律援助的合作與安排。一九八五年聯合國大會批准了「米蘭行動計劃」，以及包括「關於恐怖主義性質的犯罪行為的決議」在內的其他各項決議。 四、 一九九Ｏ年第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會關於恐怖主義犯罪活動的決議 一九九Ｏ年第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會，通過「關於恐怖主義犯罪活動的決議」，這是一個非常重要的決議。決議指出，國家和國際恐怖主義犯罪活動，對社會和政治穩定以及對無數人的生命，構成嚴重威脅。此類犯罪活動的迅速國際化，令人憂心，對於恐怖主義活動國際化的趨勢，必須在全球作出國際協調的適當措施。因此，制定了「打擊國際恐怖主義的措施」，作為國家採取適當、協調和一致行動，以打擊國際恐怖主義，並促請會員國積極考慮在國家和國際社會遵循此一指導方針。 五、 一九九四年十二月九日聯合國大會第49/60號決議及其通過的「消除國際恐怖主義措施宣言」 大會在「消除國際恐怖主義措施宣言」中，鼓勵各國緊急審查關於防止、壓制及消滅一切形式及表現恐怖主義的國際規範之範圍，以期確保有一個涵蓋這個問題的所有面向整體法律架構。 六、 一九九五年第九屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會關於恐怖主義犯罪與有組織跨國犯罪的聯繫的決議 一九九五年，第九屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會，通過「關於恐怖主義犯罪與有組織跨國犯罪的聯繫的決議。此決議指出，恐怖主義犯罪與有組織犯罪間聯繫的危險，與日俱增，因為這些現象在全世界持續迅速擴大，並在國家和國際間採取新形式和規模。有組織犯罪和恐怖主義犯罪有類似之處，都具有跨國性質以及方法的非法性。他們使用暴力、掠奪財物、敲詐、綁架、偽造及竄改、非法販運武器及毒品、從事非法交易和洗錢，此種犯罪對國家及國際安全和穩定、民主、法治、人權及經濟和社會發展，構成嚴重的威脅。鑒於有組織跨國犯罪與恐怖主義犯罪勾結的嚴重性，因此需依國際法準則採取有效預防措施。 因此，本號決議明確譴責有組織犯罪和恐怖主義犯罪及其各種形式、方面及做法，不論犯罪在何地發生或罪犯為何人，並認為這些都可能是在破壞人權、基本自由和民主，威脅國家領土完整及其安全，危及合法組成的政府的穩定，破壞多元化文明社會，以及對國家的經濟和社會發展，具有危害影響的犯罪。此表明聯合國和國際社會對恐怖主義的基本立場，這是國際合作打唯恐怖主義的前提和必要條件。 七、 一九九六年十二月十七日，聯合國大會第八八次全體會議通過「消除國際恐怖主義的施措」及其附件「消除國際恐怖主義措施宣言」 強烈譴責一切恐怖主義行為，方法和做法，不論是何人所為和在何處發生，均為無可辯護的犯罪。重申為了政治目的，而企圖或蓄意在一般公眾．某一群人或特定個人中，引起恐怖狀態的犯罪行為，不論引用何種政治，思想、意識形態、種族、人種、宗教或任何其他性質的考慮作為理由，在任何情況下都是無可辯護的。各國應依照國際法，包括國際人權標準的有關規定，採取進一步措施防止恐怖主義，加強打擊恐怖主義的國際合作。 八、 犯罪與司法:迎接二十一世紀的挑戰的維也納宣言及其行動計劃 二ＯＯＯ年第十屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會，通過「犯罪與司法:迎接二十一世紀的挑戰的維也納宣言」。所謂迎接二一世紀的挑戰，是指迎接跨國犯罪提出的挑戰。大會在制定此一宣言時明確指出，目前犯罪團體利用全球化，世界各國日益開放，以及技術進步等現代現象，製作並販運品種不斷翻新的非法藥品，販賣婦女兒童以進行強迫勞動和性剝削，偷運非法民跨越國家邊界，製造和走私槍枝彈藥，並進行藝術品和頻危物種的非法貿易。他們製造暴力並造成嚴重的人身傷害，大量洗錢，腐蝕政府官員，危及經濟及金融系統。此等活動使全世界的千百萬公民受害。這些犯罪團體對社會造成的不良影響，威脅國家安全和社會穩定。對這些新出現的問題，既不可能完全由各國政府單獨採取行動來解決，也不可能完全以傳統方式，開展預防犯罪臨時國際合作來解決。建立並維持一個共同打堆跨國犯罪的行之有效的架構，是國際社會在世紀之交面臨的一項重大挑戰。宣言的制定就是要建立並維持一個共同打擊跨國犯罪的架構。其所針對的問標，是包括恐怖主義在內的跨國犯罪。宣言明地指出：「暴力和恐怖主義行為引起全人類關注，在遵守『聯合國憲章』，並考慮聯合國大會所有相關決議的情況下，結合防止和打擊恐怖主義方面所開展的其他努力，共同採取有效、堅決和迅速的措施，對助長各種形式和表現的恐怖主義為目的的犯罪活動，加以防止和打擊」。 大會還制定了二ＯＯ一年至二ＯＯ五年期間，執行「關於犯罪與司法:迎接二十一世紀的挑戰的維也納宣言」的行動計劃，作為第十屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會後續行動。行動計劃的主要重點，在促使會員國個別和集體承諾，就「維也納宣言」及其他文件所提的犯罪問題，保證採取有效措施解決。打擊恐怖主義的行動行動，乃計劃的重點內容之一。該計劃對打擊恐怖主義的日標及立場是：（一）、採取有效、堅決和快速的措施，對一切形式和表現的恐怖主義為目的犯罪活動，加以防止和打擊。（二）、敦促各會員國普遍加入打擊恐怖主義有關的國際文書。 確實執行上述在國際合作中，所明白揭示打擊恐怖主義的戰略、策略、原則及具體措施，應是每一個國家無可推卸的責任及義務。惟有如此，方能有效打擊國際恐怖主義活動，確保國際永久的和平與安全。 九、 聯合國安理會關於美國九一一事件之決議 二ＯＯ一年美國九-一一恐怖擊事件發生後，聯合國極度重視此一事件。安理會於九月二十八日晚間，一致通過第一三七二號決議，要求所有國家凍結任何涉嫌從事恐怖主義行為的個人資金，或切斷其經濟來源，並對涉嫌從事恐怖主義行為者提供任何資金或經濟來源的組織，進行嚴厲打擊。決議譴責九月十一日在美國紐約和華盛頓等地發生的恐怖事件，並重申國際恐怖主義行為已經對國際和平與安全構成威脅。決議對與日俱增的恐怖主義行，深表關切，重申必須依據「聯合國憲章」以一切手段打擊恐怖主義行為。呼籲各國密切合作，防止和制止恐怖主義行為。決議要求各國應防止和制止資助恐怖主義的行為，並制止在本國領土內以任何手段直接、間接和故意，為恐怖分子提供、募集資金，制止恐怖主義組織招募成員，以及不供應武器予恐怖主義分子；對提供恐怖主義分子安全庇護之人，各國應不給予安全庇護。所有國家應採取措施，將參與資助、策劃、籌備、執行恐怖主義行為或參與支援恐怖主義行為之人，繩之以法，並將此種恐怖主義行為，在國內立法中明確規定為最嚴重的刑事犯罪，使恐怖主義分子受到嚴懲。 此外，決議還呼籲所有國家加速情報交流工作，並加強協調所有國家、區域，以加強國際社會往全球面臨恐怖主義威脅時，作出必要的反應。安理會是依據「聯合國憲章」第七章通過此一決議。因此，該決議對所有國家具有強制性約束力，任何國家若不遵守此一決議，安理會有權對有關國家進行制裁，甚至使用武力，以強制有關國家執行此一決議。 |
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