財金(析)092-006號

中華民國九十二年三月三十一

March 31,2003

政府財政改革成效檢視

財政金融組召集人 

中山大學教授暨決策科學研究中心主任 韋端

一、前言

我國的經濟成長率於去(九十一)年雖呈現正數,惟投資仍然不振,民間投資繼前年-29.17%之巨幅負成長後,再度呈-0.34 %之負成長,政府投資也繼前年-4.77%之負成長後,再度惡化為-10.07%,失業率更升高為令人驚慌失望的5.2%,顯現政府雖已努力提出許多種經濟方案,但效果尚待顯現。而行政院依經發會決議所設的財政改革委員會,也於上年底結束,提出了結論建議。針對這些形勢,我們認為,短期內應維持較低稅率的賦稅環境,在淨稅收不變動的情況下,進行興革,同時大力改革預算程序及結構,以資固本培元。等到經濟再有起色之後,再進行較大幅度的財政改革,包括稅目的簡併、若干稅率的提升等。

二、財經環境的惡化

近來,政府承諾帶給人民美夢成真、希望相隨。各項方案和預算,也充滿理想,如知識經濟發展方案Taiwan Double、八一○○台灣啟動、挑戰2008重點國家發展、基隆河整體治理、九二一震災、公共服務就業、擴大公共建設、綠色矽島(如表一)等,計畫本身無不切中時弊,也通過了迄2003年應執行完畢之合計多達8,151億元預算。然而執政屆滿三年,景氣未有起色,失業未曾下降,股市持續低迷,預算執行困難重重。

表一 近幾年來各項重大計畫執行情形

 

通過預算案/方案

立法院或 行政院院會通過日期

預算數(億元)

執行率

1

九十年度中央政府總預算案

90/01/04

15,755

 

2

知識經濟發展方案 Taiwan Double

90/01/17

90年:67 

91年:90 

92年:92 

93年:62 

94年:51 

95年: 1 

合計:363

 

3

八一○○台灣啟動國家建設新方案: 

1. 九十年度中央政府原投資預算6,985億元 

2. 擴大公共投資提振景氣方案 

(1) 九二一震災災後重建工程款241億元 (2) 追加預算874億元 A. 公務部門753億元 B. 事業計畫25億元 C. 作業基金96億元

90/02/26

1,115

 

4

九十年度中央政府九二一震災災後重建特別預算案

90/04/02

728

 

5

九十年度中央政府總預算追加(減)預算案-因應行政院所提擴大公共投資提振景氣方案

90/06/05

616 (追加646) (追減030)

 

6

九十年度中央政府九二一震災災後重建第二期特別預算案

90/12/06

272

 

7

九十一年度中央政府總預算案

91/01/18

15,187

 

8

挑戰2008國家發展重點計畫

91/05/08

公務預算部分 

91年:1,259 

92年:2,146 

93年:2,389 

94年:2,435 

95年:2,355 

96年:2,149 

合計:12,735

 

9

中央政府基隆河整體治理計畫(前期計畫)特別預算案

91/07/17

316

 

10

九十一年度中央政府總預算追加(減)預算案)-因應國債付息原列預算不敷數

91/12/17

720 

(追加792) 

(追減072)

 

11

九十二年度中央政府總預算案

92/01/10

15,502

 

12

公共服務擴大就業暫行條例

92/01/14

200

 

13

擴大公共建設振興經濟條例草案

 

500

 

製表日期:2002/3/26

 

台灣經歷前所未有的經濟負成長,民間消費、投資大幅滑落,前(九十)年經濟成長率為-2.18%, 去年亦僅3.54%,政府稅收也因此減少。但政府為了挽救經濟,一再規避法律籌措財源,過度犧牲與傷害財政,致使經濟與財政形成長短腳的偏頗,其效果更大打折扣。

受到持續不景氣的影響,近三年國家預算收入與支出嚴重失衡。在開源不易、法定負擔經費沉重、預算結構僵化的情形下,具有隱蔽性質的公債與賒借等舉債方式,就成為彌補財政赤字快速且方便的手段。

最近政府舉債額度均逼近公債法所規定的15%上限,在需錢孔急的情況下,以特別法排除公共債務法的適用,就常成為當政者籌措財源的途徑。自九二一特別預算以來,排除公債法之預算金額,排上議程的即高達5,016億元(表二)。尤以最近之公共服務就業及公共建設方案,尚須排除預算法及中央建設公債條例,財政紀律的敗壞,又更深一層。

表二 排除公共債務法之預算

項目

規模

備註

90年度921震災重建第一、二期特別預算

1,000億元

均已通過90.12.06(第二期)

中央政府基隆河整體治理計畫(前期計畫)

316億元

已通過91.07.17 (特別預算)

金融重建基金

2,000億元

目前以擴增1,300億元為主-尚未通過

農產品受進口損害救助基金

1,000億元

已於92.01.02審查會通過,將進入二、三讀

公共服務就業及公共建設方案

700億元

尚未通過

合計

5,016億元

 

由於債務迅速累積,不但國家債信評等因此降低,國家競爭力也向下沉淪。標準普爾於繼去(九十)年將台灣主權評等由原先的「AA+」降至「AA」後,日前又將評等再調降一級至「AA-」,這是七十八年四月標準普爾首度公布台灣評等以來,最差的評等紀錄。主權評等事實上是指國家償清債務的能力,國際機構的一再調降評等,值得政府檢討。而標準普爾兩次的調降評等的時機,皆在新政府執政期間,因此新政府應責無旁貸,推動財政改革之路,以免評等再遭調降,引起更大的風暴。

目前各級政府的實質財政赤字每年多達三千五百餘億元,未償債務僅長期公債一項即累積到三兆一千億元,為國內生產毛額的32.1%,如計列其餘基金等長短期債務,更高達四兆六千億元,占GDP47.8%,其肇因乃近年來政府歲出平均成長率遠高於歲入成長率,促使國債高築。

歲入項目中,最重要的乃為賦稅收入。從賦稅制度面來看,稅收未能隨國民所得同步成長,稅收所得彈性已降至0.5,而我國國民租稅負擔率(賦稅收入占國民生產毛額比率),更從民國七十九年度20.1%,降至九十二年度的12.8%,遠不及工業國家平均27.7%,亦較韓國19.5%、新加坡16.2%及菲律賓18.0%為低。

探其原因,主要乃是稅基受侵蝕與嚴重流失所造成的結果,包括政府採取之租稅減免措施、租稅逃漏、租稅規避、甚至還包括稅基低估等。尤有甚者,對於減免稅造成的稅收損失,政府並未遵照預算法第九十一條與財政收支劃分法第三十八條之一的規定,事先籌妥替代財源,致使財政失衡的情況愈加惡化。

以我國近幾年來採取減稅政策造成稅收的影響來看(表三),政府一共推出了15項的減稅措施來振興產業,使得稅課短收了4,641億元,而短缺的金額又無替代財源,使得國債迅速惡化。

表三 我國實施減稅政策所影響之稅收 單位:億元

項目

公布日期

稅收減少數

促進產業條例

82~

2,341.79

兩稅合一

87.01.01

534.00

使用牌照稅第7條

87.11.11

78.90

契稅條例第3條第1款

88.01.27

27.40

所得稅法第17條-提高購屋借款列舉扣除額

88.02.09

41.14

調降金融營業稅5%-2%

88.07.01

1,200.00

契稅條例第3條第2款至第6款

88.07.15

0.10

離島建設條例第10條-營業人於當地銷售並交付使用之貨物,或於當地提供之勞務免徵營業稅

89.04.05

5.00

所得稅法第17條-擴大年滿70歲者免稅額增加50%之適用範圍、增訂房屋租金支出列舉扣除額、提高薪資所得特別扣除額

90.01.03

90.37

使用牌照稅增訂第7條第1項第11款

90.01.17

2.40

房屋稅條例第5條第1款

90.06.20

12.70

貨物稅條例第12條

90.10.31

5.00

土地稅法第33條-土增稅減半徵收二年

91.01.30

301.79

企業併購、共組金融控股公司,土增稅可記存

91.06

 

企業在台設營運總部,海外盈餘匯回免營所稅

91.06

 

合計

 

4640.59

關於以上政府的作法,排除公債法及一連串的減稅政策等,皆缺乏完整的配套措施及替代方案,致使政府財政日益艱然,造成對往後經濟的影響難以評估,因此期許政府在執行相關政策的同時,應考慮周延。

三、當前應當維持稅收不增不減之賦稅水準

政府所有政務的推動與功能的發揮,皆需依賴充裕與穩定的財源支應,而合理、有效率的政府資源配置與使用,更是國家發展競爭力的根本基石。租稅的徵免,涉及到民眾與企業的利益甚深,來自既得利益者的遊說與抗爭壓力,亦必在所難免。綜觀世界各國在從事租稅改革工程時,為減少既得利益者的杯葛與反對,更為爭取大多數民意的支持,多採「收入中立」,即「不淨加稅」,作為改革的基本原則。

政府應在此原則下進行「有增有減」的租稅改革。應該課徵或應該提高課稅的項目,政府就應大膽的「加稅」,但同時亦把既存不合理或不公平的課稅取消,放手的「減稅」,俾在不增加社會整體稅負的情況下,進行稅制結構與內涵的改善與調整,使我國稅制的健全性與合理性因而獲得提升與改善。

因此政府最務實的作法即是「不增不減」的賦稅水準下,做「有增有減」的稅制改革。但實施新稅則必須考慮整體環境的因素,是否影響廠商的投資意願,進而使經濟不振,整體稅收反而減少。

去(91)年11月19日地方稅法通則三讀通過後,不少縣市、鄉鎮等地方政府由於財政困難,需錢恐急,準備向公民營企業開徵種種名目的稅。工商協進會理事長黃茂雄代表工商團體指出,各地方確實是有巧立名目之嫌,特別是有些縣市制定的費率,不稱為是「稅」,而叫「捐」、「費」,以規避增稅之指責。依據各企業主提供的資料,桃園縣打算開徵「機場稅」、「電桿捐」;台中縣則達成「三大稅收、五大規費」的共識,還有其他像是「水源稅」、「公地稅」、「機場噪音稅」、「空架管線費」等林林總總不一。

地方政府以開徵地方稅捐等方式來解決財政問題,徵稅的矛頭都指向在當地投資的廠商,帶給工商界相當大的困擾,六大工商團體希望中央預防地方政府巧立名目徵稅,以免再度打擊企業的投資意願。

投資環境的改善是政府及廠商努力的方向,唯有建立良好的環境才能創就出政府及廠商雙贏的局面。而表四為近來工商團體對政府財政改革建言與行政機關回應,整理出工商業界對政府的期許。

 

表四 工商團體對財政改革建言與行政機關回應

類別

工商團體所提財政改革建言

行政機關回覆

工商團體意見

A稅課收入短期措施

1. 土地增值稅減徵期滿後,為刺激景氣,減半課徵宜永久實施。(財產稅)

林部長早餐會答覆有兩個難點:一為財改會未列為短期措施,二為要立法,財改會所提稅率由60%降為40%,本來要等兩年後再處理。也許會提前至年底立法,比較不受爭議。

為刺激景氣復甦,應永久減半課徵。

2. 取銷金融業之營業稅,或研究變更其名稱為「金融營業稅」。(營業稅)

 

持續要求政府取消金融營業稅。

B稅課收入中期措施

3. 綜合所得稅暫緩改採屬人兼屬地主義。(所得稅)

行政院財改會已將綜合所得稅朝改採屬人兼屬地主義方向努力,列為稅課收入之中期措施。

海外資料難以搜查,為符公平正義,應再予爭取。

4. 保險給付維持現行免稅規定:對死亡保險給付及期滿給付課稅,將導致消費者被雙重課稅。(所得稅)

列入課稅之金額以取得給付超過原繳保費總額之部分為課稅基礎,並未構成重複課稅。

再予以深入研究。

5. 取消部分貨物稅、印花稅、部分娛樂稅及部分契稅,營業稅徵收率之調高宜與經濟成長率掛勾。(銷售稅之營業稅、貨物稅、印花稅、娛樂稅)

未來財政改革中期措施有關營業稅稅率之調整幅度,政府將視財政狀況審慎訂定,尚不宜與經濟成長率掛勾。 建議取銷部分娛樂稅乙節,財改會建議刪除藝文、體育性質之娛樂稅;建議取銷部分契稅乙節,八十八年已修正契稅條例第三條條文,調降各項契稅稅率百分之二十,並取消監證費,已適度減輕取得房屋者負擔。至於貨物於進口時由海關代徵營業稅,造成企業資金積壓乙節,修正前營業稅法規定進口供營業用之貨物,俟貨物於國內銷售時再依法計算課徵營業稅,因有若干缺失及弊端,故於九十年七月修改營業稅法,改於進口時由海關代徵,亦係順應各國作法。

目前經濟不景氣,調高稅率增列經濟成長條件,等同政府有信心提振經濟,對民間企業有激勵效果,故仍期許政府能加以考量。

6. 立法明定政府機關銷售貨物或勞務不得免徵營業稅。(銷售稅之營業稅)

林部長早餐會答覆:原則上儘量限制公務機關部分,現在最大問題是國宅銷售,國宅銷售與一般住宅不一樣,還要考慮照顧低收入戶問題。

再予以研議 。

7. 服務業用房地應視同生產事業用房地,適用各項租稅優惠措施。(財產稅之土地稅)

服務業之經營性質、營運成本及用地需求等與工業等生產事業本就不同,在目前地方政府財源拮据之下,尚不宜再擴大地方稅之減免、優惠範圍。

服務業為我國重要產業,國內經濟成長之主要支柱,應與製造業同享租稅優惠待遇,以確保經濟成長。

8. 遺產稅及贈與稅最高稅率由50%調降為25%,同時研議逐年調降稅率並廢除遺產稅。(財產稅之遺產與贈與稅)

財改會建議配合營業稅徵收率之提高,由50%降至40%,並列為中期措施。考量財政收支平衡及社會公平正義,最高級距率不宜調為25%。

高度累進稅率,最高稅率達50%,為台商資金滯留海外主因之一,應予以檢討。

9. 政府機關之房地產不宜免稅,以促進資源有效應用。

續予爭取。

C課稅收入長期措施

10. 證券交易稅不宜併入所得稅。

財改會建議參考先進國家作法,針對當前資本利得課稅制度所衍生之租稅規避問題,進行通盤檢討。

應儘速督促政府加速檢討此問題。

D非課稅收入短期措施

11.加速公有財產之清理與有效經營管理

行政院已設置「國家資產經營管理委員會」,訂有國家資產經營一元化執行要點及若干處理原則,並逐步制度化,將可提升國家資產整體經營管理績效。

建議應再設定具體目標,限期達成。

12.加強公營事業改造及民營化。並確實依民營化時程執行,不得再予變更。

行政院核定「非公司組織國營事業機構存續原則」及「公司組織國營事業機構存續原則」案,對各事業民營化有明確執行原則。

公營事業在民營化之前應先行改造。

13.修正預算法等法律以合理規劃公債發行,並大幅提升債務基金管理功能。

財政部國庫暑已兩度召開「公債採增額發行暨規律化發行先期作業研討會」,明確規劃各種年期公債之發行頻率,因此,未來有關公債發行,將視國庫資金調度需要及債務基金財務操作計畫,以定期適量方式辦理。

債務基金功能應予大幅提升。

E非課稅收入短期措施

14.繼續加強限期全面清理各級政府公有財產,清理財產成果應每年公告,告知民眾。

要求政府定期公告。

F部會首長與在野立委的互動機制

15.為使法案能順利完成立法,建議由各部會首長對於在野黨立法委員採認養方式,密切與在野黨立法委員聯繫及拜會,尤其是對該法案具有關鍵或影響力或不同意見之委員,建立一套完整之動員機制,至於工商團體亦對於立法委員,提出期望及訴求,雙管齊下,以達效果。 16.單一選區席次及行政院長之同意權,盼能在憲政體制下進行修訂,以解除朝野對峙的亂象。

財政部、經濟部、交通部、陸委會、經建會、研考會、勞委會、人事行政局等回應說明,並積極辦理。

持續要求其他部會推動,以利法案之推行。

G經發會子法之訂定

17.部分落實經發會共識之法案雖已完成立法,但行政機關對於相關子法之訂定,不夠積極,致相關子法迄今仍未訂定,如企業併購法、公司法等相關子法,突顯中央行政機關效率不彰,極待加強。

經濟部回應:公司法相關子法計十三種,均已發布施行在案。企業併購法之相關子法中,屬經濟部主管者,為工業局之企業併購償還積欠銀行債務免徵營利事業所得稅辦法,該辦法已於九十一年十二月二日行政院核定發布施行在案。

持續檢視政府立法效率。

H政府支出方面之總意見

18.行政部門瘦身減肥,民間高度關注,並質疑政府支出浮濫,宜痛加檢討。工商界無意減少政府支出,因政府支出是國民所得的一部分,對振興經濟亦有助益。期待政府減少無效率的支出,將節約所得的經費用於投資。近三年來,政府支出逐年增加,但政府投資卻呈現負成長,2000衰退4.6%,2001年衰退4.7%,2002年衰退10.7%,與人民的期待落差極大,宜予改進。茲提出建議增列項目如下: (1)痛切檢討並立法管理政府支出之浮濫浪費之處理,如公開特別機要、贊助、輔助、委辦等項。 (2)嚴格控制人事成本占政府支出之比重。兩年內將中央政府人事費比例降為支出之25%以下,並大幅簡化政府人事費之名目內容,如各種加給、酬勞、津貼補助費用等以單一薪俸為目標。 (3)政府組織再造不能淪為口號,應僅速送立法院。 (4)依機關職掌逐項檢討執行效率,切實提供人民及企業如質、如量、如時效的政府服務,並將支出結構調整部分檢討結餘的經費用於提升服務效能方面。 (5)執行組織再造:切實執行政府組織再造,機關內部附屬機構,如:秘書、公關、總務、企劃、研考、人事、主計、會計、政風、資訊、法制等單位,應大幅縮減合併。

 

將持續給政府支出的相關的建議,供政府參考。

I關於工商業集資問題

19由於目前政府要求銀行打消呆帳之政策,致銀行對於政常繳息之廠商,雖營業額有起色,但其資產仍在虧損狀況者,亦列入抽銀根對象,致使業者不得不依賴地下經濟,若不改善,對於產業將是一項重大警訊,政府對此政策應重新考量,宜依該企業有否利潤,而非從營業額加以評斷,政府不僅要救銀行,也應該救產業,以免因過度投入救銀行政策,造成銀行與產業之對立。

財政部回覆: 1. 工商團體所稱因銀行打銷呆帳致造成對繳息正常之企業抽銀根乙節,應屬認知上之誤解。 2. 另為協助企業紓解短期資金需求,銀行公會業於九十一年十二月五日會議通過,將該會前釘定之「中華民國銀行公會會員自律性債權債務協商及制約機制」及「營運、繳息正常之企業借款展期或續約時,因原擔保品市價下跌致擔保不足」之處理機制之實施期限,由九十一年十二月底迄九十二年十二月底。工商企業營運及繳息正常並有財務週轉需要者,均得透過該機制,與往來銀行進行協商。 3. 金檢單位對銀行公會上述機制之處理,均會予以尊重。

政府在解決金融問題時,其問題的根本在於產業。因此產業的問題更應該予以重視。

J銀行債信問題

20關於銀行債信如有問題時,宜先考量用道德勸說方式,避免輕易提出金檢,使銀行業者遭受重大損失,而出現經營危機。

財政部業於九十一年十一月十九日提報金融檢查委員會決議通過如下:「對於短期週轉金貸款之查核,如發現有借款金額超過全年營收額甚多之情形,除將依週轉金貸款種類如一般營運週轉今貸款,墊付國內應收款項、貼現、透支及其他週轉金貸款之性質,就受檢單位是否確實評估實際資金需求、深入瞭解還款來源有無困難及營運計畫是否妥適外,並考量企業為因應景氣不佳可能造成存貨積壓,收款時間增長等須增加營運週轉金之情形綜合判斷,以作為是否提列檢查意見之依據,非單以借戶短期週轉金放款金額超過全年營業額作為提列檢查意見之依據。」財政部並已於九十一年十二月二十五日就該決議內容函請中華民國銀行商業公會全國聯合會等轉知各金融機構,另函知中央銀行及中央存保公司等金檢單位。

就此方面持續作觀察。

K大陸產品管制與開放

21加入WTO後,大陸產品在台灣的數量相當的多,大陸產品之低價競爭,部分商品實為大陸產品,但以其他國家製造為名,進口大量低價傾銷。建議對大陸產品之開放宜採漸進方式,並要求海關嚴格管制;至於大陸進口之半成品,其對於我國產品製造外銷有助益者,可加速開放。 22對於大陸各項產品的大量傾銷,政府應協助民間,循法律途徑控訴之。

財政部答覆說:有關於加入WTO後,為有效防範走私活動及兼顧通關之便捷,海關對大陸物品有相關的走私查緝措施。 經濟部答覆:依現行規定,大陸物品需符合「台灣地區與大陸地區貿易許可辦法」第八條第一項所規定之「不危害國家安全及對相關產業無重大不良影響」之條件,始由經濟部公告開放進口。而工商團若認為未開放之大陸半成品有輸入台灣之需要,可向貿易局題出開放進口之建議。 陸委會答覆:依九十一年一月十六日行政院通過之「加入WTO兩岸經貿政策調整執行計畫」,政府係採取分階段擴大開放大陸農工產品進口之政策,以避免對國內相關產業造成衝擊。

大陸產品的開放與管制影響國內產業

L解決失業問題

23目前企業裁員者,多為四、五十歲之中年人,為解決該等中年失業問題,建議成立中年創業貸款,並輔導轉業創業。另對於國營事業之整頓方式,應以培訓人才為主,而非在裁員,製造失業人口。

財政部回覆:為解決中高齡人口失業問題,行政院業已核定「微型企業創業貸款」,該項貸款係由經濟部中小企業處主辦,並由勞委會、青輔會等單位提供創業輔導與諮詢。 經濟部答覆:國營事業整頓中,並應內部轉業及民營化需要,均辦理第二專長及轉業訓練,以提升員工競爭力,順利轉換工作。 勞委會答覆:推動「創業貸款利息補貼」措施,補貼其創業貸款利息,以分擔失業者貸款壓力。並辦理中高齡「創業諮詢服務」,提供創業諮詢服務,提升創業知能。

失業率偏高,降低失業率為執政者必然要解決的。

M股市及債市問題

24鑒於股市與國內經濟景氣有密切關係,而目前股市並未提振,如何使股市振興起來,亦為重要之課題;另外政府對於債券發行之門檻太高,致使企業資金籌措不易,建議對於債勸之發行能更加開放。 25 公債利息課稅問題

財政部答覆: 1. 股市管理一向稟持尊重市場自由運作機制,對於股市漲跌原則不予干預。 2. 債券之發行已訂定各項準則,其中九十年及九十一年發行公司債所募集之金額均以超過現金增資,足見發行公司債已為普遍的方式。

仍須持續追蹤

茲對上述的各項稅賦中作簡扼的相關說明:

(一)在所得稅方面

在綜合所得稅方面,為符合租稅公平原則,理應取消職業別之租稅減免。軍公教人員免稅情形為世界僅見,當初施行或許有其歷史背景,但現已不符時代潮流,應儘速取消這項免稅措施,才能擴大稅基並使稅制趨向合理化。

而政府欲推動「屬人兼屬地主義」來課徵綜合所得稅,應予最慎重的態度檢討。因為我國與主要工業國家並未簽訂租稅協定,稅捐機關蒐集個人海外所得資料非常困難,將導致誠實申報者繳稅,而逃漏稅者逍遙法外的不公平情形,而現行規定對企業主進行調查,亦會造成無謂的困擾與紛爭。

在營利事業所得稅方面,建議取消保留盈餘加徵10%營業事業所得稅。公司為了累積資本,以儲備在投資的資金,必須保留若干盈餘。惟依據現行稅法規定,必須加徵10%營利事業所得稅,其程序非常複雜,增加許多帳務處理工作及納稅成本。

(二)在貨物稅方面

貨物稅為特種銷售稅,其應稅稅目視課徵目的而定。當初對汽車、家電課徵,旨在抑制奢侈﹔對水泥、輪胎課徵,乃為防止污染﹔對石油產品課徵,則為節約能源等。然隨著時代變遷,貨物稅的課徵須適時的檢討,以符社會經濟、發展趨勢所需。

因此,在檢討我國銷售稅制度時,建議取消貨物稅並全盤檢討營業稅制,開徵符合環保、節約能源及維護國民健康之綠色稅制,進行結構性調整,以兼顧財政穩定與稅制合理化。

(三)遺產贈與稅方面

遺產與贈與,基本上係均稅後所得的移轉重分配,理應尊重所得擁有者的意願。國內民眾為了逃避遺產稅與贈與稅,將資金利用各種管道外流,造成社會不公,已非罕見,政府的稽徵成本也高。因此遺產稅與贈與稅最高稅率宜由50%調降為25%再研議逐年調降稅率,。

(四)營業稅方面

為整體稅制的改革,應適度的提高營業稅稅率,取消不合宜的稅目如貨物稅、印花稅等,並增列經濟成長的條件來徵收營業稅,例如,當經濟成長率達4%以上時,營業稅率由5%調高為6%;當經濟成長率達5%以上時,再由6%調高為7%。

(五)土地增值稅方面

政府為提振房地產,將土地增值稅減半課徵,這項規定將於明年一月卅一日期滿。但國內的經濟景氣復甦緩慢,房地產業景氣尚未回春,因此減半課徵之政策應儘速通過立法,永久減半課徵,以利經濟之復甦。

由於我國稅目眾多,在國稅有關稅、礦區稅、營業事業所得稅,綜合所得稅、營業稅、貨物稅、遺產稅、贈與稅、證券交易稅、期貨交易稅及菸酒稅等十一個稅目,而在地方稅方面則包括田賦、地價稅、土地增值稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅、印花稅、娛樂稅等八個稅目,種類繁多,也使得稽徵成本過高,平均稽徵成本為1.9%(美國僅為0.57%,聯邦計七個稅目),其中娛樂稅的稽徵成本更高達11.3%。因此,為降低課徵成本,應將過多的稅目加以整合簡化。

四、景氣好轉時提升賦稅負擔

在目前國內經濟景氣低迷,貧富差距持續擴張,失業率居高不下的時刻,確實並非加稅的理想時機。然而觀察我國賦稅負擔率逐年下降的趨勢,仍令人憂心。以九十一年度為例,我國各級政府支出佔GNP約為23%,賦稅負擔率卻僅有12.9%,不僅非現代化國家應有的合理數字,更可看出政府收支捉襟見肘的窘境。因此,逐步促使我國賦稅負擔的正常化,才是財政改革的根本。

長期以來,政府一方面傾向以舉債替代課稅充作財源,易使民眾忽視財政支出的現實面;另一方面則不斷縱容各種減免稅,造成稅基的嚴重侵蝕。資料顯示,綜合所得稅的核定所得淨值由民國六十年代的42%的平均年增率,大幅降為八十年代的12%,營業稅的稅基營利事業銷售額,同時期亦從21%降為10%左右,明顯呈現出我國稅基稅源持續萎縮的變化趨勢。

要能提高賦稅負擔,除了積極性的增加稅收外,亦包含被動性的檢討現行稅制,減少不合理稅基的侵蝕。由於增稅的政治敏感度較高,困難度也較大,因此若能從擴大稅基、調整稅制方面檢討,更能順利達到提高賦稅負擔率的目的。稅基流失的元兇來自不合理、不公平的減免優惠措施,因為暫行性的減稅固然可以刺激經濟景氣,但是長期運用則將造成政策的彈性疲乏,進而扭曲稅制。

首先,「促進產業升級條例」與「獎勵投資條例」所減免稅額逐年擴大,造成龐大稅收的流失,反應出經濟成長未能提高對政府財政的貢獻,實在有違鼓勵投資的初衷,應以其他更具國際競爭力的研究發展、人才培訓等功能別投資減免政策取代之。此外關於土地相關稅法的檢討,其中地價稅稅基狹窄以及公告地價無法反應真實價格等,均不利課稅之收入。

因此,近來各種財政改革會議中,學者專家紛紛呼籲政府目前應正視財政惡化的嚴重性,對於賦稅負擔率偏低應提出具體解決方法。譬如有學者提出「財政五二0」計畫,建議政府規劃在未來五年內每年提高一至一點五個百分點,將目前我國國民賦稅負擔率由13%提高到20%為止。除了明確設定目標督促政府按照既定時程完成外,為有效防堵現行稅制的更形扭曲,亦可提高減免稅案的通過門檻,避免租稅減免相關法案的輕易過關。

賦稅收入的提高必須倚賴蓬勃的經濟活動,唯有改善政經環境,提振民眾信心,才可能提高賦稅收入在政府收入的比重。現階段雖無客觀加稅的條件,但經由制度面的檢討與調整,有效擴大稅基與調整稅制,亦能達到實質增稅的結果,待景氣好轉之際,進一步達到財政健全與經濟成長的良性循環。

五、預算改革勢在必行

近年來政府財政失衡嚴重,其根本原因在於財政收入短缺與財政支出不當。九十二年度各級政府支出占GNP的比率為22.28%,僅占GNP12.8%的賦稅收入,顯然難以支撐,入不敷出的窘境日益嚴重,債務餘額亦屢創新高。為強化我國財政體質,解決財政赤字惡化問題,政府應進行預算改革,嚴格控制收支,戮力追求預算平衡。除就收入面應健全稅制,提高國民賦稅負擔率外,並應就支出面改善僵化、浮濫、浪費視公帑如無物之現象。

受法律契約之規範,近幾年度具強制性或義務性必須編列之重大支出,占歲出比重即達七成,諸如人事費、債務付息、社會保險補助、社會福利津貼及補助、對各級公私立學校教育補助、對地方政府補助等。政府僅存三成歲出可自由規劃運用,結構僵化情形嚴重,使得整體歲出的安排更顯困難。

儘管結構僵化,政府卻未將錢花在刀口上,浪費情事,時有所聞。各機關買地起厝,大興土木即為一例。時值房地產不景氣,需求嚴重不足,如果真有擴充的必要,購買現成房屋,應該更符經濟要求。

又如人事費之編列年年不減反增,近十年來中央政府人事費用平均年增率為6.3%,占GDP達4.7%,較美國約1.9%、南韓約2.2%、日本約0.8%高出甚多。根據研究,我國公務員平均年薪單位成本竟高達120萬元(中央九十二年度人事支出4,227億,扣除退撫及國防之支出及人力後,所餘人事費2,000億元,公務人力16.5萬人),為平均每人國民所得的三倍以上,人事負擔之沉重可見一班。

各級公務員,俸額表上的表面待遇不高,但其他名堂的收入不少,多者高達總收入之三分之二,例如,簡任第十四職等之月俸額為49,965元,實際上每月支領15萬元。也可從政府雇用全人口4.02%的人力,而人事費支出卻占GDP 8.50%(中央及地方政府公務人力51萬人,國防人力40萬人,中央及地方政府人事費計8,500億元),得見一斑,而在其他國家,這兩個數字是非常接近的(美國為8.06%及7.69%)。這些收入,以各種費用(特別、機密、交際、公關、宣傳、通告、聯誼、加班、值班、交通、慰問、出差、出席、主持、校對、命題、閱卷、公費、禮品、研究、撰稿、學術研究、…)、加給(職務、專業、地域、…)、津貼(房租、值勤、服勤、休假、旅遊、…)、補助(教育、婚喪、生活、生育、…)、獎金(年終、績效、考績、破案、緝私、稅務、公文時效、環保稽查、…)、酬勞(董監事、…)等名義支付,既不公平(有人有,有人沒有),又損官箴(敢去搞的就有),份內工作與額外付出分不清楚,引誘公務員將注意力用於關切自己每月的最後一筆收入上,以致惹人詬病,倒是很符合財政學者所說:「官僚只想極大化其預算」。理應大幅簡化,將這些支付,併入薪資之中,例如,次長的俸額就編15萬元,讓他不必費心去張羅其他的收入,俾從心理和實質上,提高公務人員的工作績效,同時可以節省大量從事這些支付任務的人力和行政成本。

同樣的道理,縣市鄉鎮等劃分過細、層級太多,政府組織過度龐大,首長、委員過多,絕不是沒有改善空間。審議中的行政院金融監理委員會,任務重要,草案所擬之委員人數僅七人,各機關宜應見賢思齊。如此,目前支領部長級待遇計436人,僅行政院所屬部會即高達36個,應可大幅減少,除可移轉經費於其他用途,行政效率也可提高。譬如,主計長須負責協調四十餘位部會以上首長的經費收支,他的發言權只有四十餘分之一,當然力不從心。

至於支出可能浮濫的每一項目,以辦公室租金為例,各機關每一員工的面積、租金一旦列表,人民看到文建會每人69.6萬元,而北區國稅局只有4.3萬元、中區國稅局更只有3.3萬元時,高居第一名的文建會,必定難以自處,隔年應會改善。其餘請客送禮、福利補貼、差假出國、買地起厝、捐助委辦的經費,亦應如此處理。甚至各機關貪污舞弊的金額,亦應列表排列公告。

各種費用在各機關之編列狀況,既屬公帑的運用,主計處的書表和電腦都應無所遺漏的充分揭露,例如,按鈕就應知道大小機關的出國費用狀況,每一科目都應編碼能夠跨機關聯結表達,不須由立委、學者費神費力去挖掘,如此斷然地進行預算改革,應可逐步矯正支出浮濫的現象,才能釋出所撙節的資源,進行資本建設和其他增進人民福祉的施政。畢竟拚經濟是希冀提升國內的總體投資環境,設若過份贊助民間活動,或花費在廣告、公關、請客及送禮等移轉性支出,對於經濟的乘數效果將遠不如於資本支出,甚至不如消費支出。

因此政府須克制這些軟支出,讓整體資源能妥善運用,除了充分揭露,以儆效尤外,尚可由下列方式著手:

(一)落實政府組織再造,精簡人事費用

政府機關組織層級過多,容易造成指揮不易,政令難以下達。未來政府組織之導向,宜釐清中央與地方之權責,使權有所本,則有所歸,以臻健全地方政府組織功能。再者,降低人事費用比重是陳水扁總統的重要的改革方向之一,如九十二年度中央政府人事費用編列4,227億元,占歲出比例達26.9%,若比例降低1%,則可節餘157億元。當然,人事精簡不可能一夕成功,希望在三年內能達成降低每年1%的目標,但須激勵民間雇用這些人員,這就得靠投資意願的提升。

(二)妥善規劃公共建設

政府興辦各項重大公共建設之前,須明確規範各主管機關,除考量其必要性之外,更應做好先期規劃,評估其對整體經濟所帶來的效益,並據此排列各項公共建設的優先順序。其次,尚須評估公共建設投資的執行能力,如未考量執行率而勉強編列預算,反而因排擠其他必要的支出,而影響政府施政效率與整理經濟利益。最後,一旦執行後,政府應定時揭露進度,公告執行效果,以示負責,民意機關則據此監督檢視。

(三)擴大公共事務委託民間辦理

隨著社會多元化的發展﹐政府事務日益複雜﹐以往由政府積極介入,擔負所有責任的「大政府」理念,已為「小而能」政府取代。一九八○年代起,世界各國開展解除管制的思潮,重新思考政府角色,調整政府角色,使政府之任務著重於政策制定。

至於政策執行及服務提供,應儘量借重民間力量,委由其辦理。我國政府必須充分掌握世界潮流,要求各行政機關積極推動政府業務委託民間辦理,並納為政府行政改革之重要措施。政府業務委託民間辦理可調整政府角色、提升行政效率、精簡人事並達到降低財政支出目的。

六、召開擴大預算與財政改革會議

財政改革是國家永續發展的必要工程,我國正面臨財政惡化、稅收不足的窘況,若不加速改革的腳步,政府所面臨的龐大赤字將難以解決。我們慎重提議召開擴大預算與財政改革會議,作為化解歧見,凝聚共識的重要媒介。

過去,政府為了平衡預算,召開過多次的財政改革會議,但由於與會者包括工商業界、專家學者等,其背景不同,所持的論調也大為相趣,因此常淪為「有討論、沒結論」。

前(九十)年,在政府所召開的經濟發展諮詢委員會議財金組總結報告中提到,推動財政改革,消除財政赤字,降低政府支出規模及追求預算平衡等共同意見。但從九十二年政府總預算案來看,並看不出來有任何改革的影子,反而舉債攀高,政府赤字更形擴大,嚴重違背經發會所做的共識。

這項預算與財政改革會議的召開,是推動預算改革和財政改革的必經道路,透過討論與協商,所做出的結論與建議,政府應信守承諾,履行各項的結論,使我國的財政體制能健全化,赤字擴大能就此打住,施政效率提高,國家的整體發展才能更穩健。

行政院財政改革委員會於91年12月30日舉行總結報告會議(表五),與會委員對五年到十年內平衡國家財政的相關賦稅收入與政府支出措施,意見分歧,僅就2004年以前可以執行的短期措施達成初步共識。

 

表五 行政院財政改革委員會的短期措施決議

項目

措施內容

短 期 措 施 

二 年 內

所得稅

一、 修正所得稅法,取消軍教薪資免稅規定。 

二、 檢討改進未分配盈餘課稅方式,改按財務會計原則計算未分配盈餘。

銷售稅

一、 金融業營業稅率維持為2%。

財產稅

一、 公告現值應採民間市價資訊,並逐步將公告現值與市價拉近。 二、 公告地價應縮短調整時間,縮短為每兩年公告一次或每年公告一次。 

三、 土增稅在2004年1月31日減半課稅二年屆滿後,將最高邊際稅率調降為40%。

其它

一、 全面檢討非稅法中的各項租稅減免規定,未來回歸稅法的租稅主體性。 

二、 推代客記帳業者法制化,並以行政院報稅代理人草案為藍本,制定記帳士法。 

三、 落實預算法第二十九條規定,由行政院編製稅式支出報告。 

四、 強化稅收預測及以財政政策為導向計量經濟模型,加強預算編製及政策評估能力。 

五、 參酌國際間發展趨勢,研擬電子商務合理課稅制度。 

六、 研擬員工認股權課稅制度,以利員工認股制度之推行。 

七、 台商大陸資金匯回與課稅無關,但可放寬資金匯回抵扣累計投資金額的規定,定簡化日後資金再申請匯出投資大陸的審查過程。

附註:工商業要求在2004年1月31日若景氣未轉好,希望繼續減半課稅二年。資料來源:行政院財政改革委員會

七、結論

政府是永續經營的事業,在運作上應當以長遠的眼光來規畫,政府財源困頓、預算緊縮之際,財政與預算的改革益形重要。我們期許政府進行改革,但改革的步伐能在漸近且有效的方式完成。

在當前財政困頓情況下,我國已沒有減稅的空間,若能在稅收「不增不減」的情況下,進行「有增有減」的稅制改革,則將可使我國稅制更為完備,達到財政改革的效果,而待景氣復甦之際在予以調整稅賦,將可創造政府財政與人民福利雙贏的局面。

由於我國的預算失衡,政府赤字擴大,因此預算改革勢在必行。在此方面應檢討預算的僵化、浮濫的編列及不當的支出,使我國早日回復為預算平衡的國家。

改革財政與預算是政府必走的道路,我們期待政府召開擴大的預算及財政的改革會議,使各方意見皆仍充分表達,以早日健全我國財政的體制,以增進全民之福祉。

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