內政(研)091-080號

中華民國九十一年九月三十日

September  30, 2002

公務人員協會制度的比較分析     

內政組

  摘要:

由於理論層面的反省和國內民主浪潮的衝激,政府開始透過實務層面將「特別權力關係」演變為「公法上之職務關係」,亦即接受了一般學者主張的公務員與國家的關係乃是立於公法上契約行為的基礎上。考試院銓敘部為落實公務人員結社權利之保障,乃擬訂「公務人員協會法草案」,明定公務人員協會之組織、管理及活動。

鑑於「公務人員協會」在國內係屬首創,攸關政府政策及行政事務之推行,並改變政府與公務人員之關係,本文以「比較公共政策」(comparative public policy)之政策分析方式,研究德國與美國的相關政策,並與我國研擬中的「公務人員協會法草案」加以比較分析,而具體的比較方式則是以「問題取向」(problem orientation)為中心。

比較德、美兩國政策,諸如兩國公務人員協會制度在協會的組織模式、成員、法律地位、組織結構、職掌功能、活動限制、獨立性之保護規定,以及協商產生爭議難解時之仲裁機構等事務,得知兩國公務人員協會制度雖有差異,但相近之處仍然不少,尤其均排除軍職人員加入協會、皆禁止從事罷工活動,且協會皆有與行政機關共同決定或集體協商特定事務之權限、其獨立性也受到相關法律的明文保障。上述各點,銓敘部擬定之「公務人員協會法草案」之規定亦頗為相近,公務人員協會必要之權利與限制皆已顧及。然在組織模式之規定上,或可再行考慮德國之「機關別」與「職業別」雙軌制,使協會成員間易於彼此交流,就共同事項一起努力,而不致發生力量分散之現象。

壹、引言

民國七十六年解除戒嚴之後,台灣地區民主化的發展在各個層面上迅速推進。表現最為具體者輒為人民自主意識的普遍提高,而反映人民自我意識的主要方式則是透過民國七十七年公布的集會遊行法,以及民國七十八年修正的人民團體法,具體落實憲法第十四條對人民集會結社權利的保障。

雖然如此,全國為數龐大的公務人員,他們享有憲法上集會結社的自由權利往往受到相當的抑制。而抑制的來源,在理論層面上是歐陸法系所謂「特別權力關係」的說法;在實務層面上則是工會法第四條明文規定禁止各級政府行政及教育事業、軍火工業之員工組織工會。因此,除公營事業人員外,以公務人員為主體之結社權利,一直受到法律限制。至於組織公務人員的工會或利益團體等機構更是沒有。

公法學上所謂的「特別權力關係」,是指公務人員與國家之間的關係是立於特別的監督關係上,一方面公務員輔助實行國家之公益為目的,因而國家為使其目的無誤必須要對公務人員加以監督。此一關係成立之後,在其權力範圍之內,「權力人固具有包括的命令權,相對人負有服從之義務,惟此與國家與人民之一般統治關係不同,因其為特定人與國家間之特別關係,基於其權力所發生命令,與設定抽象規律之命令有別,其所為之各個具體行政行為,亦與基於一般統治關係之行政行為不同。」[1] 大法官吳庚則進一步從實踐上詮釋特別權力關係,認為特別權力關係具有下列五點特徵:[2]

一、當事人地位不平等:當事人一方(國家)有命令強制之權,他方(公務人員)有服從之義務。

二、義務不確定:相對人之服從義務,並無確定範圍,即所謂公務人員之無定量義務。詳言之,即使法律上規定了公務人員的義務,政府亦可以用行政命令,在法律之外拘束義務。

三、有特別規則(不受「法律保留」原則羈束):在特別權力關係範圍之事項,得在法律之外,制訂行政規章以拘束義務。

四、有懲戒罰:對於違背義務或未遵守特別規則者,予以行政上之處罰。

五、不得爭訟:以公務人員身份所受處分或發生爭執時,既不得向普通法院提起民事訴訟,亦不得提起訴願或行政訴訟。

特別權力關係強調公務人員義務的絕對性,自然無法接受以保障公務人員權益為目的,甚至擁有罷工權來和政府議價談判的公務人員協會。然而,特別權力關係的理論淵源於封建時代,已不能反映當前民主化全面發展的趨勢。自第二次世界大戰後,各國立法例即逐漸放棄特別權力關係相關規範。[3]特別引起注意的是西德學者在一九五○年代對特別權力關係的理論展開批判,認為公務人員亦為國民,憲法保障的基本人權,公務人員亦應適用。[4]

由於理論層面的反省和國內民主浪潮的衝激,政府開始透過實務層面將「特別權力關係」演變為「公法上之職務關係」,亦即接受了一般學者主張的公務員與國家的關係乃是立於公法上契約行為的基礎上。實務層面的調整有民國七十三年五月十八日公布的司法院大法官釋字第一八七號解釋以及民國七十八年七月十九日公布的司法院大法官釋字第二四三號解釋,確認公務員有提起訴願以及行政訴訟的權利。[5]而民國八十四年二月二十四日公布的司法院大法官釋字第三七三號解釋,更表示教育事業技工、工友組織工會,已逾越憲法第二十三條之必要限度,侵害從事此項職業人民在憲法上保障之結社權,應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿一年時,失其效力。

基此,行政院爰於民國八十六年七月二十一日送請立法院審議之工會法修正草案中將第四條條文配合修正為:「勞工得依本法組織工會。但各級政府行政機關、教育人員及軍火工業員工之結社組織,依其他法律之規定」。而考試院則因應前開工會法修正草案之最新情勢,考量公務人員依法執行職務,與國家政務以及民眾權益關係至鉅之特性,爰於送請行政院同意會銜送請立法院審議之公務人員基準法草案中,專章規範「公務人員協會」相關事宜,明定公務人員協會之組織、管理及活動以法律定之,並由該院銓敘部擬訂「公務人員協會法草案」。

鑑於「公務人員協會」在國內係屬首創,攸關政府政策及行政事務之推行,並改變政府與公務人員之關係,實有必要以「比較公共政策」(comparative public policy)之方式,研究其它國家的相關政策,並與我國研擬中的「公務人員協會法草案」加以比較分析,期能提出檢討與建議,提供政策設計之參考。

本文擇取的比較國家為德國與美國。德國公務員聯盟(Der Deutsche Beamtenbund, DDB)成立於一九一八年十二月四日,除納粹執政期間外,發展相當蓬勃迅速,截至今日已有近八十一年的歷史。[6]長久的歷史經驗提供了許多值得參考的地方。而美國的英美法系與歐陸法系有不同的傳統,因之在實踐上有不同的先驗法則,能夠提供我們不同方向的思考。[7]

而比較的方式則是「問題取向」(problem orientation),比較德、美兩國及我國為解決政策問題所提出的政策內容。公共政策學本為解決公共問題之學,更何況因公務人員與國家機關之間的特殊關係,使其集會結社問題不同於一般民眾,必須特別審視探究。「問題取向」的政策比較,可以清晰呈現公務員協會和一般集會結社不同的問題何在,亦可從中瞭解不同國家對此些問題的思考及解決方式,因之為本文採用。

  貳、公務人員協會制度的政策比較

對於公務人員協會所提出的相關問題,一般而言集中在下列三大問題上面。故本章所進行之政策比較乃是以此些問題為重心:

一、公務人員協會之組成成員及法律地位應作何界定?是否應限制服務於某些機關(如國家安全局)者或擔任某類職務(如機關首長或主管)者參與公務人員協會之權利?此外,公務員可否加入兩個以上不同之協會?

二、公務人員協會內部之組織結構應如何設計?(如代表大會、理監事會議?會務人員應如何產生?其權利義務應如何規定?)各公務人員協會間之關係為何?(如於公務人員協會下設立分會或於公務人員協會之上設立聯合會?)協會之主管機關是否須分級?

三、公務人員協會之職掌應如何設計?應發揮那些功能?公務人員協會從事之那些活動(如陳情、示威、向民意代表遊說、為候選人造勢等)可能產生負功能?那些公務人員協會之活動,主管機關應予管制?應如何管制?如違反協會設立宗旨,對負責人可否課以行政或懲戒責任,如涉刑責者則應由服務機關或主管機關移送?

四、公務人員協會之獨立行使職權,應如何保障?

    以下對德、美兩國因應上述問題,各自所提出的政策內容,分節加以比較分析:

一、協會的成員與地位

德國公務員協會組織,從廣義來說包含了機關公務員協會與逾越個別機關而成立之工會組織,例如:德國公務員聯盟與其他警察工會、郵政工會等組織,而個別性的機關協會與整體性之工會組織,則互相構成體系完整的公務員協會組織,其成立一方面可以保障公職人員之權益,另外一方面亦能與行政機關在充滿信任地互相合作的氣氛下,謀取人民與機關之最大福祉。[8]目前存在且成立之德國與公務員職業有關之工會,主要有下列八個:德國公務員聯盟;煤礦及能源工業工會;德國鐵路工會;教育暨學術工會;園藝、農業暨森林工會;公共服務、運輸及交通工會;德國郵務工會;警察工會等。但基於機關之特殊性,亦有法律特別明文規定,免除或禁止設置機關公務員協會者,例如士兵法第三十五條規定,以及德國法官法第四十九條至第六十條規定,法院不設置機關代表;[9]而聯邦機關公務人員代表法第一百十二條規定,教會機構以及以私法所組成之公營企業組織不設機關公務員協會。

逾越個別機關之整體性、全國性之工會組織,因為適用德國民法有關社團之規定,所以其在法律上享有獨立人格,得為意思表示,締結團體協約,自不待言;唯個別機關公務員協會則因屬於機關內部的一個正式單位,並非法人,所以不能獨立對外為意思表示,兼之其負有公共任務,協助機關或首長達成法定任務之使命,所以顯與工會組織本質上有所不同。

 一如前述,德國經驗顯示公務員得依其職業不同而組織各種不同全國性之工會(例如:警察工會、郵政工會等)外,亦允許再成立更廣之公務員聯盟,公務員得否同時加入各種不同工會,成為其正式會員?在德國制度上,公務員得同時加入數個全國性工會組織,並無爭論,唯因多參加工會組織,必須負擔更重之會費,所以實際上並沒有太多重複加入工會之情形。[10]

在美國方面,一九七八年聯邦政府勞資關係制定法(Federal Service Labor-Management Relations Statute of 1978, FSLMRS)將美國聯邦勞資關係正式法制化,是規範現行聯邦政府勞資關係之基礎。該法適用於被聯邦機關雇用之受雇者,同時也包括那些因不公平勞動行為緣故而離職之受雇者在內。[11]一般而言,該法適用於絕大部份之聯邦級機關,但也有某些機關被特別排除在外,舉例而言,聯邦調查局、中央情報局、國家安全局、一般會計事務局、田納西河流域管理局、聯邦勞資關係委員會及聯邦部門僵局小組等,即該適用本法。[12]此外,其他具有調查、蒐集情報及涉及國家安全之機關,經總統授權後,也得免於該法之適用。[13]再者,本法也將在美國境外聯邦機關服務之非美國公民、管理監督及經理性質之受雇者、某些外交官員,以及參與非法罷工之聯邦受雇者排除在外。[14]又者,根據一九六九年賽蒙德法(Thurmond Act of 1969)之規定,軍職人員不得參加工會組織,而且也不准許軍官(或其代表)承認或與工會組織從事集體談判交涉,然而,此限制並不適用於被軍事機關僱用之平民受雇者。[15]上述不適用聯邦政府勞資關係制定法之機關及人員,不得加入公務人員勞工組織。

而美國公務人員勞工組織的法律地位,依聯邦政府勞資關係制定法之規定,公務人員勞工組織必須經由員工投票,得到多數支持後,始能爭取到對公務人員的專任代理權(Exclusive Representation),而能被主管該法之聯邦勞資關係委員會(Federal Labor Relations Authority, FLRA)正式認可為談判單位內受雇者之唯一代表。[16]

二、組織結構之設計

德國公務員聯盟的組織結構可分成中央組織及其下屬分支兩類型,在中央組織由五大機構所組成:全國會員代表大會(Bundesvertretertag)、聯邦理監事會(Bundesveorstand)、聯邦業務理事會(Bundeshauptvorstand)、聯邦主席團(Bundesleitung)及祕書處(Bundesgeschaftsstelle);而下屬分支機構則由一般地域組合之團體(各邦分會、各聯邦公職人員分會、專門職業工會)與特殊任務取向之團體(薪資等級聯合會、婦女代表委員會、青年公務員聯盟)所共同組成。

而在德國機關公務員協會方面,依德國聯邦機關公務員代表法第一條之規定,凡所有聯邦機關及聯邦所直接管轄之公法上社團、財團及營造物[17]皆應設置機代表組織公務員協會,而機關代表之人數多寡,則視機關內部服務人員(含公務員、職員及工人三者)人數之多寡而定,例如在一個約二百五十人服務之機關,原則上應有七位機關代表。再者,應依聯邦機關公務員代表法第十二條第一項之規定,凡有五人以上之投票權人、三人以上的被投票權人之機關,方得成立機關協會。[18]

機關代表,望文生義乃係機關內所有服務人員之代表,於該機關相關職務規範制定時共同參與,為其主要任務;此外,促進該等職務規範內容之實現。不過,機關代表並非純粹服務人員的「利益代表」;相反的,因為其必須與機關共同為履行其任務而合作,所以亦須兼顧機關之利益,故機關代表非只係單純一方利益之代表而已。而機關代表之產生方式,則依德國聯邦機關公務員代表法第十九條之規定,依直接、秘密投票產生,且係由各機關內之公務員、職員及工友分其職別之不同,依比例分配代表人數。

協會代表原則上是一種榮譽性質的無給工作,不過依機關公務員代表法第四十六條第三項與第四項之規定,機關代表若為從事協會工作者,得免除其原職工作之全部或一部。而且,其若因為執行協會業務致延誤原服勤之工作者,不影響其原俸給之權利。於此,受免除原職務全部或一部之機關代表,且得享有一個月薪俸額之支出彌補。此外,機關代表亦享有與協會事務相關之教育補助。[19]

公務員機關代表之任期,依機關公務員代表法第二十六條之規定,原則上為三年,除非因為機關服務人員之總數有重大改變(即大量增多或減少)或機關代表之辭職,[20]否則每隔三年於三月一日至五月卅一日間須改選其機關代表。[21]

在德國公務員機關協會之內部運作上,並組成有「理事會」。理事會係由各職別之機關代表中選舉產生,而理事若無法充分代表該職別人員之利益時,得隨時不附理由予以撤換,法院於此僅能享有限制性之審查權。機關代表法尚規定在理事會外,應由所有機關代表以多數決選舉產生理事主席,理事主席在理事會決議之範圍內代表機關公務員協會,並負責召集機關協會代表會議。此外,機關代表法對「機關公務員全體大會」亦加以規範。其中規定公務人員大會每半年應舉行一次,但有必要時,機關協會代表得請求召開臨時公務員大會。召開公務員大會之主要目的係由公務員機關協會定期向大會報告其工作成果,並以示向其負責。[22]

不同於德國的全國性及機關別公務員協會之分野,美國公務人員協會之結構首先必須要確立「單位」(unit)。一個公務人員的「單位」,必須能明確指出其共同利益之所在,並能有效處理與機關間之關係。此一單位規模,係由聯邦勞資關係委員會本部負責審核。而在一個機關內,若有一個工會是兩個以上「單位」的專任代理工會,則該工會可以向聯邦勞資關係委員會地區辦公室申請,將這兩個以上的單位組成一個較大的工會,以利運作。[23]而在公務人員協會的組織結構設計上,美國制度亦不同於德國,沒有特別對理事會、會員大會做出規範。

三、協會的職掌與功能

德國公務員聯盟雖不得享有罷工權,及以罷工手段來促進並改善公職人員之工作條件(含經濟上及社會上之工作條件),但其因成員尚包含為數不少之職(僱)員及工人,故得與僱用人(內政部、財政部或各邦政府)進行團體協約之談判,其對於減少工作時數(每週工作40小時縮減為38.537小時),實質所得逐年調升,避免受通貨膨脹而減少,一次之補償照顧費之發給,都有卓越之功能發揮。

其次,聯邦公務員聯盟對於規範公職人員法律之制定或修正,亦能肩負起諮商、提出方針或決議夥伴之功能。例如:將公務員之任務決定回歸由公務員自身決定;統一(一致化)公務員與工人之權利義務;監督功績原則之落實;擴大公務員進修與再教育機會;設計因家庭大小負擔不一的所得區別俸給與退撫制度…等等,都可以看到聯邦公務員協會共同參與或協同參與的痕跡及歷史。[24]

德國聯邦公務員聯盟因具有一百二十萬公職人員之會員,所以其在一般性、全國性有關公職人員權利、利益之爭取與促進方面,發揮了相當的功能,再加上其地位在聯邦公務員法中獲得確保(參見聯邦公務員法第九十一條及九十四條)[25],尤其在聯邦公務員法第九十四條之授權,[26]使其必須參與規範一般公務員權利義務關係之前階段行為,而更能發揮其工會之功能,進而保障並促進公職人員之權利與利益。

在機關協會方面,公務員機關協會之主要功能仍在於「諮詢功能」以及「仲介功能」兩者,所以協會之運作,莫不依循此二功能取向,希望能發揮法定功能,達成為機關服公職之所有人員謀求福利,並兼顧機關任務之順利履行的法定雙重目標。[27]

另依據「德國整體協商法」,具管轄權之機關公務員協會或其最上級之協會組織或職業工會,可參與各最高行政機關制定一般性或法規性之規範或參與意欲之決定措施,稱之為「共同決定」。須共同決定之事項繁多,[28]但對高階公務員及特殊職公務員之相關事件,則不適用共同決定。此乃因高級公務員之人事案等,涉及主權事項,而學術職及藝術職等特殊職公務員,常涉及專業之判斷,故不宜由共同決定程序為之。

當公務員協會與各階層機關對於須共同決定事項,始終無法獲得共同之交集時,應如何處理此種爭議?依德國機關公務員代表法第六十九條第四項之規定,當最高行政機關與公務員協會不能達成意見一致時,則由「協議機構」決定之。所謂「協議機構」係指獨立於行政機關與公務員協會外之特別委員會,其係採合議制之機構,由最高行政機關代表三人及最高層機關公務員協會代表三人共同組織而成。協議機構原則上係屬共同決定事項之最終決定機構,故行政機關與公務員協會應同時受其決定之拘束。不過,機關部份公務員之人事案,涉及到統治權之核心內容,亦即當某特定公務員之人事案若屬部長及總理之固有權限者,該等爭議仍不屬協議機構決定,而由行政機關自行做最終之決定,此時協商機構只能對行政機關提出建議案,而非作成最終決定。因為行政機關可主張不受協商機構決定之拘束。[29]

和德國一樣,美國聯邦政府勞資關係制定法嚴禁工會組織對聯邦政府罷工,因此,如果聯邦勞資關係委員會發現確有故意罷工或停工之行為而違反聯邦政府勞資關係制定法之規定時,則可取消該工會組織之唯一代表資格,或採取其它合宜之懲戒措施,而參與非法罷工行動之受雇者則會被革職。此外,該委員會亦得請求聯邦法院頒發禁止命令(injunctions)、限制命令(restraining orders)或蔑視法庭傳票(contempt citations),來對付從事罷工之工會組織。[30]在實例上,雷根總統在一九八一年八月三日,將參與罷工之近一萬兩千名塔台領航員專業組織(Professional Air Traffic Controllers Organization: PATCO)會員全體開革後,不但造成該工會組織嗣後被聯邦勞資關係委員會解除正式承認(de-certification),而被取消唯一代表之資格。[31]

雖然公務人員勞工組織不得罷工,但可和聯邦機關以誠信的態度來進行集體協商(collective bargaining)。[32]協商的內容包括雇用條件(conditions of employment),即人事政策、措施、事件等足以影響工作情況者;以及執行既定之團體協約內容,均可談判。但美國聯邦政府勞資關係制定法也對聯邦政府勞資雙方集體談判交涉之主題範圍,加諸多項限制:(一)聯邦機關或其經理主管在決定該機關之任務、預算、組織架構、受雇者人數或機關內部之安全措施時,不應受集體談判交涉之影響;(二)資方在雇用、配置、指導、暫時解雇、留用或停職處分、降級或減俸,或對受雇者採取懲戒措施等事項所採取之措施,也不在集體談判交涉之範圍內;(三)工資薪津及福利措施也不能透過集體協商來講價還價;(四)聯邦機關有關工作配置、工作轉包,以及選用候選人來占缺之決定,一般均不屬雙方集體談判交涉之主題;(五)該法還特別將在緊急情況下,聯邦機關為達成任務必要之任何作為,也排除在集體談判交涉之範圍以外。[33]

當集體協商陷入僵局時,談判雙方可向聯邦部門僵局小組(Federal Service Impasses Panel, FSIP)申請具有拘束力之私人仲裁。此外,聯邦調解與和解局(Federal Mediation and Conciliation Service, FMCS)也為勞資雙方提供調解服務,藉以化解談判磋商之僵局,而協助、服務之提供方式與情況概由其決定。一般而言,如果調解失敗而無法達成集體談判協議,則任何一方均得請求聯邦部門僵局小組來解決該項爭端;該小組或可提出解決僵局之程序,也得採用任何其他它認為合適之方式,來協助兩造當事人。至於正式之處理僵局程序,通常得包括聽證會、發現事實(fact-finding)、提出解決之建議,或甚至具指導性之解決方式(directed settlement),而在經過該小組同意後,勞資雙方尚可請求對該僵局做出具有拘束力之仲裁(binding arbitration)。[34]

除了集體協商之外,擁有專任代表權的工會也是在機關與員工正式討論、機關對員工可能導致懲處之約談、集體協商之外事項等事件上的唯一代表。而一個有3500名員工以上之機關,其擁有專任代表權之工會,則可經機關的准許而獲得國家諮商權(National Consultation Rights)—當機關提議任何勞動條件之變動時,該工會有權要求被告知,並可提出建議,且機關最後採取行動時,並須考慮此項建議及提出採取某一行動的書面理由。此外,有3500名員工以上之專任代理權之工會,尚可對政府法規修正及各機關改變勞動條件等案件擁有法定的建議權。[35]

  四、保護規定

公務人員協會能否獨立行使職權,為其成敗的關鍵之一,亦影響公務人員加入公務人員協會之意願。[36]為了保障機關代表能夠不受妨礙地獨立行使其職權,德國在機關代表法第八條明文宣示:任何人不得妨礙機關代表職權之行使,而且不得對機關代表為歧視或優惠之措施。美國對此亦有類似之規定,聯邦政府勞資關係制定法適用之聯邦政府受雇者,有權自由籌組、參與或協助任何勞工組織,或拒絕從事上述之活動,而無遭致報復之虞。[37]

五、德美兩國制度的比較

比較德、美兩國政策,可知兩國公務人員協會制度在協會的組織模式、成員、法律地位、組織結構、職掌功能、活動限制、獨立性之保護規定,以及協商產生爭議難解時之仲裁機構等事務,可知兩國公務人員協會制度雖有差異,但相近之處仍然不少,尤其均排除軍職人員加入協會、皆禁止從事罷工活動,但協會皆有與行政機關共同決定或集體協商特定事務之權限、其獨立性也受到相關法律的明文保障。筆者將兩國制度異同之處加以比較,整理如下表所列:

表一  德國與美國公務人員協會制度之比較

 

德國

美國

組織模式

「機關別」與「職業別」雙軌並行

以「單位」(unit)為基礎

協會成員

軍職、教會機構、私法所組成的公營企業組織不得設立公務人員協會

軍職、聯邦調查局、中央情報局、國家安全局、一般會計事務局、田納西河流域管理局、聯邦勞資關係委員會及聯邦部門僵局小組、在美國境外聯邦機關服務之非美國公民、管理監督及經理性質之受雇者、某些外交官員,以及參與非法罷工之聯邦受雇者,皆不得加入公務人員協會;其他具有調查、蒐集情報及涉及國家安全之機關,經總統授權後,亦不得加入公務人員協會。

法律地位

逾越個別機關之全國性「職業別」公務人員協會享有法人地位;但個別機關公務人員協會並非法人

得到多數支持之公務人員勞工組織即獲得公務人員的「專任代表權」

組織結構

機關公務員協會須設立機關代表、理事會、會員大會等,並有相關規範

沒有特別規定

職掌功能

諮詢功能、仲介功能、共同決定

集體協商、國家諮商權、法定建議權

仲裁機構

獨立於行政機關與公務員協會外之特別委員會,其係採合議制之機構,由最高行政機關代表三人及最高層機關公務員協會代表三人共同組織而成。

「聯邦部門僵局小組」(FSIP)及「聯邦調解與和解局」(FMCS

活動限制

不得罷工

不得罷工;待遇調整與福利事項不得集體協商

保護規定

任何人不得妨礙機關代表職權之行使,而且不得對機關代表為歧視或優惠之措施

聯邦政府勞資關係制定法適用之聯邦政府受雇者,有權自由籌組、參與或協助任何勞工組織,或拒絕從事上述之活動,而無遭致報復之虞

參、我國公務人員協會政策

我國研議公務員協會制度迄今已近十五年。民國七十四年,銓敘部即已著手進行蒐集各國相關人事法規,將公務人員組織團體的立法例包括在內。相關資料蒐集到相當內容後,乃由銓敘部研擬《制定公務員基準法之初步研究》專題報告書,於同年九月提交由學者專家組成之銓敘部人事制度研究改進委員會討論。民國七十五年九月,銓敘部復透過行政院人事行政局委託行政院研究發展考核委員會組成專案研究小組,由大法官吳庚先生為專案研究主持人。該項研究於民國七十八年九月完成《公務員基準法之研究》研究報告,該報告第十二章論及公務員利益代表機構。[38]於此同時,銓敘部相關業務司亦組成「公務員基準法草案研擬作業小組」,於民國七十九年五月三十日正式向考試院提出「公務員基準法草案暨總說明」。[39]

民國八十八年,銓敘部在邀請學者專家舉行公聽會、並經參酌實地訪談行政院勞工委員會等八個機關團體之建議及銓敘部人事制度改進委員會與會專家學者之意見,擬訂「公務人員協會法草案」(以下簡稱為草案),內容要點如下:

一、協會的成員與地位

    依草案第三條及規定,公務人員指於各級政府機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸(薪)給之人員,不包括軍職人員、公立學校教師,以及公營事業機構中得依工會法組織或加入工會之人員。此外,草案第四十五條規定各機關依法令聘用或雇用之人員得加入服務機關之公務人員協會。亦即公務人員協會排除軍職人員、公立學校教師,以及依法可加入工會等公務人員加入。排除軍職人員加入公務人員協會,有軍隊指揮調度及國家安全之考慮,德國、美國皆有類似規定。在國家安全的顧慮下,美國更排除涉及國家機密及情報蒐集的聯邦調查局、中央情報局以及國家安全局人員加入公務人員勞工組織,值得我國參考。

在協會類別上,草案第五條規定公務人員協會之組織分為三級:(一)機關公務人員協會;(二)中央公務人員協會、地方公務人員協會;(三)全國公務人員協會。此種組織模式是以「機關」為基礎,並以「行政區域」為輔,區分公務人員,既不同於德國之「機關別」與「職業別」雙軌制,也不同於美國以「單位」為基礎成立工會。雖然草案的規定可兼顧機關生態、區域共同權益事項之合致及行政機關層級節制之特性,但以「職業別」為基礎之公務人員協會的具有較高之同質性,成員間較易彼此交流,訴求目標較易一致,竟非草案所納入者,殊為可惜。因此,筆者認為「職業別」應可成為公務人員協會法所容許的一種組織模式。或許「職業別」公務人員協會會因區域廣大形成之管理及聯繫問題,但此實可交由此種協會自行承擔及解決,何況草案中所規定的「全國公務人員協會」,也難保不會有類似問題產生。

此外,機關別組織模式未必涵括各種職業別之公務人員,如公務人員中之專業技師不一定有相對應之專業機關,如此對機關別無法涵括之公務人員,不盡公平。再者,欠缺職業別之組織模式,使中央地方同性質之公務人員協會無法合併,就共同之事項一起努力,恐有力量分散之虞。筆者認為我國或可參考德國所行之雙軌制,兼顧機關之特性與職業之同質性,並准許公務人員加入數個與其相關之公務人員協會。美國以「單位」為基礎的組織模式亦可考慮,但設立時應交由主管機關加以管理。

在法律地位上,草案規定公務人員協會具有法人地位。此乃因公務人員協會與公共利益關係密切,具備公益性社團之屬性,故賦予其法人地位,得依法行使權利、履行義務。此種規定與德、美兩國之制度相近。

二、組織結構之設計

在公務人員協會的組織結構設計上,草案第十三條並沒有設立一致之標準。此乃因各協會之會員屬性各異,數目不一,倘以一致化之標準,統一規定其章程應載明事項,則難免不符各協會之實際情況。另基於會員自主之考量,爰將組織及會員代表大會,甚至會員之權利及義務、獎懲、基金、事業等事項,由各協會斟酌本身之需要自行決定。此與德國制度中機關公務人員協會應有機關協會代表之規定,並規定機關協會代表之權利、義務、任期等事項不同。德國制度甚至規定機關代表若從事協會工作者,得免除其原職工作之全部或一部。筆者認為,若我國亦仿德國此種制度,將予民間產業及公私立教育機構不少衝擊,民間產業及教育機構之生產及教育活動恐難以適應,況且工會法及教師法等相關法規亦無此種規定。再者,草案第四十三條已明定公務人員協會得於上班時間從事協會特定活動得請公假,惟每年請公假出席會員大會之時數合計不得超過八小時。基於前述,德國免除機關協會代表一部或部分工作之規定,我國不宜採納,草案之規定咸信為正確之走向。

雖然草案未對公務人員協會的組織定下一致化的標準,但仍規定須有理事會、監事會及會員大會。草案第十四條至第十八條,即規定公務人員協會理事會、監事會之組成,與理事、監事之任期、職掌、解任及遞補事宜。理事會處理公務人員協會之事務,監事會監督章程之遵守及會員大會決議事項之執行,並審核理事會所提出之帳冊。理事須互選一人為理事長,對外代表協會。監事名額在三人以上者,須互選一人為監事會召集人。理事、監事之任期為三年,連選得連任,但理事長之連任以一次為限。喪失會員資格之理事、辭職或因故不能執行職務者、經會員大會決議撤免者,及應解任理事、監事之職。

草案第十九條至第二十一條則將公務人員協會的最高權力機關定為會員大會,並明定其職權、會議種類、召集事宜及議決方式。會員大會分定期會議及臨時會議兩種,由理事長召集之。定期會議每年至少召開一次,臨時會議則經理事會決議、會員三分之一以上之請求及監事會之請求應召開之。會員大會應有全體會員過半數之出席,出席會員過半數之同意,始得議決。但章程修改、工作條件之維持或變更、理監事之撤免、會員之除名、財產之處分等事項,則應經出席會員三分之二以上之同意。[40]

理事會、監事會、會員大會的設立與規範乃是著眼於公務人員協會的健全發展,德國制度亦有類似規定。尤其公務人員協會之組成係以會員為主體,為貫徹會務民主化,明定會員大會為最高權力機關實乃正確之作法。

  三、協會的職掌與功能

與德國、美國的制度一樣,草案第三十九條規定公務人員協會不得發起、主辦、幫助或參與任何罷工、怠職、或其它足以產生相當結果之活動。公務人員不同於一般勞工,其依法執行職務攸關政府政策推行、社會公共利益,若以罷工、怠工等方式廢弛政務,勢必嚴重損傷民眾福祉,故不宜賦予罷工權。

雖然公務人員協會沒有罷工權,但草案第二十四條至三十八條仍賦予其協商(第二十四條至第二十六條)、申請調解(第二十七條至第三十一條)以及申請爭議裁決(第三十二條至第三十八條)等權利。茲就上述權利之相關規定詳加說明評析於下:

(一)協商

在協商方面,全國公務人員協會、中央公務人員協會以及地方公務人員協會得向該協商事項之主管機關提出協商,但協商範圍則受草案第八條所限定:對保險費率、退休撫卹基金撥繳費率、福利事項、辦公環境之改善、行政管理、服勤之方式及起迄時間、工作簡化等事項得提出協商,但法律已有明文規定者;依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項;為公務人員個人權益事項者;與國防、安全、警政、獄政、消防等事項相關者等事項,則不得協商。

協商時,各機關正副首長不得擔任全國公務人員協會及各中央公務人員協會、地方公務人員協會之協商代表,以避免行政機關之影響力滲透公務人員協會,干預協商案件之進行或造成角色衝突。而協商後之結果,參與協商之機關及公務人員協會均應履行,且公務人員不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約(collective agreement)。

限定協商之範圍,德、美兩國亦然。值得注意的是,德國與美國都限定公務人員協會不得與行政機關協商待遇調整。草案對待遇調整是否列於協商範圍採甲乙兩案併陳方式,留待未來法案審議時定案。筆者認為,公務人員待遇調整不但事涉國家財政預算,亦影響民間產業薪津標準之擬定,若公務人員薪俸因公務人員協會擁有待遇調整之協商權而造成不穩定之現象,恐非國家之福。

而限定公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約之規定,也是著眼於公務人員之特殊身份。集體協商之目的本為商訂雙方均可接受之一定條件,進而締結團體協約。但公務人員與主管機關或相關機關締結之團體協約,若與政府相關法令與政策有競合之處,其適用爭議必不斷發生,亦使行政機關之運作與政策制定備受困擾。因此,筆者認為限定公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約,實有其必要性。

(二)調解

如協商事項之主管機關未於期限內進行協商或協商不成或未完全履行協商結果時,則草案賦予公務人員協會得向其主管機關申請調解。美國制度亦有類似規定。

(三)爭議裁決

若爭議事項經由公務人員協會之主管機關進行調解仍無法解決時,再由公務人員協會向銓敘部申請爭議裁決或透過主管機關函請銓敘部組成臨時性任務編組之非常設性爭議裁決委員會,而爭議裁決之幕僚作業由銓敘部負責,將公正、客觀之學者專家列入爭議裁決委員備選名冊。爭議裁決委員會之裁決有拘束爭議當事人及其它關係機關之效力,爭議當事人及其它關係機關對於爭議裁決委員會之裁決不得聲明不服。為免爭議裁決委員會之裁決未能落實,經裁決應為一定行為之關係機關,應於接獲裁決書之次日起二個月內將辦理情形回復銓敘部,惟其辦理時間必要時得報請銓敘部准予延長一個月。

四、保護規定

在公務人員協會獨立性的保護方面,草案第四十二條規定各機關不得因公務人員發起、籌組或加入公務人員協會、擔任公務人員協會之會務人員或從事與公務人員協會有關之合法行為,而予以不利處分。此外,依草案第二十五條規定,在公務人員協會與行政機關協商時,各機關正副首長不得擔任全國公務人員協會及各中央公務人員協會、地方公務人員協會之協商代表,以避免行政機關之影響力滲透公務人員協會,干預協商案件之進行或造成角色衝突。

肆、結論

公務人員組織協會的特殊之處,在於公務人員一方面也是一般公民,亦應享有一般公民的集會結社權利;一方面公務人員依法執行職務攸關政府政策推行、社會公共利益,顯不同於一般勞工,其集會結社權利必須受到適當限制。然而,在限制其權利的同時,必須儘可能地使其能透過公務人員協會來保障其權益。

在公務人員協會的權利限制方面,我國的公務人員協會法草案在活動上限制公務人員協會不得從事罷工及足以產生相當結果之活動;在成員上排除軍職人員的加入。在集體協商範圍上面,是否將「待遇調整」排除在集體協商之範圍之外,則尚未定案。限制公務人員協會不得罷工,乃是基於政務推行與民眾利益的關連;排除軍職人員加入公務人員協會,乃是著眼於軍隊調度對國家安全的影響,德國與美國之公務人員協會制度亦有類似規定。美國甚至限制聯邦調查局、中央情報局、國家安全局及其他關係國家安全之單位、某些外交人員加入公務人員勞工組織,值得我國參考。而公務人員待遇調整不僅關係國家開支預算,亦影響民間薪資標準,實應謹慎為之,切莫因公務人員協會集體協商待遇造成公務人員薪資波動。

而在公務人員結社權利的保障方面,我國草案賦予公務人員協會法人地位;並在組織結構上規定設立理事會、監事會以及會員大會,並明文規定相關規範,期使公務人員協會健全運作。雖然沒有罷工權,但在職掌功能上,草案賦予公務人員協會與行政機關協商、申請調解以及申請爭議仲裁等功能,並明文規定協商、調解、仲裁之程序及相關機構,以使公務人員協會能有效保障公務人員之權益;除此之外,草案還規定各機關不得因公務人員發起、籌組或加入公務人員協會、擔任公務人員協會之會務人員或從事與公務人員協會有關之合法行為,而予以不利處分,希冀藉此確保公務人員協會之獨立不受干涉。上述規定頗為適切,與德美兩國制度相近。

為使公務人員協會免於彼此重疊,並考量公務人員協會功能之發揮、機關之生態、區域共同權益事項以及行政機關層級節制之特性,草案將公務人員協會之組織模式劃分為機關公務人員協會、中央及地方公務人員協會以及全國公務人員協會等三級。筆者認為,考量成員間之同質性及溝通交流,逾越個別機關之「職業別」公務人員協會易使組織成員朝相同目標共同努力,且力量不致分散。至於其管理及聯繫問題,相信其可自行克服。德國幅員倍於台灣,亦不乏此種「職業別」公務人員協會,且能運作良好,更何況草案規定之全國公務人員協會更有可能有管理及聯繫之問題。基於前述,筆者建議將「職業別」公務人員協會納入草案規定之組織模式之一。

(本文係作者個人之意見)


[1] 林紀東,《行政法》(台北:三民書局,民國八十一年),頁一二三。

[2] 吳庚,《行政法之理論與實用》(台北:三民書局,民國八十一年),頁一九六。

[3] 例如日本公務人員基準法第五十九條第一項:「公務人員得依其志願加入公務人員協會。」,日本國家公務人員法第一○八條之二的第三項:「職員得結或不結成,加入或不加入職員團體。」;法國國家公務員法第八條第一項:「公務員公會自由應予保障。利害關係人得自由創設公會組織,並參加及執行受任職務。此等組織得為訴訟行為,得就有關人事法規之制定及對於公務員團體利益造成之損害之個別處分,向有管轄權之裁判機關提起爭訟。」;德國聯邦公務員法第九十一條第一項:「公務員基於結社自由,有參與公會或職業團體之權利,除法律另有規定外,公務員得於其所屬之公會或職業團體,選任代表」。

[4] 曹俊漢主持,《公務員協會組織與功能之研究》(考試院銓敘部專案委託研究報告,民國八十四年八月),頁十∼十一。

[5] 詳見《司法院大法官解釋續編(四)》(台北市:司法院解釋編輯委員會,民國七十九年),頁一八二。

[6] 李若一,〈德國公務員聯盟運作及展望〉,《人事月刊》,第十三卷第五期,民國八十一年五月,頁七十三。

[7] 一般而言,美國勞工法制是採聯邦與地方多元體制,在公部門也不例外,由於篇幅所限,事實上根本無法對各州及地方政府之勞資關係都加以說明,因此,本文所討論者,僅限於聯邦政府之勞工組織制度而已,至於各州及地方政府之情形,只有在相關部份才順便提及。

[8] 參照德國聯邦機關公務員代表法第二條第一項參照。見曹俊漢,前揭書,頁四十二。

[9] 依德國社會役法第三十七條規定,亦不設立機關協會,有關德國之「社會役」制度介紹,請參閱陳新民,《兵役替代役─社會役之研究》(行政院青年輔導委員會研究報告,民國八十二年十二月),頁五∼廿四。

[10] 曹俊漢,前揭書,頁四十四。

[11] 參見 5 U.S.C. § 7103 9 (a) (2) (b) 1988.

[12] Id. § 7103 (a) (3) (A)-(G) (1988).

[13] Id. § 7103 (b)(1)(A)-(B) (1988).

[14] Id. § 7103 (a)(2)(B)(i),(iii) and (v) (1988).

[15] Id. § 7103 (a)(2)(B)(ii) (1988).

[16] Id. §7111 (a) 及§7114 (a)(2)(A) (1988). 而公務人員勞工組織爭取專任代理權以及員工投票之詳細方式,則可參考張俊彥,〈美國公務人員結社與行政中立〉,《人事月刊》,第十六卷第四期,民國八十四年四月,頁五十五∼五十六。

[17] 公法上之社團、財團及營造物諸如:社會保險局、德意志聯邦銀行、廣播電視機構、郵局、電信局等。

[18] 曹俊漢,前揭書,頁二十四。

[19] 公務員機關代表若因為執行協會職務所必要,而必須參與再教育訓課程者,其服務機關應支付其再教育課程之所有費用(公務員機關代表法第四十六條第六項參照),而且,於再教育或再訓練期間,機關代表得要求暫時免除其原職務執行之義務(同條第六項及第七項)。

[20] 機關代表卸職之原因除較為常見之任期屆滿(三年)、解職外,當有停止服公職、受免職處分、有喪失選舉權之原因及因法院之裁判而喪失等情形。但職別之改變,例如由助教(職別為「職員」)升等為教授(職別為「公務員」),並不影響其機關代表之資格。(機關公務員代表法第二十九條第一項參照)。

[21] 參照德國機關公務員代表法第二十七條第一項。

[22] 曹俊漢,前揭書,頁三十至三十一。

[23] 張俊彥,前揭文,頁五十五。

[24] 曹俊漢,前揭書,頁二三;李若一,前揭文,頁七六∼七七。

[25] 德國聯邦公務員邦法第九十一條規定:「公務員基於結社自由有權利組成工會或職業團體。公務員得於所屬工會或職業團體委託其代表,但法律另有規定者,不在此限(第一項)。公務員不得因其於工會或職業團體之活動而後受到利益或不利益(第二項)。」

[26] 德國聯公務員邦法第九十四條規定:「有管轄權工會之最高組織於公務員法上之法律關係為一般規範的準備期間,應有其之參與。」

[27] 參照德國機關公務員代表法第二條第一項。

[28] 須由公務員協會與行政機關(聯邦或各邦)共同決定之事項,依德國機關公務員代表法第七十五條及七十六條規定計可歸納出:機關內部之人事措施,例如任用案、升遷案、調職案,逾三個月以上之降級案,延長退休時間等;社會事項,諸如選擇居所之限制、貸款、補助或其他支援公務員事項;與人事有關之機關內部措施,如拒絕公務員兼職之申請、配給宿舍等事項;每日工作時間之開始及其結束;輪休時間表之確定;設立、經營及解散社會機關事項,如設立機關幼稚園、托兒所、福利社等事項;參與進修活動案;考績判斷基準;機關特約師之任用或聘用;意外防護措施;職缺公告;機關守則(公約)之制定、變更與廢止;職位工作之分配;控制員工上下班之技術措施,例如上班電腦打卡系統的引進;減少工作流程措施;在職進修問題:決定人選案等;新工作方式之引進;新進人員選擇基準;對員工之補償請求權事項。參見曹俊漢,前揭書,頁三十三∼三十四。

[29] 曹俊漢,前揭書,頁三十六。

[30] 關於此點,參見Comment, Federal Sector Strike Injunctions: Who May Request Them and Where? 31 AM. U. L. REV. 681, 689-718 (1982), 有極詳盡之說明。

[31] 關於塔台領航員專業組織在一九八一年罷工事件對美國勞工運動發展之影響,可參見Bernard D. Meltzer & Cass R. Sunstein, Public Employee Strikes, Executive Discretion and the Air Traffic Controllers, 50 U. CHI. L. REV. 731, 772-94 (1983); Herbert R. Northrup, The Rise and Demise of PATCO, 37 IND. & LAB. REL. REV. 167, 177-9 (1984); Everott T. Wohlers, An Endangered Species: The Federal Employee Strike, 19 IDAHO L. REV. 7, 27-9 (1983).

[32] 所謂誠信(good faith)之態度,是指勞資雙方必須以真誠之決心來參與談判磋商,藉以達成一集體談判協議(團體協約),它們必須在合理之時間及方便之處所,在儘量必要之情況下經常晤面,而且也要選派經充份授權之代表與會,俾便談判交涉任何有關工作條件之事宜。

[33] O. Glenn Stahl, Public Personnel Administration (Harper and Row, Publishers, N. Y., 1983), pp. 320-350.

[34] 曹俊漢,前揭書,頁七十七。

[35] 張俊彥,前揭文,頁五十六。

[36] 李靜依曾以嘉義縣、市政府公務人員為對象,就公務人員協會相關問題施以問卷調查,調查結果顯示不願意加入公務人員協會者所持之理由,主要是認為協會或許不能有效為會員爭取權利、認為協會將受主管機關操縱,以及認為協會易受少數份子把持。見李靜依,《公務人員工作滿意度與籌組協會態度之研究—以嘉義縣、市政府公務人員為例》(國立中正大學勞工研究所碩士論文,民國八十六年一月),頁一○○。

[37] 曹俊漢,前揭書,頁二十七;頁七十三。

[38] 該研究曾研擬「公務員基準法」方案,專章規範公務員協會,共三十六條(自233條至268條),對下列要點均有明文規定:(一)公務員利益代表機構稱為「公務員協會」,以縣市(直轄市及省轄市)為組織單位;(二)公務員協會發起組織之手續,代表大會之組織與權限、章程必要記載事項、董事及監察人產生方式及職權範圍等;(三)主管機關之監督權限;(四)縣市公務員協會得合組全國性之公務員協會聯合會。參見行政院研究發展考核委員會編,《公務員基準法之研究》(台北﹕行政院研究發展考核委員會,民國八十三年),頁一三五。

[39] 銓敘部的草案關於公務員協會的規定列於第八章,共計二十二條文。該草案明文規定公務員得組織「公務員協會」,以爭取合理的工作條件並維護自身權益。該章重點有下列諸項:(一)明定公務員得依本法組織或加入公務員協會,該協會以縣、省轄市或直轄市為組織區域,同一省區內之各縣(市)協會組織己達半數,經二分之一以上協會之發起,得組織省公務員協會,經三個以上省(市)公務員協會之發起,並得組織全國公務員協會;(二)分別規定公務員協會之宗旨、任務、可交涉事項與交涉方式,及其代表大會、理事會、監事會之組織權限,以及會員代表、理事、監事等產生方式;(三)分別規定主管機關及其監督權限;(四)有關公務員協會之組織及活動,除本法規定外,授權考試院以命令定之。參見曹俊漢,前揭書,頁一一○。

[40] 依草案第十九條第二項之規定,應經會員大會議決之事項尚包括:收支預算之編列;會務報告及收支決算之承認;有關公務人員法規制(訂)定、修正及廢止之建議;理事會、監事會提案之審議;地方公務人員協會、中央公務人員協會、全國公務人員協會或國際性組織之加入或退出;其它應經會員大會決議事項等。惟上述事項只需出席會員半數同意即可議決。

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