教文(研)090-009號

中華民國九十年八月九日

                                                                            August 9,2001

大學二一退學制問題之探究 

教育文化組助理研究員 徐明珠

二一退學制有無法源依據,最近因為高等行政法院判決兩名遭退學的大學生勝訴,而引起熱烈的討論。其中一位是世新大學學生因為二分之一學科不及格,而遭學校退學;另外一位是花蓮師範學院學生則因為偷竊及縱火,而遭學校退學,這兩項判決嚴重的衝擊著大學的自治,和對最高行政法院判決的挑戰。

有關日前二一退學的判決,大致分成兩派意見,一派反對高等行政法院的判決,支持世新大學及花蓮師院上訴;另一派認為二一退學剝奪學生的受教權,支持高等行政法院的判決,究竟大學對於退學有無自治權,是否與憲法保障受教權有所牴觸,本文特針對二一退學制重新加以審視與探討。

壹、 二一退學制與大學自治

一、 二一退學制於法有據

關於二一退學制,教育部及許多的大學教授均認為,退學屬於大學自治事項,大學法第一條即載明:「大學以研究學術,培育人才,提升文化,服務社會,促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。」所以大學學則中訂定退學的標準應屬合法。

另外大學法施行細則第二十九條也明訂「大學學生保留入學資格、轉學、轉系(組)所、休學、退學、成績考核及其他有關事項之共同處理原則,由教育部邀請各校研訂,並由各大學列入學則,報請教育部核備後實施」。目前各校即依大學法施行細則訂定退學相關辦法,有的規定二一退學,有的規定三二退學,也有的學校未明定,有的則限定大學修業年限最多六年、未修滿規定學分即須退學。

另根據大法官八十四年六月第三百八十二號解釋,受理學生退學或類此處分爭訟之機關或法院,對於其中涉及學生的品行考核、學業評量或處分方式的選擇,應尊重教師及學校本於尊業、對事實真相的熟知所為之決定,僅於其判斷或裁量違法或顯然不當時,得予撤銷或變更。

該解釋並指出,公立學校具有機關地位,而私立學校也依法經行政機關許可設立,在實施教育的範圍內,有確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限,屬由法律在特定範圍內授與行使公權力的教育機構,處理上述事項時,也具有與機關相當的地位。

二、二一退學制的爭議

依據大法官會議第三八二號解釋文,退學固屬大學自治範疇,法院應尊重教師及學校的專業決定。然而該解釋文也指出:「各級學校依有關學籍規則或懲處規定,對學生所為退學或類此之處分行為,足以改變其學生身份並損及其受教育之機會,自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響。此種處分行為應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生於用盡校內申訴途徑,未獲救濟者,自得依法提起訴願及行政訴訟」。

教育部人權教育委員會官員也認為,大學法第一條所稱大學享有自治權,是指在「法律範圍內」,換言之,法律未規定者即非大學自治事項,否則即是逾越法律。而有關退學的規定,大學法中並未明定,僅列在大學法施行細則中,但施行細則並非法律,只是行政命令,顯然退學並不屬於大學自治事項。(註一)

三、最高行政法院對二一退學制的判決

據最近半年的兩件二一退學案,一是去年十二月中旬海洋大學祈姓學生退學案,一是今年五月中旬聯合技術學院謝姓學生退學案。前案最高行政法院認定,大學法施行細則第二十九條容許退學之規定,與依大學法等相關法令所訂定之「學則」第二十二條第二項第四款規定「修讀學士學位學生學期成績不及格科目之學分數達該學期修習學分總數二分之一或三分之二者應予退學」之規定,並未逾越大學自治權範疇,亦未違背大學法規定大學設立的宗旨,與憲法相關規定尚無牴觸。(註二)

至於後者,最高行政法院法官認為,專科學校學生學籍規則,是由教育

部依據專科學校法第卅三條所訂定,而聯合技術學院附設專科部學則,又是依據專科學校學生學籍規則第四十四條訂定,因此,前述學則均依據法律的授權而訂定。參酌大法官釋第三八二號解釋,校方所作的退學處分,自未牴觸憲法或法律,亦無判斷或裁量違法或顯然不當之情事。(註三)

針對以上兩項案例,最高行政法院判決學生敗訴定讞,唯日前世新及花蓮師範學院兩項案例,卻使最高行政法院的判決見解受到挑戰。

四、 二一退學制無「法」成立的論點

針對世新大學及花蓮師範學院學生遭退學案,台北高等行政法院庭長兼書記官張瓊文表示,行政機關應尊重行政法院的判決。這兩件案例,目前雖然尚未定讞,但是學校基於保障學生受教權益,仍應准予復學。

針對世新案法官從憲法保障受教權的觀點加以駁斥,大學自治的保障,目的在防止國家不當干預大學的營運與管理,使大學保持其學術研究及研究成果發表的自由。但若關係學生的學習權及受教權的重大事項時,即應由憲法第廿二條所衍生的規範,予以保障,不能以大學自治的理由,剝奪學生的學習及受教權。

判決並指出,依大學法及學位授與法規定,大學生只要能在修業年限或實習年限期滿後,考核成績及格即可,並無應於何學期修滿多少學分的限制,更無何學期應有多少學分修習及格的限制。所以二一退學處分,顯然違反法律保留原則及中央法規標準法的規定,行政法院不受其拘束,不予適用。

針對花蓮案,學生係因偷竊機車並縱火,被校方勒令退學。法官認為,退學足以剝奪學生的學習自由,依大法官釋字一八七號等解釋意旨,應以法律明定退學事由、範圍及效力,才符合法律保留原則的基本要求。因此判決認為,校方以重大違規為由,勒令學生退學的作法,經查,也欠缺法律授權依據,屬違法的行政處分,法官亦可拒絕適用。(註四)

貳、 二一退學制必要之惡

台北高等行政法院判決「大學二一退學制」違法引起爭議,原本教育部對於退學係採取統一規定,凡每學期二分之一學分不及格的學生就必須退學,後來配合大學法的修訂及大學自主原則,才改由各校自主訂定,部分學校維持二一退學制,部分學校則取消,也有降低門檻的,如陽明大學。

一、二一是新潮流

世界各國不論是先進國家或是落後國家都有大學退學的淘汰機制,目的在對大學生的素質進行控管,避免因為放水而降低了學生的素質。研究各國教育制度相當深入的賴樹明教授指出,歐美先進民主國家的知名大學,像是牛津、劍橋等學校,或者是比較落後的國家,像是非洲的烏干達與剛果、東歐捷克等大學,學生一樣會被退學。以印度的加爾各達大學為例,就算學生的學科成績再好,學習態度不佳,學校一樣有權利將學生開除。而剛果該國大學生若連續兩學期不及格也一樣會被退學。(註五)

在教育部尊重大學自主的情況下,各校對於退學制有其自訂的標準,近年因為大學聯考錄取率不斷的提昇,原先廢除學業成績不及格退學的規定紛紛調整,包括交通大學、清華、中興、中正、元智、大葉等校,其中交大、中正、元智採取「雙二一制」,也就是「連續兩學期總學分二分之一不及格者退學」,而大葉、中興、清華等學校則採「累計二一制」,也就是大學求學期間累計兩學期的總學分二分之一不及者退學。而台大、政大、東吳、文化、靜宜、世新、銘傳、實踐和所有的師範學院均採「單二一制」,也就是只要有一學期的總學分二分之一不及格者退學。

二、維持大學辦學品質

大學取消二一退學制後,二一人數呈倍數成長,有的學生看準了不會被二一,有人連續三、四學期成績都是二一。近年在大學錄取率不斷上升的情況下,讀大學已非難事,而大學的淘汰機制又是如此寬鬆,令人對國內的高教品質捏了一把冷汗。所以無論是國立大學的教授,包括台灣大學、中山大學、中正大學,還有私立大學的銘傳大學、義守大學、文化大學等都是退學率相當高的學校,也十分重視此一「二一」制度延續的必要,若無此一制度,大學生的品質每下愈況。(註六)

憲法保障學生的受教權,特別是國民教育階段,然而大學教育並非義務教育,不能只從保障學生受教權的觀點來看,教學品質不容漠視,高教品質與管理的問也必須兼顧,在教學品質與學生權益之間應取得一個平衡點。

三、尊重大學自主

大學法實施後,大學便享有自主權,規範學生退學也應為大學自治的範圍。此次之所以引起法界的爭議關鍵在於相關規定未能明定,未來宜針對大學法的相關條文加以修訂,避免產生類似的爭議。關於大學在學則內制訂退學的規定,教育部已將目前列在大學法施行細則第廿九條「大學退學事項處理原則由教育部邀請各校研訂,並由各大學列入學則,報請教育部核備實施」的條文提升至大學法位階,且立法院已同意納入下會期的優先法案中,如果修正案能儘速通過,將不會違反行政程序法的規定,也就不會有大學退學於法無據的爭議了。

參、 二一退學制的省思

針對台北高等法院所做的二一退學於法無據的判決,事實上所引發的是大學自治與退學規定、受教權與品質控管間的相關問題,如何對此做一釐清,有助於避免類似問題的產生。

一、 修訂大學法相關條文

大學享有自治權,唯大學法中並未明定,應將退學規定儘速法制化,以避免影響大學的自治權,並使退學案產生疑義。教育部應儘速促成大學法相關條文的修正,使大學依照大學法,在大學自治範圍內制定學業或品行的退學規定,使二一退學制有明確的法源依據。

二、 訂定合理的淘汰機制

世界各國的高等教育為了維持一定的品質,莫不訂有淘汰機制,不論是「雙二一制」、「單二一制」或「累計二一制」,目的均在保障高教的品質,近年因為高等教育擴張太快,加以出生率下降,國內就讀高等教育的人口日益增加,倘若大學不能有一套合理的篩選機制,凡是進來者就保障畢業,將衝擊著國內大學的辦學品質。

三、 受教權不能被無限上綱

憲法保障人民受教育的權利與義務,唯大學並非義務教育,大學具有學術、研究和服務的功能,雖然大學已逐漸由菁英式的教育朝向全民化的目標,而大學校院數量也一再擴張,提供了全民公平競爭的機會,唯大學仍扮演著創新知識,培育高級人才,以提升國家競爭的任務,所以大學的水準不能因為教育機會的日益開放而降低,大學對於受教學生的把關更是責無旁貸。時至今日,教育機會日益普及化,對於學生的受教權已充分予以保障,唯大學更要在品管上去蕪存菁,為培育知識經濟時代的一流人才而善盡責任。

四、 退學率偏低被譏放水教育

其實國內大學的退學率偏低,以八十八學年度第二學期而言,合計所有公私立大學退學人數僅有二千六百多人,平均退學率僅有0.93﹪,有的學校甚至是零退學率,在大學錄取率日益提高,而退學率如此偏低的情況下,不禁讓人擔憂起大學的品管。

五、 避免造成資源的浪費

大學資源有限,但在廣開升學窄門之後,大學的各項軟硬體設備並未增加,倘若沒有一個合理的淘汰機制,勢將造成資源的浪費,無法使教育經費有一個公平而合理的分配機制。

六、 適度的壓力可以提升競爭力

過度的壓力讓人無法喘息,然而適度的壓力卻可產生學習效果。基於人都

有惰性的心理,如果能有一個合理的二一壓力,可以促使學生認真用功。如果全然沒有退學的壓力,就有可能因循苟且,無法獲致學習的成效。

七、 退學後仍可再接受教育

遭到退學的學生仍可選擇適合自己個性、才能或興趣之學科及學校,重新參加入學考試,再接受教育,無損於其受教育之基本權利。

肆、結論

近年來由於家庭計畫的成功,國內出生率持續下降,就學人數銳減,加以高教政策日益開放,大院校院數量持續擴張,全民高等教育的時代已經來臨。日前教育部公佈研議多年的「大學教育政策白皮書」,將鼓勵大學放寬在職人士入學限制,開放工作四年以上在職人士享有「免學歷」且「不經入學考試」的優待,只要出具工作證明及語文、數學檢定成績,在職人士就可申請進入大學就讀,累積學分並取得正式學位。在大學升學門戶洞開的情況下,為兼顧量與質,更有賴適當的考核機制,否則將來大學生的素質很可能每下越況。

去蕪才能存菁,我們主張有一套合情合理的評量機制,為學生的素質把關,但嚇阻絕不能成為達成目標的工具性手段,希望能儘速通過大學法的修正賦予退學的明確法源,使大學在享有自治權的情況下,維持一定的辦學品質,因應高等教育全民化及國際化時代的來臨。

註釋:

註一 陳曼玲報導 中央日報 中華民國九十年七月二十八日

註二 最高行政法院裁判全文 89年度判字第3559號 裁判日期89年12月14日

註三 最高行政法院裁判全文 90年度判字第851號 裁判日期90年5月18日

註四 黃錦嵐報導 中時奇摩報 中華民國九十年七月二十七日

註五 許敏溶報導 中央日報 中華民國九十年七月二十八日

註六 董蕙芳報導 中央社 中華民國九十年七月三十日

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