憲政(研)092-008號

中華民國九十二年二月二十五日

February 25, 2003

政策知識管理與社會網絡

─政府部門政策知識網絡之初探*

憲政法制組特約研究員 劉宜君

  摘要

自人類大量應用資訊技術於社會各層面後,不論是私人企業或是行政機關均致力於應用先進的資訊科技(尤其是網際網路),以有效地增加資訊處理的速度與正確性,並降低行政成本。在企業部門,網際網路改變企業與企業、顧客與企業之間的交易關係,及企業之間競爭的形式;在政府部門,行政機關利用資訊科技與通訊技術進行組織再造,簡化行政作業流程,以提昇行政績效與即時回應民意需求。因此,資訊科技改變創造、處理與散播知識的途徑與速度,這一股力量不但影響民間部門,同時也改變政府部門獲得與管理知識的方式。

此外,公部門雖然因為政府治理的特質、法律限制與資訊來源與私部門在管理事務與目的有所不同,但是當前企業組織與政府機關均面臨全球競爭的挑戰與多元化社會環境的衝擊,而如何在全球化趨勢下藉由知識管理以提昇施政績效,已成為現代組織面對的重要課題之一。知識成為公共行政或是企業管理中最重要的資本,由於知識與資訊存在於系絡與關係之中,使得知識管理不但在社會系絡中運作,也受到知識生產者或擁有者認知的限制。換言之,知識管理途徑除了強調與資訊科技的結合外,亦不可忽略社會與人性因素對於知識管理的影響,亦即在設計知識管理系統時,必須考慮到人性與社會因素在知識生產、利用與分享的影響。

本文將行政機關視為由行政人員、民意代表、新聞記者、民眾等知識利害關係人(knowledge stakeholders),以及規範、法律、正式程序等人為製品(artifacts)組成的一個社會技術系統,其擁有的資訊和知識是主動的與動態的,並非僅是一個被動蒐集與儲存知識的資料庫。進一步以社會網絡途徑分析行政人員如何利用知識的流通、分享建立個人的知識管理途徑,學習與掌握各種知識領域的專家,作為公共事務管理時的知識管道。

因此,本文探討在行政人員在面對不同的權威、部門、利益團體與政策利害關係人,如何透過社會網絡與網際網路掌握「誰知道什麼?」(who knows what),並與其他行政人員之間的連結建立知識網絡,以分享與交換個人興趣、專業知識、工作流程與才能,進而提昇管理公共事務的效率與品質。此外,除了可觀察到的知識網絡外,每個行政人員也有自己認知的知識網絡,亦即他們自己認知與判斷在網絡中,每一個人擁有的知識,代表「誰知道誰知道什麼?」(who knows who knows what),這種主觀知識網絡的正確性與完整性因人而異,但對於個人知識管理有一定的影響力。

最後,本文透過對於政府部門知識管理與知識網絡的分析,瞭解政府部門與如何促進與民眾及利益團體的溝通與互動,以及建立與其他機構之間跨越領域與距離的政策合作關係,進而提昇公共事務管理的績效與競爭力。

關鍵字:知識管理、社會網絡、知識網絡、認知的知識網絡、電子化政府

*本文初稿曾發表於九十一年十一月廿三日東海大學企管系舉辦之「2002 新世紀、新知識、新思維─第二屆跨領域管理學術暨實務研討會」

目錄

壹、前言

貳、 社會網絡分析途徑與知識網絡之概念

參、電子化政府之知識管理

肆、政策知識網絡之形成與管理

伍、結論與建議

參考書目

 

壹、前言

自人類大量應用資訊技術於社會各層面後,不論是私人企業或是行政機關均致力於應用先進的資訊科技(尤其是網際網路),以有效地增加資訊處理的速度與正確性,並降低行政成本。在企業部門,網際網路改變企業與企業、顧客與企業之間的交易關係,及企業之間競爭的形式;在政府部門,行政機關利用資訊科技與通訊技術進行組織再造,簡化行政作業流程,以提昇行政績效與即時回應民意需求。因此,資訊科技改變創造、處理與散播知識的途徑與速度,這一股力量不但影響民間部門,同時也改變政府部門獲得與管理知識的方式。此外,公部門雖然因為政府治理的特質、法律限制與資訊來源與私部門在管理事務與目的有所不同,但是當前企業組織與政府機關均面臨全球競爭的挑戰與多元化社會環境的衝擊,而如何在全球化趨勢下藉由知識管理以提昇施政績效,已成為現代組織面對的重要課題之一。

因此,知識成為公共行政或是企業管理中最重要的資本,由於知識與資訊存在於系絡與關係之中,使得知識管理不但在社會系絡中運作,也受到知識生產者或擁有者認知的限制。換言之,知識管理途徑除了強調與資訊科技的結合外,尤其不能忽略社會與人性因素對於知識管理的影響。

本文探討在行政人員在面對不同的權威、部門、利益團體與政策利害關係人,如何透過社會網絡與網際網路掌握「誰知道什麼?」(who knows what?),並與其他行政人員之間的連結建立知識網絡,以分享與交換個人興趣、專業知識、工作流程與才能,進而提昇管理公共事務的效率與品質。此外,除了可觀察到的知識網絡外,每個行政人員也有自己認知的知識網絡,亦即他們自己認知與判斷在網絡中,每一個人擁有的知識,代表「誰知道誰知道什麼?」(who knows who knows what?),這種主觀知識網絡的正確性與完整性因人而異,但對於個人知識管理有一定的影響力。

最後,本文透過對於政府部門知識管理與知識網絡的分析,瞭解政府部門與如何促進與民眾及利益團體的溝通與互動,以及建立與其他機構之間跨越領域與距離的政策合作關係,進而提昇公共事務管理的績效與競爭力。

貳、社會網絡分析途徑與知識網絡之概念

一、社會網絡分析途徑之概念

處於目前瞬息萬變的競爭環境中,不論對於私部門或公部門的組織而言,以往靜態的、層級節制的組織結構與互動型態已不足以在目前相互連接的經濟體制中運作。許多民間企業公司利用網際網路(Internet)促進其對內與外部的知識交換、工作分殊性的分析、工作過程促進和組織結構再設計等。因此,以網絡觀點瞭解知識流通、互動關係及知識管理型態,在目前混沌與持續改變的環境中確有其必要性。

社會網絡分析(social network analysis)途徑是由研究者利用實證資料創造的人為互動的結構圖,據以分析網絡參與者之間的關係型態(Barnes, 1969)。近年來,社會網絡分析逐漸被視為可以作為政策研究模型之一,將溝通結構(形式與內容)以人際關係作為分析單位,檢視在網絡中行動者之間的互動型態的規則性和差異性,以及不同的連接關係,包括資源交易與轉換、溝通、界限滲透、權威、參與等(Knoke, 1990; Knoke & Kuklinski, 1991; Scott, 1991)。

 

 

圖一  社會網絡之形成

資料來源:www.verity.com

通常使用社會網絡分析途徑時,需注意社會資本(social capital)的概念因素,所謂社會資本是一種無形的社會資源,是經由社會經濟制度或互信、互動關係中所凝聚的資本。它可能存在社會關係網絡(network)中,透過認識某些關鍵人物或具備某影響力來獲得具體的資源(resources)與協助;它也可能存在市民社會的社會契約(civic engagement)中,例如勞動契約或法律的建立便是讓勞資雙方在工資、退休、報酬等社會約定條件下,讓勞資雙方分享最大的市場利潤;它甚至存在一個無形的社會信賴(trust)關係中,例如消費者願意購買IBM的產品因為信賴它產品的品質、或者是社會大眾信賴政府的施政能力、信賴目前的社會經濟制度能夠分攤與解決台灣所可能遭受的全球化風險,因此,當越信賴這個社會經濟制度後,社會中所累積的社會資本越大(陳建甫, 2001)。

此外,利用社會網絡分析途徑時,亦應區別社會交往分析中的一個關鍵差異,亦即弱紐結(weak tie)和強紐結(strong tie)的區分。其中「虛擬社群」或「網際網路」特別適合發展多元的弱紐結,亦即「虛擬社群」以弱紐結為基礎[1],呈現極度地多元化且分殊化的發展,但持續互動的動態而產生互惠與支持的關係不會因此而消失。換言之,「虛擬社群」讓人可以思索人類的「認同」,進而決定加入參與或離開尋求另一個社群(許景泰,2001)。此外,「虛擬社群」的網絡互動隨著時間擴張其溝通的範圍,亦即初始加入可能是因單純想獲得所需的資訊,而後對虛擬社群產生認同而成為互惠與支持的一員,進而擴大了之前所認知的範圍,而推到更廣的相關領域需求(許景泰,2001)。這些便是日後形成知識網絡的基礎之一。

在個人主義導向較濃的美國社會堙A社會網絡仍具有一定程度的重要性;在社會各領域堙A依網絡分析導向所進行的量化研究,累積許多重大的成果。就社會階層量化研究而言,不論是「探討影響一個人所取得階層位置之果」的研究,如將網絡結構納入地位取得模式之研究,或是探討「個人階層位置之果」的研究,乃至於探討「從既有的階層位置發展出社會網絡,及進一步的階層意識,透過集體動員以爭取權力」的階級形成研究,往往都依網絡分析的取向,獲得重大的成果(Kay and Hagen, 1998; Coleman, 1988; Hagen et al., 1996; Burt, 1992; Laumann and Pappi, 1976; Mintz and Schwartz, 1987; 黃毅志,2002)。

在他人導向較濃的台灣社會中,社會網絡更顯得重要(楊國樞,1984);不過網絡分析在社會學各領域,特別在量化階層研究中,仍相當有限。就量化階層研究而言,所作的網絡分析多數集中在「將網絡結構納入地位取得模式」之研究。此類研究固然很有意義,然而有許多重要的研究主題,如「個人階層位置之果」,階級、地位團體形成之主題,分析相當有限(Lin, Fu and Hsung, 1999; 熊瑞梅、黃毅志,1992; Hsung and Hwang, 1992; 孫清山、黃毅志, 1995)。

近年,社會網絡分析在企業管理領域上佔有一席之地,有四個主要的理由,包括知識管理的興起,深度虛擬(sophisticated visualization)的可汲性,補充技術的發展,資料被獲得的明顯增加。傳統的社會網絡分析相當依賴昂貴的調查與面談,目前可利用便宜的方法,例如信用卡交易,行動電話,網址,電子郵件信箱、自動提款機交易或是超級市場的信用卡使用等非正式分析,以發現關係型態。此外,社會網絡分析也用於實務應用,例如在對抗恐怖主義時,藉由存在追蹤恐怖份子的網絡,以了解團體的活動,分析旅行資料,銀行交易,電話使用情形,網際網路使用等可以發現疏離者,亦即較少與社會互動者,有可能散佈不實資訊,發現未知恐怖份子的存在。

社會網絡分析應用知識管理時,將人與資訊連結一起,依據使用者興趣與需求建議文件,例如一個特殊文件被個別使用者之次數越多,表示其對所有使用者出現在結果表上的位置亦越高,當人們例行使用文件時,表示其受歡迎的程度增加,藉由分析如何創造與獲得資訊,來使相似的利益使用者社群結合在一起。因此,利用社會網絡分析時,利用受歡迎的排名(popular ranking),文件建議(document recommendation),專家位置(expert location),溝通(communication),如圖一。繪製知識交換的圖,由連結透露誰協助誰學習和了解,亦即顯示在組織當中,專家知識如何被分享,而在網絡中央的結點(node)代表被詢問關鍵資訊和知識位置的專家所在的位置。

由於多數的利害關係人不意識到自己屬於網絡的一部分,因而社會網絡分析為針對一組特定實體(entities)關係,研究重點在社會實體之間的關係,以及這些關係的互動型態與意涵。若將社會網絡分析應用在知識管理領域,在知識網絡的系絡中,實體是行動者,包括個人、組織、團體,實體之間的關係代表知識的共同分享(Contractor et al.,1997)。社會網絡觀點或結構觀點關切認定與瞭解在網絡中利害關係人之間關係的發展,網絡是由研究者人為認定與創造的構造,並加諸資料去分析關係(Contractor et al.1977)。因此,從社會網絡途徑分析知識管理行為,是一個非常具有社會學導向的研究(黃毅志,2002)。近十年來,隨著網際網路與資訊科技的發展,行政組織亦透過網際網路與電腦傳送政府服務與政策訊息給社會大眾,甚至透過資訊科技達成知識管理的目的,本文則以社會網絡結合知識管理來探討政府部門政策知識網絡的形成,可算是少數的起點。

二、知識網絡之意涵

知識管理的途徑依照知識的型態可以區分為兩種,第一種途徑是用來處理有形知識的蒐集與分享,利用資訊科技於蒐集、編碼知識和將其儲存在資料庫,讓組織中的任何人便於取得與再利用,這是一種屬於人對文件的途徑(people-to-documents approach) (Daft,2000)。第二種途徑針對無形知識的傳遞,著重在發揮個人的專業知識與才能的影響力,藉由人面對面的連結、透過互動式媒體或是網際網路以對談、學習歷史與說故事和實務社群等分享無形的知識(Daft2000)。以上兩種知識管理途徑之實用性與普遍性,均相當受限於參與者的主、客觀認知,同時因為知識管理發生在結構的社會系絡中,因此知識管理必須考慮到人性與社會因素對於知識生產與利用的影響。換言之,從基礎研究到應用技術的知識管理工作,均與參與者的個人認知與社會互動因素有關。由此可知,人類認知不是個人的財產,而屬於個人之間中介面(mediating artifacts)系統的一部份,其是在個人思想的內部和外部,並受到資訊傳輸工具的限制,包括寫、列印、電腦等;而知識則在人群與形成的人工品之間分配與傳輸。

在知識網絡中,知識指正確的資訊,知識的提出與溝通係指在正確的時間傳遞,而社會系絡係指適當的人。從社會網絡觀點,能夠了解網絡中的參與者如何被連結在另一個結構範圍。因此,分析的基本單位不是個人,而是形成關係中的角色或是職位。而電腦或網際網絡是用來支援人的網絡,亦即所謂人對人的資訊、知識、理念、意見、觀點和建議之交換,在工作社群中新的溝通與資訊技術的引進,其有助於創造新的溝通管道與減少工作場所成員的溝通阻礙。透過知識網絡的分析可以追蹤參與者所處的網絡,以及在參與者網絡中知識的位置,呈現一個人擁有到知識由許多人分配知識的一個連續變化圖(Farace, Monge & Russell, 1977)。

更進一步,透過分配的知識促進知識的流通或是傳播,增加所有參與者的知識層次與領域;另一方面,個別行動者認知每一個網絡參與者的專業知識,使其能夠成為一個集合體而完成複雜的工作(Gore,1996)。這種知識網絡促成的分配知識可以在實際社會的許多層次發生,例如工作團體、大規模計畫團隊和組織之間策略聯盟。圖二代表一個典型的知識網絡,在網絡中的結是個人,節點中代表每一個人擁有的知識項目,而節點之間的連結表示每個人分享的知識項目(Contractor, et al., 1997)。例如Y與W以知識項目C作為共同分享的知識項目,而W與U則以E為共同分享的知識項目。而線條粗細表示參與者之間分享知識的程度密切性,例如Y與X之間因共同分享B與C兩個知識項目而互動關係密切

 

圖二  工作社群中成員之間的知識網絡

資料來源:Contractor et al., 1997

除了圖二可觀察到知識網絡(observable knowledge network)的特性外,參與者也有自己認知的(cognitive)知識網絡,亦即主觀認知在網絡中,每一個人擁有的知識。一個理想化的類型通常是一組網絡的電腦,亦即對於特定領域有一個硬體可以利用行動者之一,而有一個資訊目錄在其他硬碟可以讓其他行動者使用,亦即整個知識網絡(Wegner, 1995)。圖三表是參與者X個人認知YZ為其知識網絡的重要參與者,亦即XZ分享BC兩種知識項目;而XY分享AB兩種知識項目。

圖三  參與者X在工作社群中認知的知識網絡

資料來源:Contractor et al., 1997

在實際運作時上,每一位參與者擁有自己的資訊目錄(directory of information),亦即每一位參與者主觀認知到「誰知道什麼」或許並不正確亦不完整。因此,所有的參與者在一個觀察到的知識網絡中有自己主觀認知而形成的知識網絡(cognitive knowledge network),呈現他們對於整個觀察到知識網絡的主觀判斷與思考(雖然也有可能不正確或是不完整),而由參與者之間主觀認知形成的知識網絡,集體性地形成一個交換記憶系統(transactive memory system) (Contractor et al.,1997 )。當參與者由其他的知識網絡的參與者學習某些事務時,便啟動彼此的交換記憶系統(Hollingshead,1998; Wegner,1987)。進一步,透過參與者對於知識的自我表現與分享的經驗,參與者可以學習與判斷誰才是此一知識領域的專家。

一般而言,知識網絡具有以下的特性:第一,參與者認知知識網絡的正確性(accuracy),亦即其主觀認知能正確地反映觀察知識網絡的程度,愈高的正確性能減少每一個參與者的知識量,同時提供每一個參與者管道接觸範圍更大的跨領域知識網絡。例如,以一個工作社群作為一個知識網絡,容易造成知識網絡中個別參與者的認知知識網絡的不正確或是不完整,亦即個別參與者可能無法知道他的同事是某一知識領域的專家。然而,一個主管的認知知識網絡可能更為正確,因為他有機會瞭解在此工作社群中不同知識領域的專家,亦即其認知知識網網的正確性讓此一主管有能力認定哪一位同事有能力領導新的工作計畫或是方案執行(Contractor et al. , 1997)。因此,如果形式上的知識網絡代表在團體中不同參與者對於各種知識的分散程度,則認知的知識網絡代表參與者對於團體中「誰知道什麼」(who knows what)的主觀認知。

第二,知識網絡另外特性為其流通性(fluidity),不論就參與者和其連結而言,通常參與者參加或離開知識網絡往往是因為工作完成或是任務達成,而非他們的興趣、資源與承諾,甚至在知識網絡中的連結也是基於眼前的工作、知識分配,或參與者認知知識網絡的改變(Contractor et al.,1997)。但是主觀的認知知識網絡不限工作關係而形成,其流動性更高。

第三,知識網絡參與者的知識分享程度有差異,一個具有高度分享性(betweenness)的參與者,甚至在網絡中可以與孤立參與者分享知識,換言之,此人扮演知識掮客(knowledge broker)的角色。因此,網絡分析可用於評估認知的知識網絡,而將一個人的知識網絡認定為「誰知道誰知道什麼」(who knows who knows what) (Contractor et al.,1997)。

最後,知識網絡的資訊科技基礎結構包括網際網路(Internet)、網內網路(Intranet)、網域網路(Extranet)。首先,網內網路使得工作社群在同一的網絡平台執行知識分享與分配的工作,以支援團隊以及團隊之間的網絡。其次,網際網路具有開放與公共性,透過網域網路可以協助企業組織與其消費者、協力廠商、契約者或是供給者作密切連接。再者,網際網路的技術具有普遍性,其雖然創造網絡的工作社群,也增加參與者辨別其虛擬知識社群範圍的困難度。透過這些資訊技術可以協助認定「誰知道誰」(Who knows what?)、「誰知道誰知道誰」(Who knows who knows who?)、「誰知道什麼」(Who knows what?)、「誰知道誰知道什麼」(Who knows who knows what?)(Contractor et al., 1997)。

綜合言之,知識網絡解釋在個人形成網絡的知識擴散或是流通。例如,在不同個人擁有不同型態的知識的組織,知識必須被分享,本質上,知識網絡代表組織中「誰知道什麼?」(Contractor et al.,1998)。如果將知識網絡繪成圖形,如同圖二所示,而其中的圓圈代表在組織中的個人,在組織中的團體或是組織本身(Contractor et al.,1998)。知識網絡的類型分為兩種,除了因為工作社群形成的知識網絡外,認知的知識網絡尤其重要,其描述每一個個人在組織中對於誰知道什麼也有自己的認知,其回答「誰知道誰知道什麼?」。認知知識網絡的主要特性包括正確性,亦即被主觀認知有知識個人在適當領域內真正擁有的知識,而完整性則指每一個參與者知道別人知道多少知識的程度(Contractor et al.,1998)。

參、電子化政府的知識管理

在電子化政府(e-Government)中的分散的知識(distributed knowledge)、資訊是行政過程、管轄權與治理資訊化的主要基礎之一。亦即知識是政府施政與接近民意的重要資本之一,尤其知識在許多政策利害關係人之間分享與分配,同時清楚的解釋與瞭解法律與規範是重要的因素,使得知識管理工作具有相當的挑戰性。知識被反映在公共行政的行為中,例如文件、檔案、技術人員的技能、專業知識,而處理知識與結果與人工的知識受制於對於過程的操縱。此外,資訊科技的迅速變遷也改變創造、處理與散播知識的途徑與速度,過去十多年來,資訊與通訊技術對公部門的管理造成革命性的影響,改變政府部門獲得與管理知識的方式。尤其邁入廿一世紀充滿競爭的資訊社會中,現代政府必須拋棄陳舊的觀念與做法,利用資訊科技重塑傳統創造與運用知識的方式,以提昇行政效率。

進一步言之,對政府部門而言,知識是一個有力的改變代理者,其在政策過程的調查中是一個獨立且具有高度重要性的變項(Radaelli, 1995: 61)。例如,對於健康、臭氧層、吸煙、心臟病的知識不但造成公共政策的改變,且也影響現存不同政策部門與人員的互動關係。此外,相似的例子包括在藥物濫用、教育或是犯罪防治的知識,也會改變部門人員對於公共政策與架構的觀點。因此,改變是一種知識驅力,例如科學與技術知識對於政策的論證有所不同。知識可以採取許多的形式,在許多國家之內,政策學習的過程尤其複雜(Laird, 1999),但是政策在國家之間移轉是非常重要的過程(Wolman, 1992: 27)。而這種國外經驗如同新的科學知識或是理念,挑戰現存的政策社群,因此,政策移轉是一個強有力且擾亂的外生衝擊。

在電子化政府的分散知識,包括立法、行政領域的知識,例如憲法、權利、法律與命令,以及對於社會的知識,例如對於環境的知識;有關公共行政的知識,例如目的、統計數據和其他內部知識;有關民眾的知識,例如對於民眾正確或不正確行為的判斷,對於行政命令和司法規定的影響與後果。尤其網際網路的興起打破公共行政對空間與時間的傳統概念。以空間而言,網路可以超越有形的地理疆界,更形成緊密網路的世界村;對時間而言,佈告欄式、個人信箱式與即時交談式的網路連接形式(尚希聖,1998),讓使用者更具有主動性、選擇性、互動性。簡單而言,知識管理的精髓即在於針對與組織目標息息相關的資料(data)與資訊(information),加以系統的發掘蒐集選擇儲存分享,與其終極的目的在應用於創造知識(knowledge),而成為可以不斷學習與創新的知識型組織(knowledge organization),這其中的基礎工作就在於如何將資料與資訊轉化為知識(陳敦源、蕭乃沂,2001)。

早期知識管理的概念,都是以管理階層的設計以及命令與控制的手段來達成組織協調的目的。這種管理方式是將組織視為一個封閉的系統,假設組織環境具有相當的穩定性。然而,由於大環境的迅速變遷,現代組織無法以相同的方式來思考與運作。在全球化的組織環境中,行政組織面對全球競爭的壓力及掌握豐富資訊的社會大眾。行政組織要能維持競爭優勢,必須個人與團體以更低的單位人力成本,更具智慧性的方法進行組織工作。尤其掌握到個人的知識被感情或關係連結,將行政組織形成一個網絡,將許多相關的知識項目屬於同一個團體,使知識以網絡的形式擴張與成長。因此,電子化政府除了關心以網際網路提高運作效率,例如戶政役政連線或單一窗口工作外,更應該將資訊化的位階提高並正視知識管理的重要性,以提高行政的競爭力。

肆、政策知識網絡之形成

現代的公共行政是建立在科學理性的原則上,亦即知識是一項重要的行政資源,因為當決策者或行政人員愈清楚政策的方法與內容,特別是有關創新的(innovative)或是高度技術的(highly technical)政策,如果欠缺充分的政策知識,不清楚政策目標或原則,則可能會在嘗試與錯誤的基礎(trial and error basis)上摸索決策方向,不但沒有效率,也往往是政策推動失敗的原因之一(曹俊漢,1992)。因此,公共政策暗含一種理論的存在,計畫方案或是政策執行就是要使理論實現,執行代表行政人員一種因果連續中凝結各個關鍵點的能力,以達成預期的結果(Pressman & Wildavsky1973)。同時參與政策過程的單位與個人,往往因為專業知識與觀點不同,形成不同的立場與行政程序,很難加以協調統一,例如環保單位與衛生單位在防治登革熱時,因為專業知識觀點差異,在立場上有所爭議,仍存在機關之間的本位主義(parochialism),阻礙政策的順利執行。

此外,社會科學研究者常認為學術成果為決策者所忽略,研究者通常無法與決策者進行對談,事實上,政府依賴來自私部門與公部門的資訊流通,通常決策者在政策制定過程中,使用來自公與私部門的不同資訊,現代政府試圖與社會科學研究者對談,鼓勵學者與決策者更直接的溝通。因此,政策應該是根據科學證據決定,資訊的來源包括新聞報導、利益團體及請願者的訴求和訊息、幕僚與決策者之間的對談、市民與選民的評論、書籍和雜誌、研究機構與學院報告等,就公共政策觀點而言,決策者在政策制定過程中,應用知識能有效地提昇政策品質所產生的價值。因此,隨著資訊科技的進步與公、私部門互動頻繁,若能藉由個別公務人員建立認知的政策知識網絡,將政策過程視為一個社會系統,個別參與者掌握其他人擁有知識的知識(亦即誰知道誰知道什麼?),以建構知識網絡時,通常依賴對於每一個參與者的知識與技能的自我了解,對於每一個參與者的適時的管道,允許學習與創造力關係的安全程度,參與者對於參與問題解決的意願,這四個面項可以用來研究參與者之間的紐結(ties)。

在形成個人的政策知識網絡時,行政人員必須先透過交易記憶系統獲知哪一個人(例如主管或是公文收發人員)決定誰知道什麼(who knows what),以及誰知道誰知道什麼(who knows who knows what?),有助於分類知識網絡與得到其他人的知識,這是因為一個人無法單獨獲得完成工作必須獲的知識的管道。本質上,交易記憶系統是知識倉庫,減少參與者花在學習上的時間與精力,因為其讓參與者得到需要的知識,而非讓每個人學習到所有完成工作必須的事情。交易記憶系統透過四個相互關聯的過程形成,包括專業認知,回溯協調,目錄更新與資訊分配(Wegner,1987)。專業認知係指每一個人決定誰是不同知識領域的專家的過程;透過回溯協調,每一個人利用其認知誰知道什麼的認知,接觸組織中其他人與搜尋完成工作所需要的知識;根據被檢索知識的正確性與用處,透過目錄更新重新評估自己對他人擁有知識的主觀認知;最後,透過資訊分配的過程,例如電子郵件,消息報紙文章,評論等,將資訊傳遞給被認知在該領域擁有最專業知識的人,如此一來,儲存與維持在特定領域的知識,以讓有需要的人有管道可以獲得。

實務上,行政人員在面對不同的權威、部門、利益團體與政策利害關係人,利用社會網絡分析與網際網路掌握「誰知道什麼?」(who knows what?),並與其他行政人員之間的連結建立知識網絡,以分享與交換個人興趣、專業知識、工作流程與才能,進而提昇管理公共事務的效率與品質。此外,每個行政人員也有自己認知的知識網絡,亦即他們自己認知與判斷在網絡中,每一個人擁有的知識,代表「誰知道誰知道什麼?」(who knows who knows what?)。例如,行政人員由民眾日常透過行政機關所設的施政意見反應管道,其反應方式包含書信、電話、傳真、電子郵件信箱,與行政首長面談等(臺北市政府研究發展考核委員會,1999;陳敦源、蕭乃沂,2001),除可以蒐集到較深入的民怨外,如果累積一段時間的整理,日常的陳情案也可以成為行政人員主觀認知知識網絡的來源之一。尤其近幾年發展迅速的知識管理的觀點來看,有效的施政反應機制也正是行政組織追求高績效的基礎。對於大部分屬於知識工作的政府機關而言,實踐知識管理更為迫切,而且許多學術研究與實務經驗也證實行政機關推動知識管理作為效益性與可行性(Zimmerman,1999)。綜合以上關於日常民眾陳情案件的重要性與知識管理的觀點,行政部門至少可以投入資源於以下兩方面的努力,第一,妥善處理日常的民眾陳情,包含健全的資訊蒐集管道,快速的回應機制,令人滿意的回應內容與制度化的追蹤與溝通方式,第二,透過知識管理的原則與資訊科技的協助,將日常民眾反映的意見與市政府的回應加以綜合整理分析與分享,對內可以幫助各個內部單位業務的執行,對外可使民眾了解行政機關的施政作為,並進一步成為行政首長排定施政優先順序與分配資源的參考(陳敦源、蕭乃沂,2001)。

最後,政策知識網絡可以提升行政人員的執行能力,過去政策學者從組織觀點看政策推動時,認為對於政策執行的研究,應尋求決定組織是否能將人力與資源凝聚在一個密切的組織單位中,並且策動他們實現行政組織的目標,因而執行能力(implementation capability)有其相當重要性。此外,政策知識網絡的建立也有助於政策溝通,尤其溝通是政策推動的首要條件,亦即如果行政命令傳達得愈清晰,遇到的阻礙會愈少,愈能收到預期的效果。圖四是一個行政人員所建立的主觀認知知識網絡。

圖四  行政人員認知的政策知識網絡

 伍、結論與建議

傳統的組織圖可以顯示機關組織的人力資源配置,顯示某一位員工在哪個部門工作(who works where),以及哪一位員工應該向誰報告(who reports to whom)。當行政組織面對漸進的變遷時,這是足夠的知識,而此一組織圖主要用於控制與規劃。然而,今日是一個一日萬里的環境,此種靜態的結構已經無法完全適應此一迅速變遷的環境,在快速變遷的經濟需要具有彈性、適應力的結構,在內部自我組織以因應外部的變化。換言之,在知識經濟時代,我們需要一種圖告訴我們誰知道什麼(who knows what)及誰知道誰(who knows who)。因此,較好的知識管理會促進組織創新與提昇競爭優勢,亦即對於內部與外部知識較好的利用,知識與學習的有效能的利用需要文化與技術兩方面的配合,有形的資訊與資料容易編碼、書寫與儲存。然而,一個具有競爭力組織的核心知識往往在員工個人身上,或是利益群體,及員工之間的連結。換言之,一個組織資料雖然應該由電腦系統儲存與整理,但是一個組織的智慧是在其生物與社會系統中,因此,電腦科技與網際網絡必須支援人際網絡。

因此,行政部門除了過去的層級節制的組織圖外,我們必須虛擬組織的學習系統或是知識管理系統。例如組織的網絡分析(Organizational Network Analysis,簡稱ONA)是一個用來支援組織中真正的知識環境的軟體,用於分析組織內部與外部的行為,如此一來,知識網絡被繪成是一個組織內與跨組織的互動,其近似企業的X光,讓組織內部真正的運作模式一攬無疑,人力資源部門的管理者與顧問使用此一軟體時,如同醫師利用X光照射與斷層掃描,以辨識肉眼無法觀察到的事務。

最後,以社會網絡途徑分析政府的知識管理工作,能夠兼顧知識管理的人性與社會性因素,將電子化政府視為一個社會技術系統(socio-technical system),亦即是由知識利害關係人與書面文件,包括人員、規範、法律、正式程序、社會與文化實務等組成的相互關聯的網絡,有助於瞭解政府部門與如何促進與民眾及利益團體的溝通與互動,建立與其他機構之間跨越領域與距離的政策合作關係,提昇公共事務管理的績效。

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(作者為開南管理學院公共事務管理系助理教授)



[1]虛擬社群與來自各地的網友,以「互惠」與「支持」維持著互動關係,「黏性強度」為互動強弱有所差異的關鍵性問題。每一參與者因虛擬社群獲得相關資訊或是知識,最後建構出個人相關性社群的延伸,雖薄弱,但不失其需尋求個人所需的價值性(許景泰,2001)

[2] 洪家殷,「論行政序罰之概念及其與刑罰之界限」,東吳法律學報第9卷第2 期,頁104以下。

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