永續(析)090-009號

中華民國九十年十二月二十八日

December 28,2001

開放大陸人民來台觀光政策之評析 

永續發展組政策委員 陳世圯、研究助理 涂維穗

前言

觀光產業,是提供國民旅遊服務的行業,同時也是提供就業機會和賺取外匯的產業。近年來,我國因觀光消費價格偏高,遊憩環境的品質未能改善,相對世界其他國家競爭力明顯不足,以致外國觀光遊客大幅滑落,國人大量湧向國外觀光。依據政府公布的觀光調查與統計數字,以民國89年為例,來台旅客人數共計262萬人次,來台目的包含業務、觀光、探親、參加會議及求學等,其中外國旅客以觀光為目的的人數佔全年來台的人數比重逐年降低,由民國85年的38%下降至民國89年的33%;另一方面,國民出國的人數卻高達733萬人次,致使觀光外匯收支長期呈現逆差情形,臺灣觀光事業的行情,或可以「每下愈況」加以形容。因此,如何振興臺灣觀光產業,得以在亞洲旅遊版圖上佔有一席之地,值得我們去探討與省思。

依據最近交通部統計資料,我國人民前往大陸觀光旅遊或探親人數,民國89年約311萬人,且根據大陸國家旅遊局公布最新統計資料,自民國76年以來台灣開放民眾赴大陸探親及觀光政策以來,累計台灣民眾赴大陸人數高達2,036萬人次;另一大陸方面,近年來,大陸經濟突飛猛進,創造不少富豪級的個體戶,顯示大陸民眾出國旅遊風潮在大陸境內正逐漸持續加溫,亞洲各國如韓國、日本、及澳洲等,莫不卯足了勁,爭取這批消費能力強的龐大客源。今(90)年11月1日,在台北市新聞記者公會舉辦之「兩岸新聞人員交流座談會」中,來台參訪的大陸四川省新聞媒體訪問團副團長雷健等人也曾指出,臺灣的風土人情、景觀確實可吸引大陸人民來台觀光。

目前,國內經濟逆轉,百業蕭條,失業率與痛苦指數居高不下,而大陸人民具有高消費能力,以及來台觀光之強烈意願,我們自不能坐失良機,故本文主要目的乃為瞭解我國觀光產業發展、國人出國旅遊與大陸人民出國觀光需求與管理現況,說明開放大陸人民來台觀光政策演進與政策推動所產生實質效益,最後並就現階段推動大陸人民來台觀光重要課題提出來探討,希望政府能夠正視,採取更大幅度、更快速的開放三通措施,開放大陸人民來台觀光,藉以繁榮台灣觀光產業,提振經濟景氣、創造就業機會,並促進兩岸和平與交流。

 

壹、現況分析

一、台灣地區觀光遊憩概況分析

為瞭解來台旅遊市場與在台旅遊動機動向、國人出國旅遊現況、來台旅客與國人出國旅遊消費及動向,以及觀光設施使用現況等,本文彙整台灣地區歷年觀光相關統計資料如表1。

表1 我國歷年觀光統計彙整表

 

年份 項目

85年

86年

87年

88年

89年

來台旅客

人數(萬人次)

236

237

230

241

262

 

成長率(%)

1.1

0.6

-3.1

4.9

8.8

來台觀光旅客

人數(萬人次)

90

84

76

78

87

 

成長率(%)

-3.8

-6.8

-9.6

2.7

11.23

國人出國

人數(萬人次)

571

615

590

654

733

 

成長率(%)

10.1

7.8

-4.1

10.9

11.9

觀光外匯收入

金額(百萬美元)

3,636

3,402

3,372

3,571

3,738

 

成長率(%)

10.7

-6.4

-0.9

5.9

4.7

出國旅行支出

金額(百萬美元)

8,152

8,198

7,331

7,398

6,376

 

成長率(%)

-3.6

0.6

-10.6

0.9

-13.8

觀光旅館 住用率(%)

國際觀光旅館

63.4

63.8

62.5

61.3

64.85

 

一般觀光旅館

55.7

61.8

59.8

56

57.4

觀光外匯逆差(百萬美元)

4,516

4,796

3,959

3,827

2,638

每一旅客每日平均在台消費額(美元)

208.4

193.6

190.3

191.4

192.5

資料來源:「中華民國八十九年觀光年報」,交通部,民國90年。

(一)觀光旅次方面

在來台旅客方面,近年以來,台灣地區歷年外國旅客雖逐年增加,但因我國未能配合市場需求改善觀光產品內涵,導致到訪人數與觀光外匯收入其他國家比較均為遜色,以民國88年為例,台灣與亞洲其他重要國家相較之下,無論在觀光客到訪人數與觀光外匯收入等項目上,仍明顯落後,詳見表2。

表2 民國88年亞洲主要國家到訪人數與觀光外匯收入比較表

國家 項目

台灣

日本

南韓

泰國

香港

新加坡

到訪人數(萬人次)

241

443

466

865

1,067

695

觀光外匯收入(美元:億元)

35.71

50.8

56

93.14

69

48

資料來源:交通部。

分析一般來台旅客目的,主要為業務、觀光、探親、參加會議及求學等,而根據表1,發現外國旅客以觀光為目的的人數佔全年來台的人數比重,呈現逐年降低,由民國85年的38%至民國89年降至33%,共減少了五個百分點。

至於國人出國旅遊人數方面,民國89年國民出國共計733萬人,較民國88年成長11.7%,創五年國人出國人次新高。其中有近四成以上是到大陸旅遊,去(89)年台灣民眾赴大陸旅遊人數即高達310萬人次,詳見表3。

表3 國人至大陸旅遊統計表

 

85年

86年

87年

88年

89年

至大陸旅遊人數

1,733,900

2,117,600

2,174,600

2,584,600

3,108,600

資料來源:大陸國家旅遊局、交通部觀光局。

(二)觀光外匯收入及支出

根據來台旅客與國人出國旅遊消費及動向調查資料,民國八十九年,全年外籍及華僑觀光旅客在台消費金額及出國旅客觀光外匯支出,分別為3,738百萬美元以及6,376百萬美元,觀光外匯逆差高達2,638百萬美元,依據每一旅客每日平均消費發現收支逆差之主要原因,乃在於國人出國人數為來台旅客之2.8倍,因此,未來宜積極開發旅遊資源並鼓勵民間投資觀光產業,發展具特色遊憩區,以爭取來華旅客人數及其停留天數,增加旅行外匯收入,並強化觀光旅遊點宣導,鼓勵國人多在國內旅遊,減少外匯支出。

(三)觀光旅館概況

依據表1,台灣地區由於受到民國87年921大地震之影響,因此,近兩年來,國外團體旅客大幅減少(尤其日本團體旅客),民國89年觀光旅館客房平均住用率,雖已見回流,達63.9%(較民國88年增加3.3%),但觀察五年來成長率其實沒有太大變動與突破;另若就地區來看,事實上民國89年的風景地區的國際及一般觀光旅館平均住用率,較民國88年分別減少5%及10%,因此,未來風景區業者應積極更新飯店設施並加強服務品質,以突破經營困境。

二、大陸人民赴國外旅遊現況

(一)大陸人民赴國外旅遊市場需求

目前,大陸海外探親及旅行已蔚為風尚,本文彙整分析歷年大陸地區人民赴國外旅行之需求相關統計資料,如表4所示,2000年出境人數高達1047萬人次,較1998年增長24.3%,其中自費出境旅遊人數亦不斷增加,2000年人數共497萬人次,主要集中在沿海的廣東、上海、北京等地區之人民,總開支達1006億美元,顯示大陸人民出國旅行需求持續增加。

表4 近三年來大陸人民赴國外旅遊市場需求表

年份 項目

1998年

1999年

2000年

出境人數(萬人次)

842.37

923.24

1,047

出境成長率(%)

-

9.6

13.4

因私出境(萬人次)

319.08

426.61

497

國際旅遊支出(百萬美元)

10,166

9,205

-

資料來源:1999年、2000年中國旅遊業統計公報。

據統計,大陸開放人民自費出境旅遊,1998年大陸旅客260萬人次湧入香港,1999年新加坡37.3萬人次,馬來西亞17.3萬人次,都是創下歷史新高紀錄。到目前?止,已與鄰近十五個國家及地區簽定了自由旅遊協定,包含香港、澳門兩地區,新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、澳大利亞、新西蘭、韓國、日本、柬埔寨、越南、緬甸、老撾、文萊、和尼泊爾等十三個國家。其中出境旅遊主要目的地依次為:香港、澳門、泰國、緬甸、越南。

而大陸人民來台人數,依據入出境管理局資料處理中心的統計資料顯示,自1995年開放迄今年2月,大陸人民來台從事文教交流人數共有6萬5382人次,其中除了從事所申請的活動外,許多大陸交流團都順便藉此來台觀光旅遊一番,以數字來看,目前已到過台灣的大陸人民並不多。

(二)大陸人民具有來台強烈意願

大陸人民來台人數,據大陸國台辦高層透露,根據有關方面之調查,台灣是大陸民眾出國後最想去的地方。至於大陸人民最神往的台灣景點,依據大陸65家旅行社匯集台灣觀光旅遊的意見,選出許多熱門景點,例如日月潭、阿里山森林遊樂區,墾丁、太魯閣,代表科技財富的新竹科學園區、具神祕色彩的兩蔣相關設施、故宮搏物館,台中科學博物館、台北市進步、休閒及夜生活等。

分析大陸人民來台意願,除上述探親與觀光外,最主要原因就是大陸人民對於台灣過去五十年政治民主、經濟發展、社會開放、以及人民的生活方式,充滿好奇,希望親身體驗攷察。且目前不少大陸人民已有出國觀光之能力,但「全世界他們都能去,唯獨台灣不能來」的情形,更加強了大陸人民對台灣的神秘感。

三、開放大陸人民來台觀光之政策措施

事實上,自1988年起,台灣陸續實施兩岸交流,以及公布開放「大陸地區專業人民來台從事專業活動許可辦法」後,共有文化、教育、經貿、金融等十五項專業開放,迄2000年止,共有73萬人次來台,平均每年約有10萬人次以上抵台。其中社會交流的探親和探病,佔最高比例約八成,文教和經貿方面則呈現快速成長,後勢相當看好。換言之,台灣開放大陸人民來台,已累積近十年的行政經驗。這十年,雖開放幅度不大,依據目前實施狀況發現,其中不乏以專業名義申請入台,事實上是組團來台觀光為主要目的,顯示大陸人民來台觀光,是早已存在的事實。

(一)台灣之政策演變

1、 依據「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」,其中開放大陸地區人民來台開放大陸地區人民來台大致可分為二大類:一為人道探視:即允許與台灣地區人民有親屬關係之大陸父母、子女、配偶及三親等以內的親屬,可以來台灣探親、探病及奔喪;二為專業交流:即允許大陸地區具有一定資格之專業人民接受台灣地區民間團體的邀請,來台從事文教、經貿、科技、體育等交流活動,此外,大陸人民可來台參加國際學術會議,亦可以專案核准引進大陸產業技術人才。其中第一類已於民國76年11月2日開放民眾赴大陸探親,第二類亦以於民國84年開放來台。

2、 民國89年12月5日,立法院於修正通過「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項:「大陸地區人民得申請來台從事商務或觀光活動,其辦法由主管機關定之」,為推動開放大陸人民來台觀光確立法源基礎。

3、 今(90)年11月23日,行政院院會通過「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」(如附件),綜觀其內容,主要採總量管制方式,完善配套管理措施;建立安全事項之通報及緊急事故之處理機制;實施方式方面:將開放類別分為三類,並分階段實施;實施時程方面,自明年元旦起局部試辦,第一階段只開放大陸赴海外留學生及取得國外永久居留權的大陸人民(亦即方案第三類開放對象)來台,每天以開放一千人為上限,每人停留期間不得超過十天。本文將方案規劃重點及實施推動彙整如表5。

表5「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」彙整表

開放 原則

1. 在考量國家安全前提下,循序漸進開放大陸地區人民來台觀光。 2. 在整體規劃兩岸人員交流前提下,合理規範並確保大陸地區人民來台觀光之品質。 3. 在兩岸良性互動前提下,落實推動大陸地區人民來台觀光。

規劃 項目

開放類別

第一類開放對象經香港、澳門來台灣地區觀光之大陸地區人民。 第二類開放對象赴國外旅遊或商務考察轉來台灣地區觀光之大陸地區人民。 第三類開放對象赴國外留學或旅居國外取得當地永久居留權之大陸地區人民。

 

總量管制

1.配額管理 採配額方式,循序漸進擴大開放規模。 初期每日開放一千人,由內政部公告並受理申請。 2.配額分配及管理 分配原則及方式:交通部觀光局循現行體制,將每日開放配額依台北市、高雄市旅行商業同業公會及台灣省旅行商業同業公會聯合會(以下簡稱省市級旅行公會)會員中符合交通部觀光局所定接待資格並經核准,再交由省市級旅行公會運作,分配予各轄區經觀光局核准之旅行業。 監督管理:為加強對旅行業之管理,將要求省市級旅行業同業公會訂定旅行業自律公約,報請交通部觀光局核定,以確保旅遊的品質。

 

表5「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」彙整表(續)

入出境管理

大陸旅客之資格條件,係參考其他國家經驗,作合理規範;來台從事觀光活動由旅行社組團辦理,並以「團進團出」方式為之。

接待旅行社 資格與責任

1. 接待旅行社需符合一定資格條件。而對於大陸人民逾期停留者,接待旅行社將課予一定責任。 2. 接待旅行社須向省市旅行業同業公會繳納新台幣一百萬元保證金,作為支付大陸人民來台觀光期間發生緊急事故所生費用及治安機關辦理滯留旅客收容、強制出境所需費用。

通報系統

將建立事前審查機制及來台後之通報及處理機制,俾利有效管理,並在發生緊急事故或旅行糾紛時,能作及時處理。

推動方式

1.推動兩岸協商 本推動方案之正式實施,將盡可能與大陸方面協商相關問題與實施時機。 協商項目原則上可包括:開放大陸地區人民之資格條件、身份查核及確認、違法或滯留旅客之遣返、雙方旅行社之合作規範、旅行糾紛之調處、相互通報窗口之建立等。 協商結果將作為修正本推動方案之依據。 協商方式由陸委會會同相關單位進行規劃。 2.進行試辦 將依據經發會決議,自91年1月1日起先行局部試辦,並視辦理成效及兩岸互動情況逐步擴大實施。 局部試辦以旅居海外之大陸地區人民為主要對象。 試辦方式由陸委會會同相關機關規劃推動。

資料來源:

4、 今(90)年12月19日,行政院會通過「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法」,開放大陸人民來台觀光,每日受理申請數額為1,437人,當時並已有162家業者獲准承辦大陸人民來台觀光業務。

(二)大陸應對措施

1、 實行歸口管理,任何單位及個人從事對台交流活動,都必須按國務院規定先報請主管機關審批。依「中國公民往來台灣地區管理辦法」第六條規定,大陸居民申請前往台灣地區定居、探親、訪友、旅遊、接受和處理財務、處理婚喪事宜,或參加經濟、科技、文化、教育、學術等活動,須向戶口所在地的市、縣公安局提出申請,經核准後,由公安部出入境管理局發給「大陸居民往來台灣通行證」,證件效期為五年,實行逐次簽註。中共官員來台則有更為嚴格的管制,並有事前之對台統戰教育。

2、 針對今(90)年11月23日行政院院會通過的「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」,中共國台辦發言人張銘清於今(90)年12月公開表示,台灣開放大陸人民赴台旅遊,兩岸需要協商;且方式是在一個國家內部事務的原則下,由兩岸旅遊業者進行協商。同時並指出台灣開放大陸旅遊僅僅是個姿態,不應採取分類及分階段實施方式。

四、推動全面開放大陸人民來台觀光之實質效益

(一)經濟方面:開創商機,創造大量就業機會

依據商業總會以每增加一名大陸人民來台觀光,其在台消費1,000美元推估,將可以創造每年10億美元外匯收入,產業關聯更將產生32億美元(約合新台幣1,050億元)的需求,初步估計將為國內每年帶來超過4000億元的經濟效益;國內交通、食宿、購物、遊樂場等相關行業都將受惠,並將創造大量就業機會。

(二)政治與兩岸關係方面:增進兩岸人民情感,營造兩岸更和諧氣氛

開放大陸人民來台觀光,除可將台灣民主政治文化,作為「三民主義統一中國活教材」,且可增進兩岸人民的瞭解與認識,加強文化交流。尤其大陸目前仍嚴密控制輿論,致使一般人民對台灣的印象與認識受到誤導與扭曲。如能使其對台灣多元化社會及自由開放風氣有所認識,將可營造兩岸和諧的氣氛,因此,台灣對其來台名額不但不應設限,反而應該鼓勵。

五、結論與建議

在目前國內整體經濟景氣不佳,觀光產業面臨瓶頸,大陸人民海外旅遊風氣漸盛,以及兩岸文化、社會交流與經貿之往來需求日益頻繁,開放大陸人民來台觀光,正是觀光產業振衰啟敝的開始。綜合上述,我們自不能坐失良機,應該立即從以下四方面同時積極推動:

(一) 及早打開兩岸事務性議題協商大門,建立共識,採取更大幅度、更快速的開放三通措施,全面開放大陸人民來台觀光。

根據吳宛芳研究報告指出,據我國陸委會目前初期開放大陸人民來台觀光將『試行辦理』方式,每天開放一千人名額,開放初期預估每年將對我國觀光外匯收入貢獻約36億元,佔國內目前一年高達1200多億元的觀光外匯收入比重並不到3%,以此來看,在兩岸均對開放來台觀光人數限制之下,預計初期開放對國內觀光業助益相當有限。因此,建議當局應採取更大幅度、更快速的開放三通措施,並在開放大陸人民來台觀光局部試辦後,儘快將範圍全面擴大,如此為台灣所帶來實質效益將更為宏大。

另一方面,開放大陸人民來台觀光所挾帶繁雜事務性問題,需要兩岸務實對等協商。因此,為避免步上金馬小三通因沒有進行事務性協商,而造成「有名無實」的結果,故「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」所提由陸委會會同相關單位進行協商方式,建議可以授權旅行公會方式,嘗試與大陸重啟協商之門,藉由民間協商模式,取代單方面之宣布開放,以尊重對岸之權責,避免遭受抵制。

(二) 整頓在大陸名聲顯赫的台灣風景區及重要觀光資源,建立友善的旅遊環境,提供足夠的資訊,增加旅客服務品質,以滿足大陸遊客旅遊需求。

整體而言,目前大陸人民來台觀光的特色,現階段祇是滿足大陸客「到此一遊」的心態,因此,台灣旅遊業者在行程安排上都是以著名的景點為主。據悉,目前推薦給「大陸人民來台旅遊」的觀光景點,前五名依序是日月潭(12.8%)、阿里山(11.4%)、太魯閣(8.6%)、台北市郊(8.1%)、墾丁(8.0%),但觀察現況,以阿里山與日月潭為例,因921地震後當地旅遊設施尚未修復,且因觀光營業規模小,規劃缺乏整體性與前瞻性,使得實地前往觀光的大陸旅遊業者產生「見面不如聞名」的印象。因此,政府應加強整頓這些在大陸名聲顯赫的台灣風景區;另外重要觀光資源方面,例如;澎湖、東部地區宜蘭、花蓮、及台東等地,展現樸實的農村景觀及美麗的海濱風景等具有地方特色之城鄉風貌,建議應在維護自然環境的前提下,將這些台灣重要觀光資源,建立友善的旅遊環境,提供足夠的資訊,增加旅客服務品質,以滿足大陸及國際遊客旅遊需求。

(三) 應及早進行整合大陸人民來台觀光的相關配合觀光建設、旅遊路線規劃、運輸系統、旅遊資源,以滿足遊客旅遊多樣化需求;此外,亦應同時進行導遊人員的培訓。

(四) 儘快訂定與修改相關法令,建立合理行政管理機制;另在管理技術方面,,為防止預期滯留及下落不明的負面情況發生,技術方面應建立合理的約束機制。以韓國、日本、澳洲的開放模式為例,由旅遊地的旅行社成立自律性社團,建立約束機制等方式加以著手。建議各相關單位應儘速依據行政院所公布「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法」,研擬相關配套措施,並輔導省市級旅行公會訂定相關管理辦法或自律公約。

(五) 為促進兩岸人民之和諧與瞭解,建議政府應積極研究如何將五十年來之「台灣經驗」傳播與大陸人民。

參考資料

「中華民國八十九年觀光年報」,交通部觀光局,民國九十年。

「開放大陸人民來台觀光之商機評析」,吳宛芳,民國九十年。

「積極規劃三通 繁榮觀光產業」,國家政策論壇月刊,陳世圯,民國九十年七月。

「開放大陸地區人民來台旅行有關問題之背景說明」,行政院大陸委員會,民國八十九年。

「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」,行政院,民國九十年十一月。

「開放大陸地區人民來台觀光政策之規劃推動相關說明」,陸委會,民國九十年七月。

「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」

行政院院會今(二十三)日通過「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」,內容如后:

壹、背景說明

一、評估規劃作業

為因應兩岸新情勢及活絡國內旅遊市場,並根據八十九年十二月五日立法院修正通過「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項規定:「大陸地區人民得申請來台從事商務或觀光活動,其辦法由主管機關定之」,由行政院陸委會會同交通部、內政部及各有關機關,針對開放大陸地區人民來台觀光展開評估及規劃作業,於九十年六月底完成「開放大陸地區人民來台觀光規劃方案及執行計畫」,並陳報 行政院。

二、經發會決議

「經濟發展諮詢委員會議」針對「積極推動大陸人民來台觀光」議題達成以下共識:

(一)在考量國家安全前提下,開放大陸地區人民來台觀光

1. 採總量管制方式,完善配套管理措施,包括:開放數額之分配及管理、接待旅行社之資格條件及應有之責任、大陸旅客之資格條件及申請審查程序、「團進團出」之方式等。

2.建立安全事項之通報及緊急事故之處理機制。

(二)實施方式

1. 與大陸方面協商相關問題與實施時機。

2. 必要時以試驗方式先行推動。

三、推動方案之研擬茲根據經發會決議以及上述「開放大陸地區人民來台觀光規劃方案及執行計畫」,就相關問題作進一步檢討,並充實修正開放大陸地區人民來台觀光之各項規劃,完成本推動方案。

貳、開放大陸地區人民來台觀光之政策目標及原則

一、政策目標

(一)增進大陸地區人民對台灣之認識與了解,促進兩岸關係之良性互動。

(二)擴大台灣觀光旅遊市場之利基,促進觀光關聯產業之加速發展。

二、開放原則

(一)在考量國家安全前提下,循序漸進開放大陸地區人民來台觀光。

(二)在整體規劃兩岸人員交流前提下,合理規範並確保大陸地區人民來台觀光之品質。

(三)在兩岸良性互動前提下,落實推動大陸地區人民來台觀光。

參、具體規劃項目

一、開放類別

(一) 第一類開放對象(以下簡稱第一類)經香港、澳門來台灣地區觀光之大陸地區人民。

(二) 第二類開放對象(以下簡稱第二類)赴國外旅遊或商務考察轉來台灣地區觀光之大陸地區人民。

(三) 第三類開放對象(以下簡稱第三類)赴國外留學或旅居國外取得當地永久居留權之大陸地區人民。

二、總量管制

(一)配額管理

1. 採配額方式,循序漸進擴大開放規模。

2. 初期每日開放一千人,由內政部公告並受理申請。

(二)配額分配及管理

1. 分配原則及方式:

(1) 交通部觀光局循現行體制,將每日開放配額依台北市、高雄市旅行商業同業公會及台灣省旅行商業同業公會聯合會(以下簡稱省市級旅行公會)會員中符合交通部觀光局所定接待資格並經核准(接待旅行社之資格條件詳見四、接待旅行社規範)之會員家數比例分配,再交由省市級旅行公會運作,分配予各轄區經觀光局核准之旅行業;金門、馬祖旅行業併入台灣省旅行商業同業公會聯合會會員家數計算。各省市級旅行公會當日申請量未達分配數額者,由其他省市級旅行公會平均使用之。

(2) 前述分配比例每三個月依分配原則重新計算一次。

(3) 交通部觀光局得增加或保留一定比例(百分之五至百分之十)之數額,配合政府政策(如鼓勵旅行業者加強接待國際來台旅客之績效;促進中南部及離島地區觀光發展;對績優或違規旅行業者之獎懲等)彈性運用。

(4) 大陸地區人民來台觀光,屆期未出境者,依逾期停留尚未出境人數之十倍,一年內不受理各該省市級旅行公會所分配之申請數額。前述不予受理之數額,得由交通部觀光局統籌運用。

2. 監督管理:省市級旅行公會將交通部觀光局核發之配額分配予各轄區旅行社,應訂定要點,報請交通觀光局核定。

三、入出境管理

(一)大陸地區人民申請來台觀光資格

1. 積極資格

(1) 第一類及第二類:有固定正當職業或學生或有財力證明(有等值新臺幣二十萬元以上之存款)者。

(2) 第三類:不另作限制。

2. 消極資格:參照「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」及「大陸地區專業人民來台從事專業活動許可辦法」相關規定,有下列情形之一者,得不予許可;或得撤銷、廢止其許可並註銷核發之台灣地區旅行證:

(1) 有事實足認為有危害國家安全之虞者。

(2) 曾有違背對等尊嚴之言行者。

(3) 現在中共黨務、軍事、行政或其他公務機關任職者。

(4) 患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病者。

(5) 最近五年曾有犯罪紀錄者。

(6) 最近五年曾未經許可入境者。

(7) 最近三年曾在台灣地區從事與許可目的不符之活動或工作者。

(8) 最近二年曾逾期停留者。

(9) 最近一年曾依其他事由申請來台,經不予許可者。

(10) 最近一年曾來台觀光,有違規脫團或行方不明之情事者。

(11) 申請資料有隱匿或虛偽不實者。

(12) 申請來台案件尚未許可或許可之證件尚有效者。但帶團來台之大陸領隊,不在此限。

(13) 團體許可人數不足最低限額者。

(二)入出境申請及審查

1.「團進團出」原則:

(1) 大陸地區人民來台觀光應由旅行社組團辦理,並整團同時入出,未隨團入境者,廢止許可。

(2) 每團人數之限制:

A.第一類:每團十五人以上至四十人以下;實際來台人數不足十人者,禁止整團入境。

B.第二類:每團十人以上;實際來台人數不足五人者,禁止整團入境。

C.第三類:每團十人以上;實際來台人數不足五人者,禁止整團入境。

2.申請程序:須由國內符合接待資格之綜合或甲種旅行社代為申請許可,申請程序由旅行社備齊相關文件,經向所屬省市級旅行公會依其每日分配數額核章後,並代為向內政部警政署入出境管理局送件。省市級旅行公會得委託中華民國旅行商業同業公會全國聯合會辦理。

3.申請應具備之文件:

(1)第一類及第二類:

A.團體名冊。

B.旅遊計畫及行程表。

C.旅行證申請書。

D.固定正當職業或在學證明或財力證明之文件。

E.大陸地區所發有效旅行證件(往來台灣地區通行證或六個月以上效期之護照影本)。

F.我旅行業與大陸地區旅行業者簽定之合作契約。

(2)第三類:

A.團體名冊。

B.旅遊計畫及行程表。

C.旅行證申請書。

D.大陸地區所發六個月以上效期之護照影本或現住地永久居留權證明或再入國簽證影本。(學生加附國外在學證明)

E.我旅行業與大陸地區或第三地(包括香港、澳門)旅行業者簽定之合作契約。

4.審查作業:

(1)第一類及第二類:由內政部入出境管理局審查。

(2)第三類:由內政部入出境管理局受理申請案後,送請駐外館處初審再轉境管局局本部辦理:

A.駐外館處有境管局派駐入國審理人員者,由其審查。

B.駐外館處境管局未派駐審理人員者,由駐外館處指派人員審查。

(三)核發證照及效期

1. 第一類:申請來台觀光經許可者,發給台灣地區旅行證,有效期間自核發日起一個月。

2. 第二類及第三類:申請來台觀光經許可者,發給台灣地區旅行證,有效期間自核發日起二個月。

(四)停留期間

1. 自入境之次日起不得逾十日。

2. 經許可進入台灣地區從事觀光活動之大陸地區人民,因疾病住院、災變或其他特殊事故,未能依限出境者,得由代申請之旅行業者代向境管局申請延期,每次延期停留,不得逾七日。

(五)入境程序及通關作業

1. 進出口岸:限於經行政院核定之入出境機場、港口。

2. 證件核發程序及入境管理:

(1) 第一類:經許可來台觀光者,境管局發給之台灣地區旅行證正本送行政院於香港、澳門設立或指定之機構或委託之民間團體(如由航空公司代發)轉發申請人;申請人持憑該證連同大陸地區所發往來台灣地區通行證正本或護照正本,經機場、港口查驗入出境。旅行證影本,由主管機關交由代送件之省市級旅行公會轉交負責接待之旅行業者。

(2) 第二類:經許可來台觀光者,境管局發給之台灣地區旅行證正本交由代送件之省市級旅行公會轉交負責接待之旅行業者轉發申請人;申請人須持憑該證連同大陸地區所發往來台灣地區通行證或六個月以上效期之護照正本等有效身分證件,經機場、港口查驗入境。

(3) 第三類:經許可來台觀光者,境管局發給之台灣地區旅行證正本交由代送件之省市級旅行公會轉交負責接待之旅行業者轉發申請人;申請人須持憑該證正本連同大陸地區所發六個月以上效期之護照正本或現住地永久居留權證明或再入國簽證正本等有效身分證件,經機場、港口查驗入境。

3. 通關作業:

(1) 入境團體來台人數限制,依「團進團出」規定辦理。

(2) 為確保整團入境,要求入境前應先集合統一核對名冊;當事人有下列情形之一者,得禁止其入境,並廢止其來台許可及註銷其臺灣地區旅行證:

A.未帶有效證照或拒不繳驗者。

B.持用不法取得、偽造、變造之證照者。

C.冒用證照或持用冒領之證照者。

D.申請來台之目的作虛偽之陳述或隱瞞重要事實者。

E.攜帶違禁物者。

F.患有足以妨害公共衛生或社會安寧之傳染病、精神病或其他疾病者。

G,有違反公共秩序或善良風俗之言行者。

(六)提前或強制出境之規範

1. 大陸地區人民來台從事觀光活動,有「兩岸人民關係條例」第十八條第一項各款規定情形之一者,依法執行強制出境。

2. 除刑事案件依法處理外,團員違規離團或逾期停留,由內政部警政署依規定強制出境。

(七)大陸旅客身分確認制度

1. 旅行業辦理大陸地區人民來台觀光業務,應確認經許可來台大陸地區人民確係本人,如發現虛偽不實情事,應通報主管機關指定之單位並移送治安機關依法強制出境。

2. 大陸地區或第三地(包括香港、澳門)旅行業者應協同辦理確認大陸地區人民身分,並協助辦理強制出境等事宜。

(八)其他相關規範

1. 「團進團出」之協調機制:為避免大陸地區旅客過度集中於特定時間或特定地點並維持旅遊品質及安全,應由交通部觀光局負責建立協調機制,視需要輔導業者協調大陸地區人民來台觀光團體之入出時間。

2. 個別團員離團之申報:旅行社接待大陸地區人民來台觀光團體,應依既定行程進行,團員不能離團,如因緊急事故或主管機關所規定事由需離團者,需向隨團導遊陳述原因,填妥拜訪人姓名或單位、地址、歸團時間等資料申報書,並由導遊通報有關機關。

3. 團體動態之掌握:停留期間,隨團導遊每日需登載工作日誌俾利回報所屬公會;行程如因特殊原因需變更時,旅行業應即時通報,以掌握團體動態。

四、大陸地區旅客之接待

(一)接待旅行社之規範

1. 旅行社接待之資格旅行社辦理接待大陸地區旅客業務應具備下列要件:

(1) 成立五年以上之綜合或甲種旅行業。

(2) 為台北市、高雄市旅行商業同業公會或台灣省旅行商業同業公會聯合會會員。

(3) 最近五年未曾發生保證金被法院扣押或強制執行、受停業處分、拒絕往來戶、無故自行停業等情事。

(4) 向觀光局申請赴大陸地區旅行服務許可獲准,經營滿一年以上年資者,或最近一年經營接待來台旅客外匯實績需達新台幣一百萬元或曾配合政策參加國際性觀光活動對促進國民外交有重大貢獻者。

2. 保證金制度

(1) 旅行社辦理接待大陸地區旅客業務應繳納新台幣一百萬元之保證金,以擔保滯留旅客之收容及遣返費用。

(2) 符合資格之旅行業應將上述保證金按所在地區向所屬省市級旅行公會繳納;旅行業自行申請停止辦理接待大陸地區旅客來台觀光業務時,應退還保證金。

(3) 省市級旅行公會應訂定「保證金運用作業要點」,規定收取、保管、支付及運用保證金相關事宜,報請交通部觀光局核定。

3. 保險措施為保障來台大陸地區旅客之權益及減低旅行業經營風險,旅行社接待大陸地區旅客來台旅遊應投保責任保險,其最低投保金額及範圍至少如下:

(1) 每一旅客意外死亡新台幣二百萬元。

(2) 每一旅客意因意外事故所致體傷之醫療費用新台幣三萬元。

(3) 旅客家屬來台處理善後所必需支出之費用新台幣十萬元。

4. 與大陸或第三地(包括香港、澳門)業者之權利義務關係

旅行業接待大陸地區旅客應與大陸或第三地(包括香港、澳門)辦理大陸地區人民來台觀光之旅行業者簽訂合作契約,以確保大陸或第三地業者協助確認旅客身份,並協助辦理強制出境事宜及其他應協助事項。

5. 接待旅行社之責任及處罰

(1) 旅行業接待大陸地區旅客來台觀光發生旅客非法滯留、違規脫團、行方不明情況時,採取記點制,課以旅行社之責任。每失蹤一人記一點,累計二點者停止受理其申請案一個月,累計三點者停止受理其申請案三個月,累計四點者停止受理其申請案六個月,累計五點以上者停止受理其申請案一年。(上述記點方式,原則上每季核算一次)

(2) 旅行業辦理接待大陸地區旅客來台觀光業務,仍應遵守發展觀光條例、旅行業管理規則之規定,違反規定者,由交通部觀光局依法處罰。

6. 旅行業接待大陸地區旅客作業規範

(1) 交通部觀光局應訂定旅行業接待大陸地區旅客應行注意事項及作業流程,作為旅行業接待大陸地區旅客之作業規範。

(2) 省市級旅行公會應訂定旅行業自律公約,報請交通部觀光局核定。

7. 建立抽查制度主管機關對旅行業者辦理接待大陸地區旅客之業務,得視需要會同各相關機關實施檢查或訪查。旅行業者應提供必要之協助,不得拒絕或妨礙。

(二)導遊人員之規範

1. 旅行業接待大陸地區旅客,應指派或僱用領有導遊執業證之人員執行導遊業務,每一團體至少應派遣一名導遊人員。

2. 辦理現職導遊人員訓練由交通部觀光局配合接待大陸地區旅客之需要,針對政府政策及兩岸政治、社會、經濟情勢、觀光安全、台灣觀光資源、文化資產、族群文化及接待技巧等,對現職導遊人員施予短期訓練。(本項已辦理完成)

3. 甄試新進華語導遊人員並進行相關配合措施

(1) 修正導遊人員管理規則,增列不考外語之華語導遊人員:交通部觀光局已於九十年三月二十二日修正「旅行業管理規則」,明定綜合、甲種旅行業接待大陸旅客應指派或僱用領有導遊證之導遊人員。

(2) 辦理華語導遊人員甄試並進行為期三週之訓練及實務課程。(本項已辦理完成)

4. 大陸地區帶團領隊應加附大陸地區核發之領隊執照影本。

(三)觀光行程之規劃

1. 為提升大陸地區人民來台觀光之品質,由交通部觀光局訂定建議景點,其選定原則為:

(1) 大陸地區人民所嚮往之景點如日月潭、阿里山。

(2) 形象商圈、城鄉新風貌、富麗農漁村等展現台灣經濟繁榮景點。

(3) 九二一重建區景點。

(4) 國家公園、國家風景區、森林遊樂區等自然、人文景點。

(5) 代表台灣文化、生活特色景點等。

(6) 具風景遊樂區合格標章之公、民營遊樂區。

2. 旅行社辦理大陸地區人民來台觀光之行程擬定應參考交通部觀光局所訂建議景點,如超出參考景點者須報請交通部觀光局核定。

3. 基於國家安全考量,行程擬訂應排除軍事國防地區、科學園區、國家實驗室、生物科技、研發或其他重要單位。

4. 交通部觀光局對旅行業者行程之安排,可配合政府政策需要,協調業者推動。

五、防檢疫措施由衛生署訂定大陸地區人民來台觀光檢疫防疫相關配套措施:

(一) 防檢疫之程序及執行方式大陸地區旅客入境前應填寫「入境旅客申報單」,據實填報健康狀況;通關時大陸團員如有不適或感染疑似傳染病時,領隊人員應主動通報檢疫單位,實施檢疫措施;入境後大陸旅遊團之領隊與台灣地區旅行業者、導遊人員,如發現團員有不適或發現疑似傳染病時,應有通報及立即協助就醫之責任。

(二) 強化相關單位橫向聯繫加強機場、港埠相關單位人員、內政部警政署入出境管理局及交通部觀光局等對防檢疫措施之橫向連繫。

(三) 加強衛教宣導由檢疫單位配合設置醫療保健資詢站,提供大陸地區旅客之醫療保健資訊,並蒐集國際及大陸地區之疫情,主動、適時貼示海報,提供疫情資訊。

(四) 疫情掌握及追蹤透過全國傳染病通報系統,掌握傳染病或疑似傳染病之個案,並進行防疫追蹤監視相關事項。

(五) 獎懲辦法訂定獎勵及罰則,作為獎懲國人及旅行業辦理疫情通報事宜之依據。

六、建立通報系統

為有效管理大陸地區人民來台觀光之動態,並及時有效處理各種可能發生之問題,特建立大陸地區人民來台觀光通報系統及相關事項處理機制,說明如次:

(一)建立大陸地區人民來台觀光通報系統

1. 由交通部觀光局建立通報系統作為單一窗口,受理接待大陸地區旅客之旅行業者及隨團導遊人員之通報。

2. 旅行業者及隨團導遊人員負有以下事項通報之責任:

(1) 入出境通報。

(2) 團體行程變更通報。

(3) 團員離團及歸團通報。

(4) 違法、違規與違常事件通報。

(5) 治安事件通報。

(6) 緊急事故通報。

(7) 旅行糾紛通報。

(8) 疫情通報。

(9) 其他。

(二)相關通報事項之處理機制通報事項若涉違常事件或緊急事故等,由各機關本權責建立機制處理:

1.重大違常事件處理機制

(1) 團員違規脫團或逾期停留:由內政部依法執行強制出境,旅行業者協助處理,遇有特殊事件,可委託海基會處理。

(2) 治安事件:由內政部依法處理,並請旅行業者及其服務人員協助調查處理。

(3) 政治事件:由內政部會同交通部、陸委會及國安單位協調處理。

(4) 其他重大違常事件:由內政部會同交通部、陸委會及國安單位協調處理。

2.一般違常事件及緊急事故處理機制

(1) 緊急事故:一般緊急事故之處理,循行政機關現有之機制處理,由交通部觀光局修正「旅行業出國觀光團體急事故處理作業要點」,增列相關規定,將大陸旅行團在台發生緊急事故之處理,亦納入規範。至於重大緊急事故之處理,考量兩岸事務之特殊性,可視情況委託海基會協調解決。

(2) 旅行糾紛:由接待旅行業者交由經交通部觀光局認可足以保證旅客權益之觀光公益法人(中華民國旅行業品質保障協會)或中華民國旅行業商業同業公會全國聯合會處理。必要時,參酌政府目前委託海基會處理台灣地區人民赴大陸地區旅行衍生民事糾紛之機制,由主管機關委託海基會視情況處理大陸地區旅客在台旅行所衍生之糾紛。

七、法制作業

(一)由內政部會同交通部、陸委會訂定「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法」(「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法(草案)」詳附件二)。

(二)依據上述許可辦法,由各目的事業主管機關研擬相關施行細則、作業要點、公告事項等,並輔導省市級旅行公會訂定相關管理辦法或自律公約。

八、推動方式

本方案之推動方式如次:

(一)推動兩岸協商

1. 本推動方案之正式實施,將盡可能與大陸方面協商相關問題與實施時機。

2. 協商項目原則上可包括:開放大陸地區人民之資格條件、身份查核及確認、違法或滯留旅客之遣返、雙方旅行社之合作規範、旅行糾紛之調處、相互通報窗口之建立等。

3. 協商結果將作為修正本推動方案之依據。

4. 協商方式由陸委會會同相關單位進行規劃。

(二)進行試辦

1. 將依據經發會決議,自九十一年一月一日起先行局部試辦,並視辦理成效及兩岸互動情況逐步擴大實施。

2. 局部試辦以旅居海外之大陸地區人民為主要對象。

3. 試辦方式由陸委會會同相關機關規劃推動。

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