世界各國政府的文化政策，都會涉及藝術補助，其目的不外乎鼓勵藝術之創作與展演，使藝術普及化，以擴大民眾之文化參與。不過，各國的藝術補助，會因其文化歷史以及民情風俗之不同，而有不同的原則與方式。本文將綜覽歐美的藝術補助，回顧其藝術補助的發展，並比較其異同，以提供國內藝術政策之研究或制定之參考。

壹、歐洲的藝術補助

一、古希臘

歐洲政府的藝術補助，可以回溯到古希臘時期。在雅典社會，公民不僅有義務資助藝術，也必須參與藝術。藝術是國家存在的中心點，也是生活的一部份，觀賞戲劇節目是雅典公民應盡的義務。[1]政府支助戲劇節慶的演出，大約占歲入的百分之五。[2]與政治一樣，公開的藝術辯論是受到鼓勵的。不過，藝術並未有明確的定義，政府亦未有獨立的藝術政策，演員同時是政治家也是外交使者，音樂家是祭司也是醫生，而且，雅典並非平等的社會，只有成年男子有資格當公民，而奴隸與女人是無權享受藝術的。[3]

二、文藝復興至今

(一)歐洲大陸

今日歐洲政府補助藝術肇始於十五世紀的法國宮廷，至十六世紀後，德、奧、瑞典的宮廷亦從事藝術補助。不過，其補助方式並非經由民主程序，而且被補助的藝術乃是為了宮廷私用。法國的補助較偏重視覺藝術，1793年，羅浮宮美術館即開始對外開放；德奧政府的補助則偏重表演藝術，十八世紀後半，德意志帝國皇帝約瑟夫二世興建國家劇院，對德奧歌劇發展產生重要影響。[4]

宮廷從事藝術補助主要的目的有二，第一，是為了利用藝術來彰顯其地位，並鞏固其統治，第二，是為了公民的美感教育以及激發愛國情操，德奧的”Kulturtheater”就是這個理念下的產物，約瑟夫二世即宣稱，興建國家劇院是為了「提高良好的品味與道德」。[5]

自文藝復興以後，藝術逐漸世俗化，其主要補助的來源為教會與宮廷，政府對藝術的補助形成了傳統，一直被視為「想當然耳」，這樣的傳統到了工業革命才開始受到質疑，然無論如何，藝術在歐洲始終扮演著凝聚社會的重要功能。[6]

至工業革命、民主制度逐漸形成後，原屬於德奧宮廷及諸侯的表演藝術資產則轉移到中產階級，而政府仍承襲過去的習慣，大量補助藝術，德國之所以成為「詩人與哲學家的國度」，也是在此風氣孕育而成的。[7]

德國一直到第二次世界大戰之前，國家補助藝術仍有榮耀國族的目的，此風至納粹時期走入了極端，藝術變成了政治宣傳的工具。二次世界大戰之後，德國中央政府不再干涉藝術，而將文化政策完全下放、分散到各邦政府。保障藝術自由也成了歐洲各國的共識。[8]

無論如何，由於音樂是德奧豐富的本土文化資產，而政府補助交響樂團已形成悠久的傳統，故德奧政府至今仍固定補助交響樂團，樂團數量遠超過英美國家，而團員身分如同公務員，即使沒有演出，也照樣領薪。[9]

至於與音樂關係密切的戲劇，包括歌劇及芭蕾等，除了在德奧之外，法國與義大利也有深厚的傳統，因此，這些歐陸國家的重要表演藝術機構都是公家的，政府對劇團的資助也相當豐厚。[10]

(二)英國

英國與荷蘭政府則未如上述歐陸天主教國家一樣積極補助藝術。由於宗教改革的背景，新教徒將藝術視為娛樂，再者，受到工業革命的影響，資產階級對政府的干預亦不信任。不過，英國的藝術卻有來自私人的資助，而荷蘭地方政府也支持表演藝術。

第二次世界大戰之後，國家補助藝術成為歐洲各國共同的趨勢，許多廣播電視都由政府獨家經營，例如成立於1923年的英國廣播公司BBC(British Broadcasting Corporation)至今仍是政府經營的重要傳媒。[11]廿世紀後半，西歐各國普遍建立了補助系統，南歐較偏重文化資產，北歐則較偏重表演藝術。[12]

為使藝術與政治官僚相隔離，避免如俄國及1945年以前的德國由文化部來強制實施的藝術贊助方式，英國於1945年成立大英藝術評議會，是世界上第一個一臂之隔(arm’s length)的藝術評議會。一臂之隔，顧名思義，就是保持距離的意思，其制度設計是為達到政府贊助藝術卻又不以政治干涉藝術的目的。評議會在財政上是依靠國家資助，由政府部門監督，而評議會委員的聘任，是基於專業而非政治性的安排，其工作團隊亦非公務員身份。此制度早在英國廣播公司即已建立，以保障其新聞之專業與自由。[13]

貳、美國的藝術補助

美國的歷史文化與歐洲迥然不同，美國既無歐洲宮廷補助藝術的悠久歷史，藝術在美國也從未發揮過凝聚社會的功能。[14]早期移民將藝術視為專制政體的一寰，藝術對他們而言，就跟一般活動一樣，是一種消費品。這種意識型態與歐洲截然不同，而且一直持續到現在。[15]比起精緻藝術，美國人甚至更看重爵士樂、搖滾樂與棒球，因為後者更能突顯美國價值。[16]政府補助藝術，這在歐洲幾乎已成共識的課題，在美國長期以來卻爭論不休。[17]反對藝術補助有各種不同的論點，例如，有人將歌劇視為外來藝術，因而懷疑補助歌劇的意義；有人質疑公共電視的補助，只是滿足中上階層而非普羅大眾；也有人認為，如果一個社會不贊成國家進行藝術檢查，那麼也不應該贊同藝術補助，因為政府的藝術判斷並不可靠。[18]

美國政府對藝術的補助是十分有限的。十八至十九世紀之間，政府唯一有贊助藝術的情況，是關於公共的建築、裝置藝術以及紀念碑。十九世紀末，私人贊助藝術之風逐漸興盛。[19]廿世紀後，聯邦政府透過減稅的制度，鼓勵私人贊助藝術，據報導，有大約三分之二的政府藝術補助是屬於這種間接補助的方式。[20]，美國的公共文化機構，如公立博物館、畫廊、公立圖書館、文化資產保存機關、公共電視等，也都是分散、且受不同議會監督的，如此一來，可避免中央集權式的文化主管機關影響藝術文化的表現。[21]

美國聯邦政府原本並沒有任何文化行政部門，直到1965年才根據教育法案第951條，成立國家藝術與人文基金會(National Foundation on the Arts and the Humanities)。該會係仿效大英藝術評議會，也是一臂之隔的獨立藝術與人文贊助機構。 教育法案第951條裡第二項宣示：「人文與藝術的鼓勵與支持本為私人與地區的事業，但也是聯邦政府所應關心的。」[22]可見他們對於政府介入藝術，是非常敏感的。為了避免立場偏頗，保證文化的多元性，美國國藝會無論在制度或政策上，都極為小心。該會本身既非文化部，其補助的額度與範圍也受到相當限制。[23]

國藝會又分為兩個獨立的組織，一為國家藝術基金會，另一為國家人文基金會，分別從事藝術與人文的補助。

根據美國教育法案第954條，國家藝術基金會的決策小組是國家藝術委員會(National Council on the Arts)，共20位委員，包括6名國會議員與14名公民。國會議員無投票權，包括3名眾議員與3位參議員。其中參眾議員各2名，分別由參眾兩院議長任命，而參眾議員各1名則分別由參眾議院多數黨領袖任命。另外14名公民，由總統提名，參議院同意。他們必須在藝術方面有卓越成就，而總統提名委員時，也必須重視弱勢及區域均衡。委員當中，國會議員的任期為2年，其他14名委員的任期為6年，於不同時間結束任期。[24]

國家人文基金會內部亦設有國家人文委員會(National Council on the Humanities)，由26名公民組成，其產生方式是由總統提名，經由參議院同意。這些委員必須在人文方面有卓越的成就，而總統提名委員時，應注意到弱勢及女性。26名委員中，有9位的任期為2年，9位任期為4年，其他8位的任期為6年，任期結束後，兩年之內不得再任。

委員會的意見是國藝會的決策基礎，其主要功能有四：

一、委員的選任，代表藝術界不同的聲音。

二、委員會可以保證，政府的贊助並非政治性的。

三、透過藝術家與藝術部門的積極參與，保證決策的合法性並強化藝術補助的目標。

四、使國藝會免受政治干擾或藝術檢查。[25]

早在國藝會成立之前，就有十八個州成立了藝術評議會，但除了紐約州之外，其他州運作都不甚積極。國藝會成立之後，所有州皆陸續成立了藝評會。各州藝評會都有來自國藝會的補助，總共占超過國藝會總預算的百分之廿，各州至少各得廿萬美金。不僅如此，有四十三個州，其本身補助藝術的金額，比來自國藝會的補助還多，尤其紐約州最積極從事藝術補助。大部份州政府的補助都比照國藝會，許多州政府因為缺乏藝術行政傳統，因而往往依循國藝會的指引，使得其藝術行政系統變成了小型的國藝會。有廿個州政府直接補助其文化機構，如交響樂團、博物館等，此舉甚受這些機構的歡迎，因為財源穩定且可預測。各州政府常常以「學校藝術」或「社區藝術」的名目行補助計畫，有些地方政府會另闢財源，如發行樂透彩券等方式來補助藝術。Netzer於1978年所撰之The Subsidized Muse: Public Support for the Arts in the United States一書中指出，自國藝會成立十年來，由於政府補助藝術，民眾的藝術參與度已大幅增加。[26]

近年來，美國公共的藝術補助減少，主要波及的是小型藝術團體，至於大型藝術團體，因多半受私人補助，並不受影響。[27]

國藝會的主要業務是藝術補助，每年的預算占不到聯邦總預算的百分之零點一，就美國所有的藝術組織的費用而言，它也只占了約百分之十五，然而，國藝會卻是文化政策的最高決策單位，就藝術補助而言，它也是最大的單一單位，也是影響力最大的機構。[28]它至少有三個功能：

一、保障新生的、小型的藝術團體。

二、促進文化藝術活動。

三、維護文化之公平性。

就維護文化之公平性而言，只能仰賴政府的介入，而不是靠私人藝術機構所能辦到的。國藝會的成立，至少達到了教育法案第951條第四項「為貫徹民主，公民必須具備良好的智慧與視野。故必須讓不同背景的人接受良好的教育，並且有充份機會接觸藝術與人文。」的目標，它已盡力使得各階層的人都有了接觸精緻文化的機會。[29]

參、結論

從以上的討論，大致可以看到，由於歷史文化背景的不同，美國與歐洲在藝術補助的理念與作法上有很大的差異。大體而言，歐洲較重視精緻藝術，尤其法國最為明顯，美國則較偏好大眾流行藝術；歐洲較看重藝術在國家認同所扮演的角色，美國卻竭力避免之，因此他們較鼓勵私人的贊助；此外，一旦涉及公共補助時，藝術家是否仍擁有創作自由，在美國受到較強烈的質疑，尤其創作內容出現爭議時。[30]

不過，美國與歐洲的藝術補助也有相似或越來越相近的地方，例如，近年來，各國政府皆傾向以減稅來鼓勵私人贊助；它們對藝術的品味越來越接近；就藝術補助的金額而言，其總數是相近的；此外，各國政府在強調藝術的重要性方面，也逐漸相近。[31]

無論如何，歐洲長期以來認為藝術有教化大眾功能的觀念，始終未根植入美國。歐洲一向標榜菁英文化，而美國則是強調民主與大眾的國家，這個基本差異點，是可以從藝術補助的比較上明顯看出來的。

參考資料：

1.      Chartrand, Harry Hillman. The Arm’s Length Principle and the Arts: An International Perspective, http://www.culturaleconomics.atfreeweb.com//arm’s_b.htm。

2.      Ernest van den Haag. „Should the Government Subsidize the Arts?”, in Smith, Ralph A. and Berman, Ronald (ed.), Public Policy and the Aesthetic Interest. Board of Trustees of the University of Illinois Manufactured in the United States of America, 1992.

3.      Mulcahy, Kevin V.. “Government and the Arts in the United States” , in Smith, Ralph A. and Berman, Ronald (ed.), Public Policy and the Aesthetic Interest. Board of Trustees of the University of Illinois Manufactured in the United States of America, 1992.

4.      O’Hagan, John W.. The State and the Arts, Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 1998.

5.      Ralph A. and Berman, Ronald (ed.). Public Policy and the Aesthetic Interest. Board of Trustees of the University of Illinois Manufactured in the United States of America, 1992.

6.      費約翰。《藝術與公共政策》。江靜玲編譯，台北市：桂冠，1995。