憲政(研)092-044號

中華民國九十二年十一月十一日

November 11, 2003

公務人員退休制度再改革芻議:

確定提撥制與展期年金制的分析

憲政法制組兼任研究員 隋杜卿

壹、前言:研究緣起

    所謂「退休」(retirement),係指因年老或疾病,或因傷殘,無法繼續任職時,由所服務的組織或保險機構給與退休金,令其退休養老。所謂「撫卹」(survivor’s pension),係指對死亡員工之眷屬,提供生活上之保障。(趙其文,1996:643

    就我國而論,所謂「公務人員退休制度」,就給付發生的原因觀之,除「退休」、「撫卹」外,尚包括「資遣」及「離職退費給與」在內,本文以討論「退休制度」為限;其次,就「退休制度」所涵蓋的對象而言,共包括公務人員、政務人員、教育人員以及軍職人員四種。此四種身份人員雖各有其適用之退休法令[1],但其制度的原始設計及其變遷的方向,可以說是「大同小異」的,本文以綜合討論為原則。

以「公務人員」為例,我國「公務人員退休法」制訂於民國三十二年十一月六日,先後經六次修正,最後一次為民國八十四年一月二十八日。民國八十二年(第五次修正)已將退休制度自原來的「恩給制」改為「分擔制」(或稱「儲金制」),以致整個制度結構設計完全改變。但修正後的新法規定,八十四年七月一日實施退休新制時[2],所有原已在職之現職人員,將來退休時,其在新法新制實施前之任職年資,仍應適用就法舊制核計退休金,所以目前情形為新舊兩法同時適用。(徐有守,1997:549)惟軍、公、教退休撫卹制度,仍繼續採原分別立法體例,並各別依其行政體系自行管轄其退撫行政,但退撫基金則統一管理。(徐有守,1997:597

考試院銓敘部對現行公務人員退休制度所提出的檢討內容為:一、退撫新舊制過渡期間,各級政府退撫經費支出仍然持續增加;二、公務人員支領月退休金年齡偏低,形成政府及退撫基金長期財務負擔增加之隱憂;三、退撫新制實施初期退撫基金採法定最低費率,無法反映正常成本。

進一步則分別提出「開源」與「節流」兩方面的建議:

一、開源:公務人員退撫基金提撥率除政務人員依12%之費率繳付外,軍、公教三類人員,雖自民國九十一年一月一日起由8%調整為8.8%,仍然無法反映正常成本。除分年調整基金提撥率外,並研擬修正「公務人員退休法」調整法定費率上限。

    二、節流:

    1.近程:(與退休人員有關的制度規劃內容)

      (1)研議將現行公務人員自願退休得擇領或兼領月退休金為五十歲之年齡條件予以修法延後,並實施展期年金及減額年金:亦即公務人員自願退休擇領月退休金者,應至屆滿月退休金支領年齡時再開始領取月退休金,若選擇提前領取,則按每提前一年減發5%之比例減額發給,最多得提前五年減發25%

      (2)研議刪除公務人員任職滿二十五年且年滿五十五歲自願退休得一次加發五個基數退休金(即民國八十四年一月於公務人員退休法增訂第6條第2項「五五優退方案」)之規定。

    2.中程:

      (1)為解決確定給付制之財務問題,將可攜式個人帳戶制之確定提撥制列為我國退休制度改革之方向。(以上內容參見本研討會研討議題參考資料)

根據考試院銓敘部對公務人員退休制度的規劃,顯示「確定提撥制」與「展期年金制」似為未來發展的主要方向。由於現行「公務人員退休撫卹法」對公務人員退休給付採取「確定給付制」,所以前述規劃內容尚須透過立法院完成修法程序,正式實施期間的確定仍有諸多變數。但正由於退休制度的改革方案尚未完成政策變遷的法定程序,這也是本文仍有就退休制度再改革方案可能產生的利弊,進行再次探討的機會。

貳、公務員退休制度概述

    考量任何一個退休制度時,可由下列七方面著手:一、退休制度的設計;二、給與金額的計算;三、提撥費率;四、基金之管理;五、財務報導;六、賦稅的考量;七、退休制度的管理。[3]本文擬僅就退休制度的設計為核心,來探討相關制度設計與變遷的影響。

    一、退休金的性質

    退休金的性質如何,學者們從各種角度加以研究,因而產生不同的概念,有認為:(一)永久所得說、(二)人生過程儲蓄說、(三)人事機能說、(四)功績報酬說、(五)社會扶助說、(六)延付薪資說、(七)自力救濟說、(八)安全保障說(趙其文,1996:644-6)者;有認為:(一)功績報酬說(employment compensation hypothesis)、(二)人事機能說(personnel organism hypothesis)、(三)延付薪資說(deferred wage hypothesis)、(四)適當生活維持說(adequate living maintenance hypothesis)、(五)社會保險說(social insurance hypothesis)(葉長明,1998:671)者。其中較為主流的觀點是「延付薪資說」與「社會保險說」兩說[4]。以西方工業社會而言,自1980年代起,勞工及雇主將退休金看做是一種延後給付的工資已經成為一種共識。歐洲聯盟的歐洲司法法庭(European Count of Justice)在1990年曾明確確定職業性的退休金應解釋為延期給付的工資,為雇主給予勞工的退休金的性質做了明確的界定。(符寶玲,1999:20)同時,世界銀行在1994年的報告中,呼籲各國應建立一個至少有三個支柱的養老制度(multi-pillar system),包括了政府負責的支柱、雇主負責的支柱、及個人自願的支柱。簡單的說,由政府提供的退休基金、雇主提供的退休基金及個人自願建立的退休基金三者可構成一個穩當的安全網。(符寶玲,2000:23

    至於考諸我國退休制度的實務,如依退休制度原採「恩給制」的精神來看,無論視其為「功績報酬說[5]」或「延付薪資說[6]」,應皆無不當;又依司法院釋字第280號解釋(民國八十年六月十四日)理由書所述:「公務人員應盡忠職守,為民服務,國家對於公務人員亦應照顧其生活,於其年老退休時.給予適當之退休年金,以保障其退休後之生活,方符憲法第八十三條設置國家機關掌理公務人員退休、養老等事項之意旨。」審思之,似較近於「適當生活維持說[7]」;但依目前退休給付制度設計係由公務人員與政府共同負擔定額的「退撫基金」制度觀之,則明顯傾向於「社會保險說[8]」。

    二、退休制度的設計

    退休制度的設計,無論對退休金的性質做如何的認定,可以先就員工是否需做相對提撥,而區別為恩給制(superannuation or noncontributory plan),與儲金制(contributory plan)

(一)恩給制(政府籌款制):即退休給與均來自政府的預算支付,優點顯示政府照護公務人員之德意,缺點則在經費過鉅,影響政府預算額度且退休給與亦因政府財力不足而無法寬列,目前實施此制者為中國大陸、德國與英國。

    (二)儲金制:即公務人員分攤一部份退撫基金,每月由薪給中扣除分擔數額,而以為基金的一部份,另一部份由政府負擔,所以也稱之為「共同撥付制」。惟「儲金制」又可依政府是否負擔最後支付保證責任,而使得公務員退休給付的保障程度有所差異。儲金制的優點在政府得減少退撫經費之支付,得寬列退撫給與,且可利用退撫基金增加退撫財源,但缺點在公務人員可能因分攤費用過高而減少其實質待遇。以目前各國人事制度之實例觀之,美、法、日等國多採此制,惟上述各國公務人員分攤之費率高低不一。(許南雄,1999:523-4[9]

    其次,依據退休給付的金額是否可以事前確知的情形,退休制度又可分為二大類:一為確定給付制(defined benefit),另一為確定提撥制(defined contribution)(林奇璋,1996:52)。

    (一)確定給付制:是由雇主按員工薪資定期提撥一固定數做為員工退休基金準備,在雇員退休時,依雇員最後薪資與其工作年數等乘數來計算其退休基金金額。確定給付最大的優點是可以提供給雇員退休後一確定金額的保障,對喜好工作穩定性的勞動性人口,如採終身雇用制的日本而言,是相當適用的架構。但對雇主而言,因其需擔負投資風險,對實際員工退休基金費用較難掌控。確定給付制由於存有資產負債管理風險,如支出遠超過收入,或退休基金計劃之實際負債遠超過資產,亦會迫使該退休基金計劃因而清算及解散。

    (二)確定提撥制:是將雇員每月薪資的一固定比率及雇主相對提撥之金額,定期存撥至一特定帳戶,未來雇員在退休時所領取的退休基金則仰賴其投資組合的表現。確定提撥的缺點在於員工需自負投資風險。若股市或債市在員工退休前突然大跌,將立即減少員工之退休資產。不過相對地,確定提撥制具有可攜性及個人選擇性的特色,不但受雇人的退休年資及其他權益不受工作的異動限制可累積並移轉,雇員亦可依其對風險與報酬比態度之不同,來選擇適合個人之基金。

    事實上,前述兩種制度設計是可以交互運用的,換言之,恩給制得與確定提撥或確定給付之退休辦法並用;儲金制亦是,惟當雇主或員工都做提撥,且提撥的現金與雇主分離的話,則通常以另行設立基金(fund)的方式加以管理。(林奇璋,1996:53)目前,我國公務人員退休制度已改採政府與公務人員共同提撥成立「退撫基金」,並由「退撫基金」負責退休給付的業務,而係一種「儲金制」。雖然支付退休金的方式主要分為分為:年金制[10]、一次金制、二者兼領制等三種[11],但均採行「確定給付[12]」的退休辦法,但在政府須負最後支付責任之規定[13]下,實仍具濃厚之恩給制色彩。

而我國公務人員退休制度的設計,允許符合法定條件的公務人員於退休時,得請領「月退休金」,是一種連續定期和定額給付的退休金,每期相隔時間一樣,支付金額也相等的設計,具有「年金」的性質。而「年金」的支付則可能因某些原因延後支付,例如未達給付的最低年齡等,一旦延後期限屆滿再行支付,即是所謂的「展期年金[14]deferred annuity或「遞延年金」。

參、現行退休制度的改革目標與分析

    公務人員退休制度由「恩給制」改革為「儲金制」的主要理由,為:(一)退撫經費膨脹,造成財政重擔、(二)制度設計欠當,實質所得偏低、(三)法令制度分歧,相互援比困擾。(葉長明,1997:165)同時,新退撫制度以社會保險說為基礎而制訂,其應有的功能如次:(一)加強經濟安全保障、(二)增進公務人員福利、(三)減輕政府財政負擔、(四)促進國家經濟發展。(葉長明,1998:671-6

現行退休制度自民國八十四年施行以來,就上述退休制度改革的理由與功能加以檢討,以「累積退撫基金支援政府建設」而言,已不重要,真正需要注意的是「增加退休公務人員退休金所得」與「減輕政府財政負擔」兩項。(徐有守,1997:614

先就「增加退休公務人員退休金所得」而論,(一)早年政府遷台之初,公務人員俸給微薄,故在俸給法所定之各種給與項目之外,有種種名目不同之津貼或補助性給與,(徐有守,1997:557)但舊制退休法律規定公務人員退休時應發給之「其他現金給與」,卻始終未能落實,於是新制乃將退休之基數,訂為退休人員月俸額加一倍,庶幾大致相當於本俸加其他現金給與;(二)依據現行「公務人員退休法」規定,一次退休金每年給與1.5個基數,最高35年給與53個基數,相當於舊制標準的106個基數,而月退休金給與標準為每年給與2%,最高35年給與70%,相當於舊制標準的140%。根據學者的研究,新制實施後,退休時扣除個人自繳基金本利和之後,其擇領一次退休金將較舊制所得淨額增加約20-43%;擇領月退休金者將較舊制所得淨額增加約20-41%,(張哲琛,1996;蔡良文,1999:628)顯見新制對增加公務人員退休實質所得確有助益。

次就「減輕政府財政負擔」而言,由於退撫新制由法律規定政府固定分擔65%之基金繳費,同時採取「確定給付制」而非「確定提撥制」,並「由政府負最後支付保證負責任」的規定,所以中長期而言,政府財政負擔還是相當沈重。因此,公務人員退休給付制度擬朝「確定提撥制」再改革(甚或修法取消「政府負最後支付保證負責任」),進一步產生「減輕政府財政負擔」的效果確可預期。

    事實上,上述兩項目標,相互似有矛盾。分析新制內容,公務人員退撫基金收入,無論形式上或實質上,如有任何增加,則其來源應不外乎二:(一)由政府與公務人員共同分擔提撥而來的退撫基金、(二)基金營運所獲收益。(徐有守,1997:615)既欲減輕政府財政負擔,又望增加退休人員所得,則錢從何來?

    從世界各國年金運用績效來反應提撥費率的高低,譬如英國的報酬率為15.48%,扣掉通貨膨脹率5.25%,還有10.23%的淨成長,所以提撥的費率只要5%就夠了,像瑞士是7.6%,扣除通貨膨脹率3.2%,實質成長只有4.4%,所以它的費率就要19%。(工商時報,1997/04/21)因此,現行退撫制度改革之目的,既在追求穩固的退撫給付財源,減輕政府負擔,又要兼顧提高退撫所得的改革目標,改革成敗之關鍵,端視將來退撫基金能否有效管理及運用(關中,1995:76;葉長明,1997:175[15],績效愈高提撥費率也就愈低。

肆、退撫基金管理與運用的現況與分析

    一、公務人員退撫基金退休給付的分析

    雖然以「儲金制」取代「恩幾制」的現行退休制度於民國八十四年起實施,但退休公務人員的「舊制」年資,仍由政府編列預算給付,故可謂尚處於新舊交替的初期,以下各表資料均僅為退撫基金的運用情形,但已具備發展趨勢的雛形,應有相當參考價值。

    表一、表二為公務人員退撫基金受領情形,隨著新制施行的推展,退撫基金對退休公務人員(以下各表均不包含撫卹、資遣、離職人員)請領人數與給付金額,都逐漸的成長。再從分別請領「一次退休金」、「月退休金」與「兼領」的人數與金額之比例觀察,除「兼領」的比例呈現較穩定的趨勢外,請領「一次退休金」者的人數與金額比例逐年下降,而請領「月退休金」者的人數與金額比例逐年則逐年上升。從壞的方面說,這可能是造成退撫基金虧損的最主要來源,但反過來說,也代表著退休人員對國家或政府的「信賴」與「信心」,難道不是政府可以自豪,且需全力因應之處嗎?

 

表一:公務人員退撫基金受領人次

單位:人次

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

1250

30.13

2407

58.01

492

11.86

4149

民國86年度

8690

40.69

9859

46.16

2810

13.16

21359

民國87年度

12165

31.57

20949

54.37

5419

14.06

38533

民國88年度

12243

21.20

37136

64.30

8379

14.51

57758

88年下半年

4685

13.05

25485

70.96

5744

15.99

35914

民國89年度

13502

12.99

76432

73.53

14011

13.48

103945

民國90年度

12370

8.99

106595

77.48

18616

13.53

137581

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁102-3

 

表二:公務人員退撫基金受領金額

單位:新台幣仟元

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

97722

77.27

10202

8.07

18546

14.66

126470

民國86年度

756135

78.65

84838

8.82

120456

12.53

961429

民國87年度

1592906

76.33

266826

12.79

227016

10.88

2086748

民國88年度

2476752

69.76

683982

19.27

389606

10.97

3550340

88年下半年

1145927

55.21

574012

27.66

355468

17.13

2075407

民國89年度

3421941

55.63

2015905

32.77

713584

11.60

6151430

民國90年度

3400972

44.32

3228128

42.07

1044260

13.61

7673360

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁102-3

 

    表三至表六是依參加退撫基金的身份別,所進行的分析。我人發現,除了政務人員部分尚不具備分析的條件外,其他三種身份的退休人員,在請領「月退休金」的人數比例,都呈現一致提高的趨勢,而且比例亦逐漸拉相近(約80%),並沒有太大的差異。雖然缺乏命令退休與自願退休兩種條件人員在請領一次退休金與月退休金的差異性考驗資料驗證,此一差異的成因,除開前述退休人員的心裡認知外,應與月退休金給付的所得替代率較為優厚有關[16]

 

 

表三:公務人員退撫基金受領人次及金額——公務人員

 

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

1196

29.85

2340

58.40

471

11.75

4007

民國86年度

1761

17.98

6351

64.85

1681

17.17

9793

民國87年度

1384

9.64

10225

71.25

2742

19.11

14351

民國88年度

1325

6.70

14759

74.63

3692

18.67

19776

88下半年

652

5.23

9372

75.18

2442

19.59

12466

民國89年度

1182

3.90

23338

77.02

5783

19.08

30303

民國90年度

1832

4.42

32473

78.42

7107

17.16

41412

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

91920

76.92

10052

8.41

17535

14.67

119507

民國86年度

274728

69.71

56508

14.34

62854

15.95

394090

民國87年度

340422

60.10

129292

22.82

96753

17.08

566467

民國88年度

427076

52.32

252855

30.98

136320

16.70

816251

88下半年

263579

45.00

191335

32.67

130806

22.33

585720

民國89年度

493648

39.09

540009

42.76

229249

18.15

1262906

民國90年度

756066

37.62

915609

45.56

337875

16.81

2009550

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁104-5

 

 

表四:公務人員退撫基金受領人次及金額——教育人員

 

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

54

38.02

67

47.18

21

14.79

142

民國86年度

980

19.78

2845

57.43

1129

22.79

4954

民國87年度

1071

10.27

6678

64.05

2677

25.68

10426

民國88年度

1247

6.39

13688

69.76

4687

23.89

19622

88下半年

755

5.39

9957

71.05

3302

23.56

14014

民國89年度

1162

3.32

25756

73.65

8051

23.02

34969

民國90年度

2080

3.93

39368

74.44

11439

21.63

52887

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

5802

83.33

150

2.15

1011

14.52

6963

民國86年度

142865

63.21

25553

11.31

57602

25.49

226020

民國87年度

282952

55.21

99261

19.37

130263

25.42

512476

民國88年度

453129

44.93

302162

29.96

253286

25.11

1008577

88下半年

316905

39.14

268205

33.12

224662

27.74

809772

民國89年度

609533

32.06

814286

42.83

477360

25.11

1901179

民國90年度

848194

27.50

1532243

49.68

703997

22.82

3084434

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁106-7

 

表五:公務人員退撫基金受領人次及金額——軍職人員

 

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

合計

民國85年度

 

 

 

 

 

民國86年度

5949

89.97

663

10.03

6612

民國87年度

9710

70.59

4046

29.41

13756

民國88年度

9671

52.67

8689

47.33

18360

88下半年

3278

34.75

6156

65.25

9434

民國89年度

11050

29.03

27018

70.97

38068

民國90年度

8441

19.63

34561

80.37

43002

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

合計

民國85年度

 

 

 

 

 

民國86年度

338542

99.19

2777

0.81

341319

民國87年度

969532

96.20

38273

3.80

1007805

民國88年度

1596547

92.53

128965

7.47

1725512

88下半年

565443

83.16

114472

16.84

679915

民國89年度

2280915

77.72

654063

22.29

2934978

民國90年度

1784615

69.92

767768

30.08

2552383

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁108

 

 

表六:公務人員退撫基金受領人次及金額——政務人員

 

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

 

 

 

 

 

 

 

民國86年度

 

 

 

 

 

 

 

民國87年度

 

 

 

 

 

 

 

民國88年度

 

 

 

 

 

 

 

88下半年

 

 

 

 

 

 

 

民國89年度

108

17.85

320

52.89

177

29.26

605

民國90年度

17

6.07

193

68.93

70

25.00

280

日期

一次退休金

百分比%

月退休金

百分比%

兼領

百分比%

合計

民國85年度

 

 

 

 

 

 

 

民國86年度

 

 

 

 

 

 

 

民國87年度

 

 

 

 

 

 

 

民國88年度

 

 

 

 

 

 

 

88下半年

 

 

 

 

 

 

 

民國89年度

37845

72.22

7547

14.41

6975

13.32

52367

民國90年度

12097

44.82

12508

46.34

2388

8.85

26993

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁110-1

 

    二、公務人員退撫基金運用情形

    由於退撫基金新制退休制度的成敗關鍵,端視將來退撫基金能否有效管理及運用,以如前述,則有續就退撫基金運用情形加以瞭解的必要。

    表七是公務人員退撫基金歷年運用收益一覽表,顯示我國退撫基金的運用效率一直在滑落中,其中原因固然受到國際經濟景氣低迷,各項投資操作的報酬率不彰有關,但對公務人員請領退休金的權益而言,總是一項警訊。

 

表七:公務人員退撫基金歷年運用收益

年別

實際

益率%

法定收

益率%

實際收益率與法定收益率之比較增減

 

民國85年度

7.799

6.900

0.869

民國86年度

12.251

6.252

5.999

民國87年度

9.119

6.313

2.806

民國88年度

8.181

5.846

2.335

88年下半年

13.240

5.150

8.090

民國89年度

8.581

5.149

3.432

民國90年度

4.720

4.016

0.704

民國91年度

2.594

2.246

0.348

資料來源:(1)考試院(2001),考試院統計提要,頁101

                           (2)公務人員退撫基金管理委員會http://www.fund.gov.tw/.

 

    表八為近年來退撫基金支出的分析,退撫支出的成長是必然的結果,然而財務支出的比例竟然有超過退撫支出比例的情形發生,就較不尋常了。同時觀察表九歷年退撫基金收入的分析,基金收入的逐年增加應與新進公務人員參加退撫基金提撥有關,但近兩年的成長比例有限,應與政府財政困難而未予公務人員加薪有關;而財政收入則呈先增後減的趨勢,最高點又恰巧落在政黨輪替的關鍵時刻上,容有更多討論空間。

 

表八:公務人員退撫基金支出分析

單位:新台幣仟元

 

日期

退撫支出

百分比%

財務支出

百分比%

合計

民國85年度

161114

88.70

20535

11.30

181649

民國86年度

1239840

94.79

68160

5.211

1308000

民國87年度

2426364

39.31

3745905

60.69

6172269

民國88年度

4289413

99.63

16148

0.38

4305561

88年下半年

2466916

47.18

2761611

52.82

5228527

民國89年度

7008879

62.95

4124308

37.05

11133187

民國90年度

9429092

76.66

2870581

23.34

12299673

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁96-7

 

表九:公務人員退撫基金收入分析

單位:新台幣仟元

 

日期

基金收入

百分比%

財務收入

百分比%

其他收入

百分比%

合計

民國85年度

15227378

96.79

505009

3.21

0

0

15732387

民國86年度

25977942

88.23

3456025

11.74

9222

0.03

29443189

民國87年度

30017162

85.00

5273720

14.93

22743

0.06

35313625

民國88年度

31433795

74.01

11010570

25.92

29187

0.07

42473552

88年下半年

16377959

67.33

7914300

32.53

34338

0.14

24326597

民國89年度

32831398

73.58

11692428

26.20

99286

0.22

44623112

民國90年度

34128602

80.36

8328004

19.61

13744

0.03

42470350

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁96-7

 

    表十為綜合表八、表九的數據加以分項比較的結果,我人發現,退撫新制施行以來,每年度基金支出金額佔基金收入金額的比例的確越來越高,但截至目前為止,每年度都還有結餘可供累積;但是財務支出佔財務收入的比例,卻相當的不穩定,該一比例越高,代表退撫基金的財務操作越沒有效率,尤有甚者,民國九十年的該一比例竟高達292%,亦即財務操作的結果不但未能一如預期地為退撫基金增加收益,反而有(嚴重的)虧損發生,雖然說退撫基金的投資操作本來就不可能完全排除市場機能的諸多風險,但必然影響公務人員的退休權益,恐非任何人所樂見。

 

表十:公務人員退撫基金分項收支分析

單位:新台幣仟元

 

基金收入(1)

退撫支出(2)

當期結餘(3=1-2)

支出╱收入比(4=2/1)

財務收入(5)

財務支出(6)

當期結餘(7=5-6)

支出╱收入比(8=6/5)

其他收入(9)

總結餘(10=3+7+9)

民國85

15227378

161114

15066264

1%

505009

20535

484474

4%

 

15550738

民國86

25977942

1239840

24738102

5%

3456025

68160

3387865

2%

9222

28135189

民國87

30017162

2426364

27590798

8%

5273720

3745905

1527815

71%

22743

29141356

民國88

31433795

4289413

27144382

14%

11010570

16148

10994422

0.1%

29187

38167991

民國89

16377959

2466916

13911043

15%

7914300

2761611

5152689

35%

34338

19098070

民國90

32831398

7008879

25822519

21%

11692428

34124308

-22431880

292%

99286

3489925

資料來源:考試院(2001),考試院統計提要,頁96-7

 

伍、我國公務人員退休制度再改革的檢討

    一、現行公務人員退休制度改革的矛盾

    我國公務人員退休制度的改革,固然有其減輕政府財政負的的實務面考慮,但從學理層面觀察,則有諸多矛盾的現象,除前述「增加公務人員退休所得」與「減輕政府財務負擔」之間的矛盾以外,「退休金應否課稅」亦為另一實例。

學者辛炳隆先生曾指出[17]:「若將勞工退休金定位為企業退休金,則屬於勞動所得的一部份,應予以課稅;若定位為社會保險,則退休金可視為對退休勞工的照顧,可予以免稅。」

因此,若將公務人員視為以政府為雇主的勞工,則公務人員的退休金是否應與課稅,亦需視政府對公務人員退休金性質的定位而有所不同。在「恩給制」下,退休金具有「功績報酬」或「延付薪資說」的性質,理論上應與課稅;而現行「退撫基金」制度,既屬「社會保險」的定位,則不應予以課稅,始符學理。

不過,關於我國退休金課稅的實務,卻剛好呈現背道而馳的發展。所得稅法於民國五十九年起便在第4條中增定「公、教、軍、警人員…退休金…」免納所得稅的規定,換言之,「恩給制」下的退休金免納所得稅,雖可能是基於當年退休金給付金額有限,而基於照顧退休人員生活的政策決定,卻與學理不符。及至民國八十四年起實施退撫基金新制後,卻在民國八十七年修法取消所得稅法第4條之退休金免納所得稅的規定,並修正所得稅法第14條,「退職所得[18]」改以定額免稅、累進稅率[19]為課稅原則,亦即現行具有「社會保險」性質的退休給付,反而要加以課稅。

    二、大勢所趨的「確定提撥制」?

    許多有關退休金制度的比較研究都有「『固定提撥制』是大勢所趨」的觀點。其中尤以智利自1981年開始,最早採用多元強制個人退休帳戶制度,而有良好績效,引起各國注意。(薛立敏等,1998:6-7由於時勢所趨,世界各國皆已逐漸由確定給付制轉為確定提撥制,其中實施最為成功且為世界所認同,有智利、美國IRA、新加坡、香港與中南美洲等各國。(江朝國,2003

雖然確定給付制與確定提撥制各有利弊,事實上,確定提撥制也的確是在確定給付制發現許多瑕疵之後才興起的,(符寶玲,1997:25)但兩者的利弊卻有如魚與熊掌不可得兼的「抵換」(trade-off)關係,並無絕對優勢可言。

    以我國勞工退休給付制度為例,勞工寧可捨理論上保障程度較高的現行「確定給付制」,而就個人要承擔較高風險,給付金額亦不確定的「確定提撥制」,並不是後者絕對優於前者,而係基於「理性抉擇模式[20]」下的取捨。

根據民國七十三年七月三十日總統令公佈,同年八月一日起生效施行的勞動基準法第53條勞工得申請退休之規定,或依第54條雇主得強制勞工退休之規定,由此確立了台灣地區勞工得享由雇主給予退休金之法定基礎。而由同法第55條規定之勞工退休之給與標準,確立我國勞工所享受之退休制度屬於「給付確定制」。但以台灣中小企業平均存活期 12年來說,有多少勞工可以在同一事業單位工作滿25年,或工作滿15年且年滿55歲而領取退休金?加以雇主為規避退休金給付責任,在勞工退休前惡意關廠或資遣勞工等作為在所多聞。是以現行勞工退休金提撥制度,對多數勞工的退休金確保實在沒有多大實質意義。

    於是,目前由行政院勞工委員會所規劃的勞工退休金制度修法的重點,就是將現行「確定給付制」修訂為「確定提撥制」,係以建立勞工個人退休金帳戶方式,由雇主按月將一定比率之退休金提存至勞工個人戶頭內。勞工於符合退休條件時,以個人退休金帳戶內之累積本息做為個人退休金。對勞工而言,其退休金來自個人帳戶累積本息,金額雖不固定,但可不受長期任職同一事業單位之限制,比較現行制度,勞工一經離開任職公司,工作年資即行中斷,即便於工作期間,公司為其提存退休準備金,亦不能隨著工作的轉換而轉移。所以,這也是為什麼多數勞工會接受的關鍵[21]

    但是,「確定提撥制」到底是不是大勢所趨?也有學者提出不同的看法,學者江明修[22]與黃世鑫[23]先生都指出過:「根據資料顯示,各個較早期實施老人年金制的度的國家,現在幾乎均採隨收隨附制[24]。」由於確定給付制對雇員保障較高,(余雪明,2001:11)所以很多國家企圖盡量修補缺點,以便保留確定給付制的退休制度。(符寶玲,1997:29

學者黃世鑫先生更精闢的加以分析:

「『隨收隨附制』可採所謂的完全提撥制,而且亦可採基金管理的方式。所以,將過去的恩給制,視為隨收隨附制,似有誤解。新制會減少政府的財政負擔,並非因採基金制的關係,而是因其採社會保險制。

每一個國家在規劃老人年金制時,如果是採社會保險原則,一定是基金制。實施初期,一定可以累積一筆基金,因為只進沒有出;但至成熟期,也就是當時加入保險的人,已經開始退休,且其人數相對於新加入者,比例愈來愈高;則不僅基金不會增加,更可能下降,甚至為負的。換言之,成熟的基金制,『必然』會變成隨收隨附制。除非所採取的只是追求財務平衡的『商業保險原則』,而毀棄老人年金的基本功能。」[25]

至於「為何許多原來採取隨收隨附制的國家,會紛紛轉向改採基金制,最理性的經濟學者,似乎也大力支持,其緣由何在?」學者黃世鑫先生也有深刻的分析:

「首先這些國家目前都面臨嚴重的財政赤字問題,例如台灣亦然;對執政者而言,採基金制的初期,的確可以獲得大把鈔票,何樂而不為?雖然到成熟期,情況會倒轉過來,但屆時,執政者早已換人。

其次,對經濟學者而言;第一,普通經濟學者本來就不重視『制度』;第二,經濟學者習慣由個人看社會,即所謂『方法論的個人主義』。基金制,基本上談個人之現在與未來,或縱斷面的時間關係;(真正的)隨收隨附制則是橫斷面的社會關係,係同一時間從事生產者與退休者之間的關係。」[26]

    因此,對於公務人員退休給付制度的思考,必須先確定退撫制度的目標,應該才有助於整體的規劃[27]。換句話說,政府果欲改採(特別是政府無需負最後支付保證責任的)「確定提撥制」,不必以「大勢所趨」為託辭,而是必須坦白的向公務人員說明「基於財政負擔的考慮,政府無法(更是不願意)確保退休公務人員的生活素質」即可。

    三、「確定提撥制」有助於退休制度之彈性設計?

依據考試院的觀點,認為:「按現行退撫新制之退休給與係依參加基金人員之任職年資及最後薪資決定,故除命令退休外,參加基金人員常以其退休給與是否訂於最有利之時機而決定是否自願退休,至於現職之工作效率如何、本身對工作滿意度如何,甚至於長遠之生涯規劃如何反而非首要之考量。另外,由於現制之繳費費率與依財務評估報告之費率成本有一定之差距,在政府須負最後支付責任之規定下,實仍具濃厚之恩給制色彩,因此在公務人員退休法之規定,乃偏向於參加基金人員均須服務一年資及達相當年齡,即對國家須有一定之貢獻後始可退休,如此反不利於人事之新陳代謝及彈性退休制度之設計。如改為確定提撥制後,由於提早退休不會增加政府退休給與之負擔,故退休條件之限制可降至最低,而參加基金人員亦無法因退休時點之選擇而額外增加退休所得,使機關之用才、留才回歸至實際業務之需要、任用制度之規劃及工作環境之改善上,將更能發揮人事管理之功能。」(吳聰成,1998[28]

    無論我們喜不喜歡,都必須承認「人是理性的」這個前提。因此,從「新制度主義」的觀點來看,人們對某一制度的發展,確實抱有一定的預期心理,但是由於經常無法掌握環境變遷的因素,而使得制度運作的結果,往往超出人們原本的預期。「確定提撥制」的確將造成「無法因退休時點之選擇而額外增加退休所得」的結果,但公務人員是否會選擇服公職或自願退休的考慮,更可能受到經濟景氣對民間企業需才的多寡、新職務的待遇、發展潛力、乃至個人的個性、競爭條件高低等諸多因素的影響。實施「確定提撥制」後,會不會因為退休給付的風險由個人承擔的結果,而降低了優秀人才服公職的誘因,進而造成公務人員素質的「反淘汰」現象?

    四、「展期年金制」對文官素質的可能影響

以目前考試院所規劃的公務人員退休制度改革的擬議方案,無論是「改採確定提撥制」、「展期年金制」、「取消五五優退專案」、「降低退休金所得替代率[29]」等,整個方向都朝著縮減退休給付,以減輕政府財政支出的目標發展。雖然這些制度都由法律所明訂,例如現行公務人員退休法第10條規定「月退休金自退休之次月起發給」,所以欲實施「展期年金制」必須修法,並非考試院或行政院即得以單獨變更,但如能獲得立法院的支持,則減少政府支付公務人員退休金財政負擔的期望即可實現。但制度變遷對文官體系的衝擊亦隨之而來,似不宜不加思考。

按各種退休制度設計的本意,除在照顧退休人員生活安全之外,尚有促進人事新陳代謝、維持組織活力、以提昇工作效能等目標。以目前公務人員退休制度所實施的配套措施,整體而言,是可以完全達成上述各種目標。「確定給付制」固然為政府帶來較大的財政負擔,但對於照顧退休人員生活安全的功能,要優於「確定提撥制」乃為不爭的事實;而「五五優退方案」以及「較高的所得替代率[30]」的採行,應該是近年來自願退休人數增加,且請領月退休金之退休公務員比例大幅增加的主因,相對地,就目前實際之退休者,其退休年齡平均為56歲;且平均年資,公務人員為28年,教育人員為32年,可以說完全落實了「鼓勵分齡自願離職或提前退休,促進人力新陳代謝」(蔡良文,1999:627)的現制改革目標;而隨著我國高等教育的開放,年輕[31]且學歷較高的公務人員進入文官體系,對維持組織活力、提昇工作效能而言,應亦有一定的助益。

反之,如果各種縮減退休給付的措施,包括展期年金的逐一實施,假設修法明定領取月退休金的年齡為60[32],必然減少中高齡公務人員選擇自願退休的誘因,除非政府同時建立嚴格的公務人員淘汰制度,否則公務人員選擇屆齡命令退休的人數必然增加,而平均退休年齡延後的結果,亦將造成人事新陳代謝延緩,行政效率難以提昇的負面效應。改革的結果呈現「魚與熊掌不可得兼」的效應,取捨之間確實需要更宏觀的思考。

伍、建議代結論

    政府運作為典型的人力密集活動,政府績效良窳的關鍵在人事系統。(蔡良文,1999:620)而人事行政中舉凡公務人員的考試、任用、考績、俸級、升遷、獎懲、訓練,固然牽動人力資源管理的績效,但退休、撫卹亦有其不容忽視的重要性。

    我國退休制度實施至今,雖由長期以來的「恩給制」改為「基金制」,但在維持「確定給付制」,與政府負最後保證支付責任的基本精神下,並配合相關鼓勵自願退休的措施,對保障退休公務人員生活安全、促進新陳代謝、增進組織活力與提升行政效能上,確有一定的成效,實不容妄自菲薄。惟其帶來政府財政負擔增加的壓力,亦為不容忽視的事實。,

    如何在「保障退休公務人員生活素質」與「減輕政府財政負擔」兩個相互矛盾的目標之間尋求折衷與平衡,消極面仍然不外乎「開源」與「節流」兩者。而這「開源」與「節流」兩個途徑,絕對不能由公務人員退撫基金獨立規劃。畢竟,退撫基金的開源能力有限,除了依法精算提撥率,並不斷提高提撥率,較為容易外,欲仰賴財務操作達成營運績效,並能夠充分支付退休給付,事實上存在高度風險。因此,退休給付無論「開源」或「節流」,更應該從國家整體財政資源重新配置的角度思考。而積極面則為持續振興經濟發展。

一、開源:

政府為人民提供公共服務的成本,應該以課稅為主要的分擔方式。近幾年我國財政赤字大量增加,固然與政府支付大量公共設施保留地的補償金有關,但基於選舉的考慮,不但社會福利支出項目與金額不斷增高,更放棄了許多租稅的徵收。一個最為明顯的例子就是,軍教課稅每年約可增加新台幣兩百億的稅收,對政府籌措財源不無小補,而取消軍、教免稅規定,在朝野間已經具備相當共識,但陳水扁總統卻突然在教師節大會上,公開宣示「政府從未考慮取消軍、教免稅」。至於其他為促進工商業發展有密切關係的諸多租稅優惠措施,包括製造業五年免稅、股東投資抵減等,容或有其當時實施時空條件的考慮,但應該適時的加以檢討。

    二、節流:

    中央政府總預算規模自八十二會計年度首次突破新台幣一兆元後,以九十三年度中央政府總預算為例,歲出金額已達16,113億元,較前一年度增加610億元,其中應有許多不具執行效力的預算科目與金額,不過在缺乏有效的監督機制下,很難由政府機關本身檢討改進。

但是也有不少長期以來素有爭議、或缺乏正當性的支出項目,例如總統府每年花費一億六千萬聘用資政和國策顧問,佔總統府人事費的五分之一;政府施政陷入很艱難的局面,這些人只顧拿高薪,根本幫不上忙,這是總統以國家名器作為酬庸工具的結果。(瞿海源,2003)又如應廢除政務官退職金條例:政務人員不是一般的職業,本來就有任期的限制,同時也不是依此為生,政府不應該再拿人民的血汗錢去供養政務人員退職。特別是在尚未發生政黨輪替的四年前,民進黨24位立法委員,曾提案廢除「政務官退職酬勞金給與條例」、他們指出「基於責任政治,政務官與事務官的性質本就不同,政務官在居高位享受榮耀的同時,也要為自己的政治前途承擔風險,一味地擴大政務官的優渥待遇與保障,只是徒然搾乾人民血汗錢,何來立法原則?」在政務人員退職問題上,由於涉及政黨論替上任的政務官,和民進黨政府高層官員有直接的利益關係,更是考驗民進黨改革誠意的重要指標。(瞿海源,2002)這些項目的金額佔總預算比例極低,但卻是預算執行效力改革的代表。

    三、振興經濟發展

    開源節流固然是改革國家財政困境的重要途徑,但畢竟只是消極的作為。欲健全國家財政狀況,最根本的方法仍然是以振興經濟發展、進而提高國民所得、來擴大稅基。誠然,我國經濟發展相當程度上依賴國際貿易,必然容易受到國際景氣的連動影響。但近幾年以來,雖然政黨輪替為我國民主轉型過程中添加了極為傲人的成就,但幾乎同步而來的朝野對峙、兩岸關係的持續冰封與低迷,卻也是我們不能視而不見的負面影響因素。持平的說,國內政局穩定、兩岸關係穩健發展,當然不會是立即振興我國景氣的萬靈丹,但至少作為提供經濟發展的必要環境條件,仍是不容置疑的。

參考書目

 

江朝國

  2003  變調的勞工退休金政策〉,經濟日報,2003.08.254版。

行政院人事行政局編譯

  2000  歐美國家公務員制度概要:美英德法之現狀,臺北市:人事行政局。

余雪明

  2001  比較退休基金法,臺北市:元照。

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1998  公務人員退撫制度未來發展方向雛議,刊於公務人員退休撫卹基金監理委員會                 編,公務人員退撫基金專題研討會會議實錄,台北市:編者,頁89-118

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  2003  〈由財政觀點評析18%的軍公教退休金優惠存款:兼論信賴保護原則〉,新世紀智                        庫論壇22期,http://www.taiwanncf.org.tw/ttforum/22/22-11.htm

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  1996  人事行政學:兼論現行考銓制度,台北:華泰。

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  2002  應廢除政務官退職金條例〉,http://twstudyios.sinica.edu.tw/hyc/doc

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  1981  Scope and Methods of Political Science: An Introduction to the Methodology of                             Political Inquiry, Homewood, Ill. : Dorsey Press, 3rd ed.

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[1] 分別為「公務人員退休法」、「政務人員退職酬勞金給與施行條例」、「學校教職員退休條例」以及「陸海空軍軍官士官服役條例」。

[2] 教育人員於民國八十五年二月一日採行退撫基金新制、軍職人員自八十六年元月起實施。

[3] 馬秀如教授的與談意見,引自:林奇璋(1996:53)

[4] 政治大學公共行政學系教授施能傑便指出:「員工退休制度的規劃可有兩個角度:單純的勞資關係觀點和社會安全制度觀點。就勞資關係觀點而言,員工退休金給與常是雇主基於為增進員工願意繼續任職,對組織作更多奉獻、維持其工作激勵和生產力等目標,對員工所預作的一項承諾。這種承諾常常是配合「定額給付」的「一次」領取退休金方式為之,退休金來源幾乎全由雇主負擔。從社會安全政策角度而言,…若欲將公務人員退休金與社會保險體系作整體設計,…由勞動受雇者和雇主共同分擔保險費用,俟合於請領年齡時才按月支付老年年金,基金需自負平衡之責任。」參見:葉長明(1997:170)

[5] 認為工作人員長期為組之貢獻心力,於其年老力衰、傷病殘廢或死亡時,企業應對其過去的勞績與功績,給與相當金額之報償,以安定其老年生活及死亡員工之遺族生活。

[6] 認為退休金與撫卹金均為應付薪資的部分,為保障其晚年或遺族生活,故在職時不予發給,而在其退休或死亡時予以給付,屬於延付薪資之性質。

[7] 國家為吸收優秀人才擔任公職,並鼓勵久任及保持良好的工作意願,根據合理的所得替代率作為給付標準,俾退休後能維持適當的生活水準及消費購買力。

[8] 基於互助與保險原理,在職時強制參加保險,按期繳付費用,可以平衡在職時與退休後的所得與消費,並將個人不可預期的危險轉嫁於多數人分擔,從而取得退撫給付之權益。時任銓敘部主任秘書的葉長明先生就認為「新退撫制度以社會保險說為基礎而制訂」(葉長明,1998:671)。

[9] 國外退休制度較為詳細的介紹,請參見陳在櫻(1994)、行政院人事行政局編譯(2000)

[10] 年金(annuity)原係商業保險用語,是指人壽保險公司的一種保險,由保險公司保證在未來的特定期間對指定人定期給付固定或變動之金額,此特定期間通常指退休後,因此年金原係指年金保險。當社會保險日漸受重視後,許多國家開辦公共退休金(national pension)制度,其退休給付採用定期給予時,其性質類似商業保險之給付,因此退休後按期給付之退休金亦沿用年金乙詞,但是退休金(pension)不宜稱為年金,因為退休金的給付有許多型態,只有定期給付型態才能稱之為年金。轉引自:http://www.fund.gov.tw/writing/退撫基金辭彙.htm

[11] 實務上,除退休人員屬於法令規定之「僅得領取一次退休金」資格者,公務人員(含政務人員)與教育人員的退休給付方式有「一次退休金、月退休金(即「年金制」)、兼領二分之一之一次退休金與二分之一之月退休金、兼領三分之一之一次退休金與三分之二之月退休金、兼領四分之一之一次退休金與四分之三之月退休金」五種(參見公務人員退休法第6條、學校教職員退休條例第5條),而軍職人員僅有「(一次)退伍金、(月)退休俸」兩種(參見陸海空軍軍官士官服役條例第23)。

[12] 以一次退休金為例,參見公務人員退休法第6條第2項:「…以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數,每任職一年給與一個半基數,最高三十五年給與五十三個基數」的規定。

[13] 公務人員退休法第8條第1項:「公務人員退休金,應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之,並由政府負最後支付保證責任。」參照。

[14] 轉引自:http://www.fund.gov.tw/writing/退撫基金辭彙.htm

[15] 考試院羅成典副秘書長亦持相同見解,轉引自:葉長明(1998:694)

[16] 所得替代率(replacement rate of income)係指退休人員在退休後所領的退休金占退休前薪資所得之比率。根據黃世鑫教授的試算結果,如不考慮18%優惠利率的部分,請領月退休金的所得替代率約在75-86%之間,若加上(公保養老給付部分的)18%優惠利率,則所得替代率更高達103%。而請領一次退休金雖可享有18%優惠利率,但所得替代率僅達78-90%。(黃世鑫,2003

[17] 轉引自:黃介良(1997:152)

[18] 「凡個人領取之退休金、資遣費、退職金、離職金、終身俸及非屬保險給付之養老金等所得」等皆是。

[19] 一次領取者,所得額之計算分為三級:(一)一次領取總額在十五萬元乘以退職服務年資之金額以下者所得額為零;(二)超過十五萬元乘以退職服務年資之金額,未達三十萬元乘以退職服務年資之金額部分,以其半數為所得額;(三)超過三十萬元乘以退職服務年資之金額部分,全數為所得額。分期領取者(即月退休金),以全年領取總額,減除六十五萬元後之餘額為所得額。兼領一次退職所得及分期退職所得者,前二款規定可減除之金額,應依其領取一次及分期退職所得之比例分別計算之。

[20] 「理性的」一詞在理性決策模式的脈絡裡,有其特殊而專門性的意義。它不意味著與「道德觀念」(ethical concept)有所關連,相對於「武斷的」或「情緒性的」,較接近「合理的」或「清晰的」意義。「理性的」(Rational)在理性決策模式(rational decision model)中的意義,是行動者行為的一種屬性(property),行動者無論何時都是以個人需求獲得最大滿足的態度來採取行動,即被視為合乎理性態度的行為。(Swaan, 1973:18-9)亦即,理性的行為是指行為者在既定目標和環境的狀況下,選擇一種最能夠達成目標的行動途徑,也就是(在可以選擇的各種方案中比較其結果後,而)使用最佳手段去達成既定的目標。(Isaak, 1981:240)

[21] 根據勞委會調查勞工對勞工退休制度的看法,近八成四勞工認為勞退制度有立即改制的必要。在比較勞工對各制的偏好發現,近三成九勞工較喜歡個人帳戶制,僅一成二希望維持現制。另有近二成喜歡附加年金制,未決定者則有二成八,參見中國時報,2003.10.13A6版。

[22] 轉引自:薛立敏等(1998:25)

[23] 轉引自:葉長明(1998:697)

[24] 所謂「隨收隨付制」(Pay-As-You-Go System)係為單純地直接將所收取當期的資金付與退休人員當作退休金,其中間無進一步的資產分配、投資及移轉的過程。隨收隨付制的退休所得來源則是來自於稅賦的課徵,今日退休者的退休金由目前工作者負擔,而等到目前工作者退休時,退休金則由下一代工作者負擔。軍公教人員退撫舊制為隨收隨付制。(http://www.fund.gov.tw/writing/退撫基金辭彙.htm#_Toc492986574)

[25] 轉引自:葉長明(1998:698-9)

[26] 轉引自:葉長明(1998:700)

[27] 學者施能傑先生的意見,轉引自:葉長明(1997:170)

[28] 并參見本研討會研討議題參考資料

[29] 目前軍公教人員無論請領一次退休金或月退金,基本上均依「退休時的薪資俸點」作為基數,再乘上服務年資,來計算退休金額。為減少退休金支出,銓敘部規畫,改以任職最後三年平均俸點計算基數,這對於薪級在退休前三年就已達頂點的資深人員影響不大,資歷在廿年以下者影響較大。

[30] 一項學術研究指出,在現行制度之下,退休年齡並不限於六十五歲,從五十歲開始,即可選擇支領月退休金,其所得替代率均可高於75%(淨所得為93%)以上。(黃世鑫,2003

[31] 我國公務人力結構近十年來平均約在39歲左右。(蔡良文,1999:284

[32] 公務人員服務法規定服務年滿25年即可申請自願退休,並請領月退休金。實施「展期年金制」的法定年齡如低於目前平均退休年齡的56歲,並無實質意義。

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