內政(研)091-079號

中華民國九十一年九月三十日

September  30, 2002

比較海峽兩岸高等教育政策的制度架構

內政組特約研究員 孫煒

  壹、前言

台灣與中國大陸是近年來吸引研究興趣的比較對象,此因兩岸比較研究的結論有其實用性。誠如德國學者Sandschneider1990)所言,比較台灣與中國大陸各自發展經驗所獲得的研究結論,不但可以對照中國大陸與其他共產國家發展當中的差異,也可以對照台灣和其他東南亞地區新興工業國家(newly industrializing countriesNICs)發展的差異,甚至還可以與其他第三世界國家的發展作更為寬廣地比較,進而得到某些觸類旁通的領悟。然而,在一九八九年之前,西方學術界基本上是相當不贊成兩岸作比較研究的,因為由背景資料來看,兩岸在土地面積、人口數量、政治意識型態、經濟體制、都市化程度、國民平均所得各方面差異太大。甚至就方法論而言,從事兩岸比較研究的最大障礙在於:兩岸經過長久不同發展的結果,難以找出同質性的可比較單位(comparable unit)來進行有意義的比較分析,並獲致通則化的研究結論(周祝瑛,1999166-167)。尤其兩岸相關公共政策的比較研究,涉及意識型態與組織結構的分歧,至今仍未形成可靠的研究成果。比較政治研究者從事比較研究的第一步驟,經常是將各國的制度及其運作加以分類,經過辨識、歸納各國制度及其運作的分類過程,比較政治研究者才可能超越個別國家的描述,進入概念化的層次,繼續進行驗証假設或建構理論的學術步驟(陳銘祥,2000214-215)。然而,台灣與中國大陸可否歸為可以比較的一類之中,成為比較研究的標的?這是兩岸研究中一個關鍵的學術議題。

實行教育規劃的國家制定教育政策,達成正當化其統治權威與穩定其權力關係的政治目標、追求經濟效率與促進經濟發的經濟目標,以及複製社會不平等現象、服務現存國際和國內政治既得利益者、與維持現存政治權威優勢的政治經濟目標(孫煒,2000b)。長久以來,兩岸即以政治社會化(political socialization)和經濟現代化(economic modernization)作為其整體教育規劃中高等教育政策的首要目標(Law1996382),亦即兩岸的高等教育既不在滿足社會大眾的教育需求,也不是根據各項教育方案的成本效益比率進行投資,而是在履行國家所交付特定的政治經濟任務。所謂政治社會化是指一個過程,透過此一過程,個人得以獲取對政治現象的態度與定向,社會得以一代接一代地傳衍其政治理念(林嘉誠,朱浤源,1994280-281),例如兩岸皆透過高等教育進行強制性的政治與意識型態的教育,以及建立集權化的大學行政體系(Law1996382-385)。而高等教育作為經濟現代化的工具,也必需與經濟結構相互協調,即高等教育乃至於整體教育體系應當與經濟體系的產權結構、地區結構和發展水平保持盡可能地相關或平衡,使經濟發展所需的勞動力,他們的技術含量、一般文化知識水平、職業分類等盡可能在總體上得到滿足,並且能大體適應經濟結構調整的需要(杜作潤,1999XII)。例如兩岸皆在高等教育中強調科技課程、研究工作制度化、學生與教師的留學交換、與第二外國語文的訓練(Law1996385-390)。由兩岸高等教育政策的目標而言,兩岸的國家機關均在高等教育領域中展現了排他性的國家制度權力(state-exclusive institutional power),亦即兩岸由執政黨所領導的國家機關選擇性地重塑高等教育體系的制度結構(Law1995332)。兩岸國家機關在高等教育領域中追求政治與經濟目標的同質性,可作為比較兩岸高等教育政策的起點。

本文的研究動機是採用比較政策研究(comparative policy research)的觀點,尋求兩岸五十年來的政治經濟結構的變遷過程中,制度因素對於高等教育政策的影響。研究目的是提供一個應用歷史制度論(historical institutionalism)為研究途徑的分析架構,以作為進一步比較兩岸高等教育政策的基礎。為達成本論文的研究目的,本論文將分為四節依序進行分析:第壹節為前言,敘述本論文的研究背景、研究動機與研究目的;貳節討論新制度論(new institutionalism)與歷史制度論的意義與特色;第參節分別以制度研究的三個層次:制度抉擇、制度運作與制度影響,探討兩岸的高等教育政策;第肆節為結論,將提出一個比較兩岸高等教育政策的分析架構。

貳、新制度論與歷史制度論

比較政策研究是針對跨越不同時間或不同管轄區域之政府活動的產出(含公共政策),研究其間之系統變化的學問、知識(陳銘祥,2000219)。比較政策研究是比較研究中的重要環節,綜觀比較研究的發展源流得知:比較政策研究可視為是比較政治與比較行政的產物,特別是比較行政可視為比較政策研究的搖籃,也與比較政治密切相關(Goedegebuure and Van Vught1996372)。在一九七0年代之後,由於比較方法(comparative method)提供了比較政策研究的邏輯,數量分析提供了比較政策研究的資料,應用統計提供了比較政策研究的方法,現今比較政策研究已然形成一個獨特的、擁有自身研究特質的研究領域或次領域(陳銘祥,2000220-222)。但是比較政策研究仍然存在著理論上、方法上、組織研究上與政策相關性上的諸多爭議,其中最核心的爭議是在於不同國家各類量化的跨領域資料是否具備有效性?可否在同一基準上進行比較(Meinolf et al.198721-22)?進一步而言,現今比較政策研究者可否找到更適合的研究途徑,針對不同國家之間的類似政策領域進行更週延的比較分析呢?本論文以為近年來新制度論在社會科學領域之中快速興起,導引出許多以制度為中心的研究途徑,值得比較政策研究者參考與應用。

新制度論中最核心的基本因果假設就是制度影響人們的行為或現象的結果(institution matters)(郭承天,2000172)。新制度論認為制度影響政府的公共政策的原因有四:一、制度決定了政府制定和執行政策的能力;二、制度所提供的機會和限制決定了政治行動者或經濟行動者的策略;三、制度決定了政治行動者或經濟行動者之間的權力分配模式;四、制度界定了行動者的範圍或行動者如何認知其利益(Pontusson1995118-119。由於研究者對於制度的意義與功能有不同的觀察,時下經濟學、社會學與政治學中皆產生不同種類的新制度論,彼此之間各據學術版圖卻又相互滋長,可見新制度論是一個快速成長中的學術領域(Thelen1999369-371),而其中歷史制度論是新制度論各種分類中最適合於應用在比較政治相關研究的研究途徑(Thelen and Steinmo1992Thelen1999)。此種研究途徑之所以稱為歷史制度論,因為「它把制度視為一種自變項(或中介變項),認為政治制度會形塑政治行動的誘因結構(incentive structure),包括行動者的偏好(preference)、預期(expectation)以及策略(strategy)。這種研究取向也是一種歷史的取向,因為它分析制度的變遷(institutional change),認為雖然政治制度影響行動的選擇,它本身也是政治互動的產物,會隨著政治操作發生性質的變遷」(林佳龍,1999b88-89)。在實際的研究中,歷史制度論「針對某項特定政治制度的形成、維持與變遷發展過程,及其制度規範與運作系統本身的各項特質與內外關聯性,做整體系絡描述和動態因果分析」(江大樹,199753)。

歷史制度論的主要特色在於強調制度的「重要性」、「延續性」和「整體性」。首先、歷史制度論認為制度構成了主要的政治情境,也影響了政策產出;其次、因為制度可能形成特定的觀念和利益,這些觀念和利益將使在制度結構之中某個時間點上所作的決策,可能繼續影響未來的決策;再者、歷史制度論重視真實情境的複雜性,任何單一變數均無法解釋真實情境的複雜性,而強調各種變數之間的關係與互動(孫煒,2000a43-44)。簡言之,歷史制度論可以呈現出制度的延續與變遷的政治性和動態性,也採取了跨國的比較觀點,掌握了制度的歷史系絡的複雜性,並運用歸納邏輯對歷史系絡中的各項變數作出正確的因果推論(孫煒,2000a47)。近年西方學術界已將歷史制度論應用在比較西方先進資本主義國家的相關公共政策,[1]而台灣的研究者也致力於應用歷史制度論作為解析兩岸政治、經濟或官僚體制轉型的研究途徑(例如江大樹,1997;林佳龍,1999b;孫煒,2000a),這是因為兩岸有其特殊的政治經濟的變遷模式,應由更為寬廣的歷史系絡中加以理解分析,方可確實掌握制度因素與環境因素之間整體的因果關係,而歷史制度論的特色符合了此一學術需求。[2]

相較於其他新制度論的類型,比較政策研究中的歷史制度論傳統(historical institutional tradition)有兩種傾向:一、強調國家制度(state institution),特別是中間層次政治制度的重要性,將之視為是決定公共政策的分析要素(analytical primacy),而忽視經濟制度對於公共政策的影響,亦即歷史制度論利用政治制度來解釋不同國家相關公共政策的異質性,而將公共政策的相同之處歸因於經濟制度或結構因素(Pontusson1995127-132);二、將制度視為是其他變數所組成的系絡(the context in which other variables come into play),亦即國內的政治制度應可理解為由大規模社會、經濟與政治建制所交織而成的環境(Pontusson1995124-127),影響公共政策的制定與結果,而忽視了結構性變數(structural variables)的重要性。

然而,歷史制度論傳統的這兩種傾向是有待檢驗的。首先、誠如Evans and Stephens1998)所示,一國的經濟與政治發展兩者相互依存,不可能個別分開加以探究(p.740)。歷史制度論僅重視政治制度對於不同國家相關公共政策引起的差異,但忽視了不同國家的經濟制度或結構因素並非相同,也應考慮其對於公共政策的影響。其次、歷史制度論對於制度與結構並沒有詳加區分,其實制度也可以被視為是一種特殊的結構,而只是在更大的系絡之中的變數,與系絡中其他變數的區分是在限制行為的方式與樣態不同而已(Pontusson1995125)。制度會造成的公共政策的差異,但經常只有在一個更大規模的結構中才可以判斷它的功效,因此研究者也應了解制度的與非制度的結構性變數對於公共政策的影響。

基於上述對於歷史制度論的意義與特色的理解,如果比較政策研究者企圖發展一個應用歷史制度論的研究途徑,作為比較兩岸公共政策的分析架構,此分析架構應該取歷史制度論之所長、避歷史制度論之所短。本論文以為可將制度研究的三個層次:上游(制度抉擇)、中游(制度運作)、下游(制度影響),分別就兩岸相關的公共政策加以比較。研究制度影響的目的是分析影響制度抉擇的因素,並在此因素的限制條件下,對於制度運作提供建言以及對於制度表現提供解釋(吳玉山,2001)。以下本論文以兩岸高等教育政策為例進行分析。

參、兩岸高等教育政策的制度層次

一、制度抉擇:兩岸高等教育政策的政經結構及其變遷

在兩岸特殊的政經結構中,高等教育政策只是一個更大圖像的縮影(a microcosm of the larger scene)而已。在這圖像之中,全國每一個機關組織皆處於相似的情境之中,高等教育政策也深植於社會系絡中,而與其他共存的制度性安排相互交織糾葛,因此高等教育政策應被理解為範圍更廣、層次更高的整體政經結構中的一部份(Cheng1997239),亦即兩岸整體政治結構及其變遷抉擇與決定了高等教育政策的規劃方向(即定向,locus)與執行內涵(即定位,focus)。自一九五0年代以來,海峽的政治經濟結構的變遷可以區分為兩個階段的轉型,第一個階段是由一九五0年代至一九七0年代的全面性轉型;第二個階段是一九八0年代迄今的部分性轉型。前一轉型是指兩岸的國家機關全面地改變國家的政治體制與經濟體制。在政治方面,中國共產黨取代了中國國民黨,在大陸建立列寧式的黨政極權體制(Leninist party-state totalitarianism);[3]中國國民黨也在台灣建立由準列寧式政黨並利用地方選舉統治的強勢威權政體(林佳龍,1999b91),兩岸國家機關皆壓制國內民間社會的反對勢力。在經濟方面,兩岸卻採行不同的經濟體制,中國大陸採行國家機關同時擁有生產工具的所有權與使用權的統制經濟,[4]但中共高層的派系鬥爭影響經濟的路線變遷與政策發展;台灣採行了國家機關可以控制生產工具,但允許私人擁有生產工具的國家社會主義。兩岸國家機關皆推動一系列的經建計畫(中國大陸是五年計畫;台灣是四年計畫)主導經濟發展。

後一轉型是指兩岸國家機關選擇性地調整國內的經濟體制與政治體制。在經濟方面,中國大陸經濟改革的主要方向是市場化而非私有化,即是朝向國家機關對生產工具擁有所有權,卻無控制權的市場社會主義;台灣在民營化與自由化的趨勢下走向自由放任的資本主義。在政治方面,中國共產黨為適應經濟改革過程中所產生的各種問題與挑戰,在所需調整政治體制幅度最小化的條件下來從事所謂「政治最小化改革」(political minimalism),[5]但仍相當堅持列寧式的黨國體制,僅改變若干極權主義的重要本質(林佳龍,1999a29)。中國國民黨則在解嚴前後漸進地調整了政治體制,朝向民主化方向發展,直至公元兩千年中國國民黨失去中央政權,台灣第一次發生了政黨輪替。

綜觀五十年來兩岸政治經濟結構的變遷,大致可將一九八0年代的前期視為分界點。一九八0年代前期之前,兩岸政治體制相似(皆採行列寧式的黨國政體),但經濟體制不同(中國大陸採行統制經濟;台灣採行國家社會主義)。一九八0年代前期之後,兩岸政治體制不同(中國大陸仍儘量維持黨國體制;台灣則進行民主轉型);但經濟體制卻逐漸趨同(中國大陸轉型為市場社會主義,即「社會主義市場經濟」,與台灣深化資本主義同樣是加重市場機制力量,而減少國家對於自由市場的管制與介入)。

二、制度運作:兩岸高等教育政策的治理結構

不同國家由於歷史時空的因素,將會建立各種治理結構(governance structure)作為制定特定公共政策時,規範政府與市場關係的基本架構,其目的乃是鞏固其統治地位。就政府與市場的關係而言,治理是政府行動者(governmental actor)影響特定政策領域中其他社會行動者(societal actor)的方式。亦即在某一政策領域而言,治理結構就是政府所設定的一組制度性的規則架構,在此規則架構中政府行動者將會運用各種政策工具企圖操控社會行動者的決策行為;相對地、社會行動者也將透過此種制度性的規則性架構企圖影響政府行動者的決策行為(孫煒,200296)。在特定公共政策的治理結構之中,政府行動者與社會行動者的相對影響力則取決於整體政經結構及其變遷,亦即在整體政經結構中,國家機關中的政府行動者與民間社會中的社會行動者彼此的強弱態勢與消長將影響公共政策的定向與定位,即政府行動者基於公權力代表的中央權威(the central authorities)所累積的政治資源必須化掉(neutralize)社會中離心行動者(peripheral actors)的權力(蕭全政,199718),有效地控制民間社會的壓力,才能主導公共政策的規劃與執行。如果民間社會的社會行動者的相對影響力較弱,則相對強勢的政府行動者將不太可能制定公共政策來迎合社會行動者的利益,反而會追求政府行動者本身的政治與經濟利益(Jeong and Armer1994544)。相對地,如果民間社會的社會行動者相對影響力較弱,則社會行動者會儘量排除國家行動者的管制與介入,甚至透過治理結構追求自身的利益。

自一九五0年代以來,台灣政府即顯現威權體制與父權領導的特色,所有重要的公共政策的規劃與執行皆須經由中央政治領導的批核。在長期以來執政的中國國民黨以黨領政的政治格局之下,中國國民黨的中常會是名義上最後決策機關,但實際上與經濟相關的重大公共政策皆為中央政府的經濟規劃機關(economic planning agency[6]中的技術官僚(technocrats)所掌控。經濟規劃機關的實際權力逐漸擴張,至一九六0年代之後逐漸握有操控其他政府部門的權力,成為一超部會的「財經小內閣」(許介鱗,1996416)。台灣中央政府之中作為高等教育政策最高行政機關的教育部,實際上直接受經濟規劃機關所影響,高等教育政策成為經濟規劃機關所制定國家總體經建計畫之中人力發展政策的一環(Sun199857-61)。在高等教育政策的規劃上,經濟規劃機關占有重要的地位;然而在執行上,教育部顯然有主導的作用。在不同的時期,台灣教育部參與規劃和執行不同的高等教育政策,舉凡高等教育院校的設置、素質、性質以及運作都受到高等教育政策的影響。在教育部中,與高等教育政策最有關係的單位是高等教育司(特別是第一科)、教育研究委員會、顧問室三者。高等教育司的職掌為「大學行政、大學招生、回流教育、學藉與學歷、學費與獎助、學校財務、學術審議、高教法規」。教育研究委員會的職掌為「綜理教育部司處及教育專題研究工作」。顧問室的職掌為「關於科技、人文及社會科學教育計畫之研擬推動及考核事項,業務之連繫、協調及諮詢事項,教育經費概算之彙整事項,其他有關科技、人文及社會科學教育事項」。此外,學術審議委員會、醫學教育委員會、電子計算機中心的業務與工作也與高等教育政策相關(瞿海源,2001391-400)。歷來這些經濟規劃機關的技術官僚與教育部有關單位的重要官員(例如專門委員)構成了台灣高等教育政策的主要政府行動者。

一九五0年代以來,中國大陸也採用了類似由高度政治力量滲透的社會主義制度,包括中央計劃指令制度和以黨立國的列寧政體(費景漢,1997517)。在此一以全能主義(totalism)為特點的制度中[7],教育制度實際上是一個從屬於國家制度的概念範疇(杜作潤、熊慶年,1999XIII)。而中國共產黨是中國大陸政府機構權力的最終來源,也是最重要的統治機器(鄭永年,200042)。一九五八年中共中央、國務院發出「關於教育工作的指示」,提出「黨的教育工作方針,是教育為無黨階級政治服務,教育與生產勞動相結合,為了實現這個方針,教育工作必須由黨來領導。」(杜作潤、熊慶年,199936)。一九五二年國家計劃委員會成立之後,便將高等教育納入了計劃管理的軌道。高等教育被視為人力規劃的必要成份,它提供各個經濟部門適當品質和充分數量的人力資源(Cheng1997238)。因此中國大陸高等教育的治理結構實際上是中央計劃體制中的一環。[8]由最高教育行政機關國家教委成立之初主要政策行動者複雜的組成,可知中國大陸高等教育的治理結構只是嵌鑲在整體中央計劃體制之中,按其政治與經濟的特定目標履行其高等教育功能的零件而已。

值得注意的是:在一九八0年代中國大陸的領導階層開始發動了技術官僚運動,這一運動對於中國大陸的中央計劃體制,乃至高等教育的治理結構影響深遠。鄧小平把中共的工作重心從政治轉向經濟重建之後,首要工作就是用技術官僚代替毛澤東時代錄用的具有革命背景的黨政官僚。在一九八0年代和一九九0年代初期,中國大陸領導階層的主要政策行動者是由黨政官僚與技術官僚共同構成,前者決定一切重大決策,後者負責具體公共政策的執行。直至一九九七年中共十五大,隨著鄧小平老一輩革命家的謝世和以江澤民為核心的第三代領導階層的確立,中國大陸政治才真正進入了技術官僚的時代(鄭永年,200044-51)。台灣與中國大陸領導階層的技術官僚構成了高等教育的治理結構中主要的政府行動者。技術官僚的教育水平、學歷背景、工作經驗特別是對於意識型態的定位與評價,深刻地影響了兩岸高等教育政策的發展。

現今中國大陸高等教育政策的樞紐是在19983月由國家教育委員會更名的教育部,係中共政治體制中最高的教育行政機構(周愚文、黃烈修、高建民,1999186)。國家教育委員會的組織結構甚為龐大,而且歷經多次改組,其中與高等教育政策有直接及立即業務關係的主要部門與職掌大致為(范利民,1996117-118):直屬高校工作司:擬定直屬高等院校的發展規劃和體制改革方案。參與直屬高等院校有關人事、經費、基建投資分配工作。反映直屬高等院校的意見,為直屬高等院校服務;高等教育司:指導高等教育改革。擬定體制與教學改革的方針、政策,以及教育、教學和教材編審的基本文件。指導研究生、本科生、專科生的培養工作。規劃、指導教師培訓工作;社會科學研究與藝術教育司:擬訂高等院校社會科學研究和理論教育工作的方針、政策、規劃。組織、指導高等院校重大社會科學研究項目的實施。主管直屬高等院校社科研究。規劃、指導、管理藝術教育工作;科學技術司:擬訂高等院校自然科學技術發展方針、政策、以及規定。組織、編制高等院校自然科學技術研究規劃。組織、指導高等院校重大科研項目的實施。主管高等院校重點實驗室、重點學科建設、以及直屬高等院校科技工作;高等學生司:主管普通高等院校本科、專科、研究生的招生、學藉管理和畢業生分配工作。擬訂有關方針、政策、規定、以及招生與畢業生分配制度改革方案,並指導貫徹實施;思想政治工作司:主管高等院校學生和教師的思想政治工作。擬訂改進和加強思想政治工作的方針、政策、規定,並推動實施,規劃、指導高等院校思想政治工作隊伍的建設工作。在這些國家教育委員會有關單位的實際負責人是中國大陸高等教育政策的主要政府行動者。

 在比較了兩岸高等教育治理結構中政府行動者的構成特徵之後,以此為基礎,可進一步深入比較探討在一九八0年代前期之前與之後,兩岸高等教育治理結構中政府行動者與社會行動者彼此資源的變化,也就是說,在兩岸高等教育政策的經濟現代化與政治社會化的目標之下,台灣與中國大陸的中央政府之中,高等教育治理結構在政經結構變遷過程中有何種型態的轉變?亦即由兩岸高等教育治理結構之中經濟規劃機關和教育行政機關與民間社會中的社會行動者彼此在人力、物力、動員能力與意識型態合法性等方面的消長態勢。此外,也可以探討在政經結構變遷過程中,兩岸高等教育的治理結構的各政策行動者之間有無遵守成文法規所規範的法律關係?其間的轉變為何?有無發展出不成文的非正式互動模式?也就是說,兩岸高等教育治理結構之中教育行政機關與上級的總體規劃機關、與平行的經濟性機關和政治性機關、與下級的地方教育行政機關的法律關係為何?

三、制度影響:兩岸高等教育政策的政策結果

中共建國初期,即在教育政策上產生以政治鬥爭為主軸的路線衝突。重視「實踐」的毛澤東教育路線想將中國大陸教育辦成「延安抗日大學」,即「教育必須為無產階級政治服務,必須同生產勞動相結合。」但實際推行教育政策的劉少奇鄧小平教育路線卻「以俄為師」,採行蘇聯式教育,教育目標為「培養又紅又專」的建設人才,至文革之前,兩條教育路線引起了激烈衝突。其後文革十年之中,毛澤東教育路線全面推行,強調教育必須為無產階級政治服務、教育必須同生產勞動相結合、教育由工人階級領導結束知識份子統治學校三項要旨。待鄧小平復出之後,推翻了文革時期的教育政策,希望把大陸建設成為具有中國特色的社會主義國家,即從中國大陸現實國情出發,執行以經濟建設為中心、堅持改革開放、堅持四項基本原則,即「一個中心、兩個基本點」的路線。鄧小平教育路線的重要內容,例如強調發展與現代化的國家目標、培養紅專並重的人才專家、確認學術是教育制度的核心、校內外學習與課外活動有別、教學與考試是促進學習的方法、系統學習是為將來學習打好基礎的過程、學校在黨的領導下發揮專業、靈活地理解應用毛澤東思想等,迄今仍深地影響中國大陸的教育政策。即在江澤民掌權之後,仍表態支持鄧小平教育路線,江澤民「科教興國」的決策,即在落實鄧小平「科學技術是第一生產力」的思想,持續地推行鄧小平教育路線(劉勝驥,2002)。

在一九八0年代前期之前,中國大陸高等教育政策的政治社會化的任務是塑造「模範公民」(如雷峰),並以模範公民的作為當作指標,釐清個人行為是否適當與界定價值是否良善。政治社會化的重心是在愛國主義的主導之下,強調個人的社會責任、社會良善的達成、英雄式的利他主義、人際合作的集體努力和肯定農村生活的價值等等。一個模範公民不但應該學有專精,而且要完全服膺中共的意識型態和政治教育,就是既「紅」又「專」。但是在一九六六年中共發動文化大革命之前的政治社會化中強調合作、互動和利他等價值,卻與實際在教育體制中激烈競爭的本質相互衝突,學生為了在競爭的教育體制中獲得進一步的受教機會,實無法符合當時政治社會化的要求。文革時期中共整體教育體制受到極大的衝擊,高等教育政策的首要任務在於消除以往的教育不平等現象,舉凡重點學校與非重點學校之間與城鄉學生之間的差別待遇均被消滅,甚至連高等學校的入學考試也遭廢止,政治社會化的重心在貫徹政治領導人的意志、神化政治領導人的人格,醜化政治敵對者的形象以及將學校知識和實際經驗的結合等。簡言之,文革時期中共高等教育的重點的在於「紅」而非「專」(Rosen1983Sautman1991)。在經濟方面,中共在高等教育政策和經濟結構相互協調的歷程中也遭遇了政治因素的影響而出現了反覆曲折的發展。一九四九年至一九五七年期間,中共以俄為師,蘇聯的教育經驗成為中共高等教育政策的標竿,全盤採用蘇聯學校教學模式、教材、教學組織蔚為風氣,並強調培養科技專才以配合國家整體經濟計劃的人力需求(杜作潤,19999-10)。但從一九五七年至一九六六年,中共經歷了大躍進的挫折、失誤和調整和其後由一九六六年至一九七六年的文化大革命,給予中共高等教育及至於整體國家社會帶來重大的損失,尤其是文革將整體高等教育體制均摧毀殆盡。例如在文革時期,全國高等學校全面停止招生達六年之久,停止派出和接受留學生達六、七年之久,停止招收研究生達十二年之久(張健,1984235)。在這段時期,中共的高等教育政策成為政治鬥爭的工具甚至是祭品,經濟現代化的目標幾乎無法達成。

在一九八0年代前期之後,為了因應中國大陸經濟體制改革,目前中國大陸教育體制的改革方針具備兩個特徵:(一)在教育領域中引入商品經濟的市場調節機制;(二)教育行政管理權力的逐步下放(周愚文、黃烈修、高建民,1999:10)。亦即將原有的高等教育政策予以市場化以達經濟現代化的目標。市場化又可分為兩個層面(Mok and Wat,1998):一是教育財政的下放(decentralization)。就是中央政府把教育財政之權下授至地方政府。此外,教育財政的來源由單一的政府撥款改為多種渠道資助,以保證高等教育的經費逐步增長(程介明,1993:184;Cheng,1994),一改以往由國家特別是中央政府包攬大部分教育財政的狀況,使真正能夠獲得勞動市場資訊的地方政府和企業可以有效率地即時調整教育規劃的方向;二是教育管理的多元(diversification)。中共改變以往對於高等教育完全掌握的態度,允許不同形式教育管理方式應用於各個教育層級,例如接受「委託代培」和「自費」學生、鼓勵私人教育(民辦學校)、智慧財產權的商品化,甚至容許不同教課書版本的出現,均使高等教育能夠反映勞動市場乃至於總體經濟市場的需求。但值得注意的是:中共推出一系列高等教育市場化政策並不全然等同於西方資本主義自由經濟體制之下的市場化,而可以說是一種「指導下的教育市場化」(steering educational marketization)以符合中國式社會主義的精神。

在政治方面,改革開放之後存在的各種危機以及經濟整合於世界體系的必然趨勢,僅給予中共領導人很小的選擇空間,那就是在大部分的社會次級系統包括高等教育中持續地去政治化與去意識型態化。中共高等教育政策的去政治化取向是符合了上述改革開放以來經濟發展優先的一貫邏輯,因為過多的馬克思列寧主義與毛澤東思想的僵硬教條實在不適合發展經濟所必須的彈性權變。 

值得注意的是:在中共高等教育政策去政治化的發展進程並不是平穩順遂,其中最大的爭議所在就是中共對於高等教育的領導地位,因為去政治化是以高等教育得以脫離中共的嚴格控制為必要條件。例如一九八五年在「中共中央關於教育體制改革的決定」中主張:

學校逐步實施校長負責制,有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會,作為審議機構….學校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態中解脫出來。

但在一九九三年「中國教育改革和發展綱要」這種去政治化的趨勢已然轉向:

建設有中國特色社會主義教育體系的主要原則:….必須堅持黨對教育工作的領導,堅持教育的社會主義方向….用馬列主義、毛澤東思想和建設有中國特色的社會主義理論教育學生,把堅定正確的政治方向擺在首位。

在一九九八年「中華人民共和國高等教育法」中正式改弦易轍,廢棄在「中共中央關於教育體制改革的決定」中主張的「校長負責制」採行「黨委領導下的校長負責制」:

國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定,統一領導學校工作,支持校長獨立負責地行使職權,其領導職責主要是:執行中國共產黨的路線、方針、政策,堅持社會主義辦學方向,領導學校的思想政治工作和德育工作,討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選,討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項,保證以培養人才為中心的各項任務的完成。

事實上,在改革開放之後中共高等教育之中真正保留以往政治意識型態的唯一成份,就是中共的政治壟斷地位而已,而要維持中共在高等教育領域中政治壟斷地位就必須以控制高等教育領導體系為前題。

檢視中國大陸高等教育政策五十年來的發展經驗,可以歸納出三點特性(范利民,199650):多變、迂迴與反覆。政策的多變所造成的後果是大陸高等教育得不到一個穩定的發展環境;政策的迂迴則造成時間的荒廢,例如文革之後又重新肯定並再度實施文革前的高等教育政策與法規;政策的反覆則可表現在其高等教育部的設置與撤銷達十次之多,實嚴重地干擾了中共高等教育的發展。

相對地中共建政五十年來高等教育政策的發展變遷,係以政治因素包括政治鬥爭運動與政治制度改革為主要的獨立變數。自中國國民黨播遷來台之後,台灣的高等教育政策即以「經濟發展」為主軸。高等教育政策的主要目標就是要培養優質的專業科技人力資源,以支持台灣經濟的快速成長,高等教育始終為經濟發展所影響,大學成了人力規劃下,符合就業需要的的場所(陳伯璋,200112-13)。而就業需要是以國家建設為導向,因此在一九八0年代前期之前,台灣高等教育政策是人力發展計畫的一部分;而人力發展計畫又是整體經建計畫的一部分。此外,在高等教育政策中也強調民族精神教育,強化「國父思想」教學與學校訓導工作,以維謢大專院校校園安定。

然而台灣社會長期以來卻對於「經濟發展」為主軸的高等教育政策表示不滿,諸多對於高等教育政策的指責批評,例如大學聯考競爭過於激烈、大學畢業生缺乏人文素養、學系過度分化、通識教育成效不彰等在在衝擊著由經濟規劃機關、教育部等高等教育政策相關的決策部門。一九八0年代中期起我國社會力逐漸凝聚蓬勃,高等教育政策民間團體的相對影響力也日益狀大。自一九八0代後期,高等教育政策的舊有政策主軸開始出現鬆動,至一九九四年九月成立「行政院教育改革審議委員會」提出「教育鬆綁」口號,解除高等教育在私人興學、學雜費、文憑方面的諸多管制措施,使高等教育的運作回歸自由市場價格機能,亦即以高等教育市場中的供需決定高等教育的走向(Sun1998)。公元二000年民進黨政府執政以來,對於中國國民黨主政時期,即已調整高等教育政策走向仍予以持續地再規劃與執行,並在二00一年十一月召開了「二00一年教育改革之檢討與改進會議」,繼續深化在「教育鬆綁」下的各項計畫與方案。值得注意的是:在近年追求大學自主的高等教育改革中,雖然仍是以政府推動為主,但是社會上要求台灣政府必須週整本身角色的呼聲日高。主要訴求是:政府所應做的只在法制上確定大學自主的原則,其餘都儘量不要介入,但經費的支持不能因大學自主而有所減縮(瞿海源,2001394)。

肆、結論

由上述比較兩岸高等教育政策的分析中,可知由歷史制度論進行比較政策研究的重心就是比較各個國家在特定政策領域之中,影響政策結果的治理結構本身的運作,以及抉擇治理結構的各項因素。其目的是根據比較研究的結論對於國家特定政策領域的治理結構的運作提供建言以及對於其政策結果提供解釋。如此即可從上游(制度抉擇)、中游(制度運作)與下游(制度影響)通盤比較不同國家相關公共政策的橫向的政策制度與縱向的發展軌跡。也就是說,應用歷史制度論為研究途徑的分析架構,作為比較兩岸高等教育政策的特色,就是在歷史結構的流變過程中,找出攸關台灣與中國大陸高等教育治理結構轉型中的關鍵處或分歧點,並指明兩岸高等教育政策的發展軌跡。亦即由長時期的流變中探討兩岸高等教育政策結果的變遷模式、政策行動者的起伏更迭、政策行動者資源的配置轉移、政策行動者間制度性關係的形成過程以及制度性關係對於政策結果的影響演變等,企圖由時(歷史脈絡)、空(跨國之間)面向對於台灣與中國大陸高等教育政策的制度意涵作一比較分析。

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(本文係作者個人之意見)


[1] 應用歷史制度論比較西方先進資本主義國家相關公共政策的代表著作是S. Steinmo, K. Thelen, and F. Longstrech主編的Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis1992New York: Cambridge University Press)與R. K. Weaver and B. A. Rockman主編的Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad1993Washington, DC: Brookings Institution)。

[2] 陳敦源(2002)認為新制度論的「新」,就是在受經濟學影響(以理性選擇制度論為代表)與受社會學影響(以社會學制度論為代表)的兩大理論集團,「植基於各自對其領域限制的自我批判,從各別方法論的角落出發,經過『制度』這個共通的媒介,一方面探索向來屬於對方所經營的研究領域,一方面也擴大自己集團的研究範疇」(p.39)。而在「制度定義的創造性模糊」下,「使得學者在兩大方法論集團之間,很難找出輕鬆的第三條路」(p.42),並謂歷史制度論的理論發展已然面臨困境,不但未能成功地從事方法論大一統的工作,而且理性選擇制度論學者也積極從事制度歷史的研究。其實,學術界原本就似乎沒有必要企圖建立大一統的方法論,而應依據研究議題與研究領域的特性與需求,選擇適當的研究途徑。即使應用不同研究途徑分析相同的研究議題,而產生了不同的研究結論,也符合學術研究「百家爭鳴」的特性。本論文認為歷史制度論在「兩岸研究」此一議題,以及「比較政策分析」此一領域之中,相較於其新制度論的種類,能夠充分發揮前述之諸多特色。而且當前歷史制度論的主要推動者也大多將之應用於比較政治的研究領域之中。此外,理性選擇制度學者從事歷史研究主要「是想藉由史料來檢定特定的理性選擇理論,換句話說,他們重視的是以理論解釋為核心的歷史研究」(p.45)。而歷史制度論則強調歸納重於演繹,兩者累積知識的基本邏輯似有不同。參見陳敦源,2002;江大樹,199753

[3] 長久以來,學者將中國共產黨與國家等量齊觀,因為中共黨組織深植於國家機關之中,而且黨領導人也嚴格地控制了國家機關,因此,由中共作為國家核心的黨國極權體制獨占了控制和指揮社會的國家權力。雖然學者指出「黨國」的概念可能模糊甚至誤導中共與國家機關的不同性質,然而本論文中使用的「國家角色」仍指涉黨組織和國家機關一體的特殊結構,因為對於國家機關而言,中共不僅是支援性(supplementary)的組織,也是正當性和權威的來源(Huntington196891)。身為強勢的革命性群眾政黨的中共,它的革命意識型態、組織原則和群眾運動的方法都深刻影響國家機關的作為,即使它並不利於國家機關的制度化(Zheng1997)。

[4] 本論文所示各種國家在不同經濟體制中的角色皆是以財產權的途徑作為解釋核心。所謂財產權是指「一套由國家所執行的,關於特定生產工具的人際間法律關係。」由財產權可分為所有權與控制權作標準,區分為四種國家機關影響國民經濟的方式,即統制經濟(command economy)、國家社會主義(state socialism)、市場社會主義(market socialism)與自由放任的資本主義(laissez-faire capitalism),下文將敘述其意涵。參見吳玉山,199625-48

[5] 這個概念是為了說明中共政權在受制於其黨國極權體制的本質之下,所表現出的一種基本政治行為邏輯,這個行為邏輯是在面臨快速經濟改革與社會變遷下所表現出的一種傾向。當它出現時,作為一種行動邏輯,它包括了以下幾個要素:

1.能以原有的政治體制方式統治愈久愈好;這又隱含了以下兩個子命題:

 a.可以不做政治改革就不做;

 b.不主動做超前的政治改革,以免為眼前的經濟改革帶來不必要的政治成本;

2.經濟改革的諸方案中以需要最少政治改革者為優先;

3.若必須要做政治改革,必須以確保中國共產黨的統治地位不動搖為前題;

4.若必須要做政治改革,必須以良好的經濟環境為前題;

5.若必須要做政治改革,必須以儘量不犧牲既有的經濟改革成果為條件;

  6.若必須要做政治體制改革,必須以中共來主導

  參見徐斯儉,200121-24

[6] 台灣中央政府的經濟規劃機關隨著時代需要歷經改組,分別為「台灣區生產事業管理委員會」(1949)、「行政院經濟安定委員會」(1953)、「行政院美援運用委員會」(1958)、「行政院國際經濟合作發展委員會」(1963)、「行政院經濟設計委員會」(1973)、「行政院經濟建設委員會」(1977),但始終擔任經濟參謀本部的角色。參見許介鱗,1996226-227

[7] 這種全能主義指的是一種指導思想,即政治機構的權力可以隨時地、無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域。參見鄒讜,199467-72

[8] 19856月成立的最高教育行政機關:國家教育委員會(簡稱國家教委)為例,國家教委在成立之初,設有主任一人,下設副主任八人,其中來自國家計劃委員會、國家經濟委員會、國家科學技術委員會的三位副主委,以及財政部和勞動部的兩位副部長,其餘三位由三位原教育部人員轉任。參見范利民,1996116

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