國民旅遊卡政策之分析

壹、前言

公共政策若設計與執行不當，非但難以解決原有的政策問題，反易造成政策窘境（policy predicament）。所謂政策窘境，依據公共政策學者G. Edward Ⅲ & Ira Sharkansky的界定，乃是指當前政府制定公共政策的目標雖為促進民眾福祉，但因執政當局欠缺整體的政策規劃與評估能力，因而未能實現既定目標，以致發生目標高遠，卻未達成的窘境。而國民旅遊卡這項政策，恰可為政策窘境之例證。

為改革公務人員休假補助制度，並藉此振興台灣觀光旅遊產業發展，行政院院會於二○○一年九月通過研擬發行「旅遊券」，經行政院經建會規劃《推動國民旅遊卡措施》並由行政院核定通過後，「國民旅遊卡」自二○○三年一月一日生效。然此案實施之前即有爭議，實施未久即發生公務人員真刷卡、假消費，和旅行社一起A政府錢的弊端。而且，由於配套準備未及時完成，造成使用國民旅遊卡的公務人員許多不便，發出不少不滿的聲音。[1]可見國民旅遊卡此一政策，不但解決問題的成效有限，而且反而製造出一些新問題。而此項政策原本立意良好，但為何陷入窘境，實有必要從政策規劃與執行層面加以分析。

貳、「國民旅遊卡」之政策內容

過去「休假補助」的做法，乃是將公務人員週一至週五國內休假期間的交通工具、住宿、餐飲及採購物品以單據核銷，全年最高補助一萬六千元，未檢附單據者，不予補助。然因以單據為憑的防弊效果不大，很多公務人員把在百貨公私、大型購物賣場等採購日常用品的單據，申請一萬六千元的補助，而未實質將補助公務人員休假的費用使用在觀光旅遊的消費上，致使「休假補助」的美意遭變相使用，亦未能達到振興國內觀光旅遊產業的效果。

國民旅遊卡政策之規劃與實施，其首要目標即在改革過去「休假補助」的做法，使公務人員所得的休假補助金切實使用在觀光旅遊的消費上，藉此提振台灣觀光旅遊產業之發展。[2]並藉由非假日住宿利用率之提高，降低假日住宿成本，進一步有利吸收更多遊客，增加地區就業機會。為達此目標，行政院於二○○二年十一月十四日修正《行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施》規定，實施「國民旅遊卡」政策，其政策內容概要如下：

一、以刷卡消費取代單據核銷

為改善過去以單據核銷申請休假補助所產生的弊端，新的休假補助規定自二○○三年一月一日起，公務人員每人一張「國民旅遊卡」，此卡係屬信用卡，一般民眾亦可申請。而公務人員強制休假補助，均必須持國民旅遊卡，至張貼有交通部觀光局「國民旅遊卡」識別標示的特約商店刷卡消費，目前共有特約商店4,844家。

在發卡作業上，交通部觀光局已遴選中國信託商業銀行、第一商業銀行、華南商業銀行、玉山商業銀行及萬通商業銀行等五家銀行為發行國民旅遊卡之發卡機構，並以中央各部、會、行、處、局、署、院、省（市）政府及縣（市）政府為代表，自前開五家發卡機構擇一訂約，不須再依政府採購法上網招商。各公務機關與發卡銀行簽訂契約之期間自訂約生效日起二年，各簽約機關並得自行與發卡銀行簽訂額外優惠或服務之附約。

發卡銀行仍將依一般信用卡作業，按期將包含符合強制休假補助條件交易之信用卡繳款通知書寄發至持卡之公務人員登記的帳單地址。公務人員應於當期繳款截止日前自行繳納帳單款項，其權利義務與一般信用卡相同。而強制休假補助費之請領，則由公務機關另行撥至公務人員之薪資帳戶。

而為防弊，《行政院及所屬各機關公務人員強制休假補助費改發國民旅遊卡持用作業規定》明定，各機關公務人員之國民旅遊卡卡號、身份證字號、強制休假補助費額度及所屬機關代碼、機關所在地郵遞區號及其他相關資料，人事單位應依財團法人聯合信用卡處理中心指定之格式，送交發卡銀行建檔，並將上述資料傳送至該中心所建置之「公務人員強制休假補助費檢核系統」（以下簡稱檢核系統）並負責後續之維護、更新。

二、消費時間為公務人員休假日期

由於休假補助意在鼓勵公務人員休假，所以國民旅遊卡所適用補助的消費時間為公務人員的休假日期，亦即必須在週一至週五請休假，週休二日及國定假日出遊使用國民旅遊卡，則不在補助之列。然而連續休假期間若遇颱風、地震等其他原因政府規定停止上班時，不視為假日，如已啟程旅遊者，得自行決定是否請休假以符合規定。但連續非假日休假前後一日之交通費用（含自行開車之油料費），考量實際需求，得併入強制休假補助範圍內。

三、異地消費與隔夜消費

（一）異地消費：公務人員使用國民旅遊卡，必須在服務機關所在縣市以外的其他縣市之旅遊消費。

（二）隔夜消費：係指於週一至週五休假連跨二日以上，並距國民旅遊卡下列支出方式之一者：（1）具旅宿類之刷卡支出。（2）購買旅行業所示二日以上套裝旅遊產品之刷卡支出。（3）連跨二日以上之休假日，具有二筆（含二筆）以上不同消費日期之刷卡支出。

參、「國民旅遊卡」實施迄今所顯現的政策窘境

國民旅遊卡實施迄今，不但達成原定目標的成效性受到質疑，還產生不少問題，顯現出下列政策窘境：

一、真刷卡、假消費、真A錢

國民旅遊卡政策實施未久，高屏地區即傳出有部分旅行社派員下鄉，向學校、鄉鎮公所人員招攬生意，表示可以「真刷卡、假消費」方式，協助當事人在特約商店取得刷卡消費記錄，而兌領休假補助款。但當事人需付一成至兩成不等佣金，量大還可打折優惠。新竹地區也有類似相關傳聞（聯合晚報，2003/1/3）。又如台南縣亦傳出部分旅行社大力推銷旅遊券，公務人員只要形式上請非假日的休假，再由旅行社「作假帳」，公務人員私下仍可利用假日與家人至服務機關所在縣市轄區遊玩，可當天往返，規避了非假日、隔夜及異地消費的限制（聯合報，2003/1/7）。

國民旅遊卡的政策本意，原是避免公務人員作假的防弊制度，卻產生出這種旅行社與特約商店聯手「A」政府錢的情事。雖然人事行政局強調可經由檢核系統比對稽核，而且若查出違反規定情事，將取消旅行社、特約商店資格，並將追究刑事責任及行政懲處，卻也暴露出因為國民旅遊卡制度的不方便與不合理，才會造成「上有政策、下有對策」。

二、不方便：限於特約商店、非假日使用之不便

由於國民旅遊卡只限於特約商店使用，然而不但特約商店太少，而且許多特約商店的員工也不清楚什麼是國民旅遊卡，加上必須使用特約商店中貼有國民旅遊卡標誌的收單行刷卡機刷卡才能認列，徒增許多不便。此外，由於國民旅遊卡限定非假日使用，公務人員如果想利用國民旅遊卡和家人一起出遊，就必須讓在上班、上學的家人請假，尤其還必須異地且隔夜，要請假恐怕還不只一天，極其不便。

三、不合理：異地且隔夜消費有不合情理之處

規定異地且隔夜消費，其本意固然在藉此落實公務人員休假旅遊，並增加旅遊消費，但是異地且隔夜消費，有其不合情理之處。第一，這不利於在地充當導遊的公務人員，因為他們不符合「異地消費」的規定。第二，對在外島等交通不便地區任職的公務人員而言，強制異地消費，未必合於情理。

四、不安心：個人隱私保障的疑慮

有公務人員擔心，以國民旅遊卡所做的所有消費將一一陳現在人事單位的電腦螢幕上，個人隱私將有被公開的可能。

肆、政策建議：政策修正以消除政策窘境

旅行社之所以欲以「假刷卡、作假帳」的方式賺取佣金，無非是看準多數公務人員對國民旅遊卡制度不方便、不合理、不安心之心理，而認為此一市場有利可圖。故欲消弭公務員、旅行社與特約商店聯合造假之弊端，政府除對違反規定情事詳查嚴罰之外，另應在制度上加以改良，讓公務人員真正樂意使用國民旅遊卡，而使旅行社造假抽佣只能利薄險高，將低其違法誘因。謹提出下列政策建議[3]，供政府改善國民旅遊卡制度之參考：

一、將國民旅遊卡由信用卡改為儲值卡

使用信用卡消費雖然有轉帳、查核的便利性，但國民旅遊卡做為信用卡使用，卻帶來下列問題：（1）不方便—公務人員必須使用特約商店中貼有國民旅遊卡標誌的收單行刷卡機刷卡才能認列，因此國民旅遊卡的使用受限於特約商店，而不能在一般商店使用。造成公務人員若要充分使用國民旅遊卡，在行程設計上必須將特約商店的所在地列為考慮核心。（2）不安心—即上述所指的隱私問題。

若將國民旅遊卡由信用卡改為儲值卡，雖然金錢轉帳核撥稍稍不便，但由於以信用卡刷卡機在儲值卡上進行記錄、扣款等動作，在技術上並不困難，國民旅遊卡的使用即可不必在受限於特約商店，一般商店皆可使用，大幅提高使用國民旅遊卡之便利性。此外，使用者的消費記錄亦因儲值卡的結束而結束，隱私權較有保障。

二、將特約商店改為旅遊商店

如上所述，若將國民旅遊卡從信用卡改為儲值卡，使國民旅遊卡能使用在設有信用卡刷卡機的任一家旅遊商店，將大幅提高國民旅遊卡的便利性，從而增加公務人員使用之誘因，造假付佣之情事應會因此減少。

三、設計誘因機制，鼓勵公務人員於非假日，異地且隔夜消費

當前制度係以強制方式，限定公務人員使用國民旅遊卡須於非假日、異地且隔夜消費，固然有刺激旅遊消費之美意，但確實為公務人員帶來不便，也未必合於情理。建議將政策工具的使用從強制改為誘導，原則上不反對公務人員於假日、本地及單日消費，但設計誘因鼓勵公務人員於非假日休假，異地且隔夜消費。

參考文獻

[1] 例如一月二十八、二十九、三十日，連續三天都有公務人員投稿中國時報民意論壇，指陳國民旅遊卡無法購買網路預約機票，特約商店過少，相關宣導不夠的種種不便（尤尤：2003/1/28；丁惠美：2003/1/29；鼠哥：2003/1/30）。

[2] 根據經建會的估計，以現行公務人員每年一萬六千元的旅遊補助額度，全國六十萬公務人員至少可為國內觀光旅遊業帶來百億元商機。

[3] 將國民旅遊卡改為儲值卡、異地消費改為任地消費、特約商店改為旅遊商店等政策建議，其原始構想由中華大學行政管理系二技在職專班同學提出。他們是任職公教機關的陳可馨、邵月鈴、蕭名娟、李旭澎，和服務於私人企業的黃郁雯、江桂琴、陳貴燕。本文將其原始構想略作修正。