都市更新為台灣未來都市發展重要的方向。在歐美日本等先進國家，隨著都市發展逐漸停滯，在七○年代以後的都市政策，均由過去的擴張主義轉而回到市中心，以都市更新為最重要的大趨勢。我國在經歷了四十年高度經濟成長與都市發展之後，也已經到達此一瓶頸。因此未來都市的發展將不再追求量的增加，而是以追求現有都市品質的提昇為目標。

一、都市成長失控，郊區開發導致市中心衰頹：

都市成長失控，都市計畫不斷向外擴張卻低於實際需求，因無法掌握都市成長，公共設施興闢往往不敷使用。

新市鎮與新社區的開發造成郊區化的現象，導致社會成本增加，包括交通建設、社區公共設施成本、通勤時間成本，以及造成環境生態及水土保持的衝擊等。而政府擬釋出農地的政策，意謂著現有都市土地之供給將大符增加，從永續發展的觀點來看恐怕遠超過需要，而有危害整體都市發展之虞。

其他如郊區的工商綜合區或購物中心開發亦會造成市中心商業的萎縮。郊區大型購物中心將在未來五年內大量出現，特別是經濟部所推動之工商綜合區開發，造成都會郊區之零售業與中心都市，或鄰近城市間零售業的競爭。

至87年止，全國申請設置的工商綜合區共有52處，大多位於都會區外圍或是非都市土地，總計申請之面積高達488公頃。而經濟部第一期預計核准開發之總面積高達800公頃。此一量體相較於全國現有7100公頃的商業區而言相當龐大，將嚴重衝擊都市地區現有的商業發展。以桃園縣為例就有10處申請，總計約有80公頃，而目前桃園縣總商業區面積僅550公頃。

美國在1950-70年代就是因為大量郊區大型購物中心興起，引發市中心的蕭條而造成都市的危機。

二、市中心地區公有地閒置影響都市發展

市中心地區大面積公有土地低度利用，造成都市機能不彰，妨礙都市發展，浪費珍貴之土地資源。其實只要市中心公有地能夠積極運用，就可以代替郊區大量的新社區開發。

以台北市為例，市中心區大片低矮窳陋房舍，大多為公有地。即使車站周邊最高價值的土地，也缺乏積極之運用計畫。台北信義計畫副都心半數以上空置之商業區土地，大多為台北市政府及軍方所有，因長期閒置，阻礙了該地區發展民間投資之意願。

以往台灣公有土地之開發利用，所面臨之主要困難除了觀念上的問題外，最主要是法令與公地管理機關之組織形態問題。在觀念上，不少公地管理機關基於本位主義，往往不願配合全面性的都市發展，甚至視同私有土地斤斤計較財產收益。

而現行法令對於公有地之處分也較為保守，例如國有土地若作為非公用就必須繳回給國產局，造成管理機關即使該土地低度利用，仍不願謀求積極利用。而其他地方政府所有土地之處分，則因土地法之規定，應經地方議會同意才得以處分，造成處分運用之困難。

在公地管理機關方面，由於組織體系往往缺乏專業人士，造成土地運用缺乏效率。這種種制度性的障礙，往往使得公地積極運用無法實現。

三、都市社區住宅品質低落，權屬複雜，違佔建問題嚴重

老舊社區大多興建於三、四十年前，當時的社會經濟條件較差，因此社區住宅品質較差，居住面積過於狹小。時至今日雖然經濟條件已經逐漸提昇，但因為複雜的產權關係而不易改建。建商在面對眾多地主時，也因為非常困難整合，而降低了投資意願。

產權複雜的問題包括：祭祀公業土地問題、土地過度細分問題、地界畸零不整、不在地主、未登錄土地、公私有土地夾雜、惡意勒索、祖先遺產未辦繼承問題及佔用他人土地之違佔建戶問題等。其中最為困難面對的就是惡意勒索及違章佔建戶問題，此為台灣都市中特有之現象。

四、都市缺乏歷史及文化特色

由於過去快速的都市化，各個城市的發展在快速開發之下殊少展現特色，每每形成「複製城市」的感知。甚至許多深具歷史文化的小鎮、聚落也都被都市計畫破壞無遺。台灣過去都市發展的經驗，以拆除老屋蓋新屋為其主要方向，而忽略了對於歷史記憶的保存，這使得台灣都市的現代化過程失去其特色。

大量城鄉移民的結果使得社區意識解體，大都市中形成的新社區卻又無法形成共同感，塑造屬於自己的生活環境。

五、公設數量不足，財源不足

公共設施及公共服務受限於地方財源不足，供給量不足服務品質不佳，都市服務供需失調。

以台北市的公園綠地開闢為例，雖然都市計畫已劃設大量用地，但開闢費用估計需2000億以上，以現有每年的開闢經費來推算，恐怕需要數十年才能完成開闢工作。

未來自進行更新時若無法有效增加公共設施，並為政府找到充足的財源，將使得都市更新失去改善舊市區之原意。

六、市區公共空間品質低落

市區內人車爭道，交通混亂，停車空間不足，人行活動毫無尊嚴可言，徨論無障礙空間之實現。無論是人行道、廣場、街道、公園、公共運輸系統等都有必要大力的提昇。

目前的台灣社會是有史以來最富裕的階段，然而我們都市的公共空間品質卻是相當低落的，和我們個人家中的空間品質相較實不相襯。似乎開發越多，都市環境品質就越惡劣。目前法令雖然都有開放空間的獎勵，但是往往被誤用為提供私用庭園。

七、缺乏都市防災系統

台灣都市潛在的災害包括地震、颱風、水災、火災、山崩地滑等。防火方面來看：老舊市區缺乏完善規劃，大多為非防火構造建築、缺乏防火間隔、逃生通路狹窄或遭違章佔據。對地震而言：缺乏臨時疏散安置的廣場與開放空間，早期建物之結構安全亦堪慮。對於水災而言，老市區的排水溝僅能容納五年以下暴雨量，排水能力不足。密集都會區更有不少老社區建在危險的山坡地。這些危險的災害在早期開發的老市區均缺乏完善的都市防災系統，造成市民財產損失潛在風險大。

八、缺乏公私部門合作更新機制

都市更新牽涉複雜的公私有土地取得、拆遷處理、投資談判、都市計畫變更與融資問題。無論政府或民間企業單方面都無可能獨力完成。

但目前台灣的政府與民間企業缺乏互信之基礎，也缺乏完整的遊戲規則與機制，使得公私合作困難。例如政府對於應辦事項缺乏明確的承諾，政府首長不願承擔責任，民間投資者也常抱怨政府缺乏效率及單一窗口。公務人員擔心讓投資人有利可圖則觸犯刑法圖利他人罪，或遭致官商勾結的批評。這使得公私合作幾乎毫無可能。

一、都市成長管理，停止郊區開發

於人口總量零成長目標，運用都市成長管理執行市政，實施容積率，推動建築容積總量管制，並停止郊區開發。

全台灣在未來五十年內人口之成長將非常有限。根據行政院經建會的預估，台灣的人口將在民國127年左右達到2568萬人而不再增加(甚至會逐漸減少) 。

目前全台灣的都市計畫面積為458,558公頃，占全國總面積之12.3%，都市計畫區內人口密度高達每平方公里3,786人。現有都市計畫預計可容納的人口數總計為2400萬人，但目使用率僅達70%。預計在民國125年，若都市人口佔總人口數80%時，都市地區所需容納的人口數僅為2080萬人。因此目前都市供給的土地足以容納目前台灣全部的人口，亦可滿足未來都市人口的充足需求。

類似擴大都市土地開發的非都市土地山坡地開發、海埔新生地開發、填海造陸計畫、農地變更建地、大型工業區開發、新市鎮、新社區開發等均應全面停止。

二、公有地扮演市中心發展觸媒角色

市中心公有土地應扮演帶動都市更新之觸媒(catalyst)角色，公有地之利用應以追求最大社會效益為目的，而不應以追求最大財務收入為目的。公有地亦應以公部門永久持有為原則，保有永續發展回收調整之可能性。

民國78年全國土地會議對於國有土地建議不宜標售，此一方向相當正確不應改變。因為標售公地雖然暫時可充裕公庫，但是卻使該土地再也無法發揮其政策性與促進公益之角色，也就是無法達成前述作為都市發展觸媒的角色。再者，單純公有土地標售往往帶動臨近地價的飆漲，並無正面的助益。先進國家對於公有土地之處分，往往帶有公益性的條件，或保留有回收之可能性。

三、獎勵民間投資推動社區更新

強調以獎勵民間投資等方式藉重民間資源與活力投資社區更新。現有的都市更新條例已經有完整的體制可以促使社區整合地權，並給予開發商容積獎勵、稅賦減免等相關誘因。

目前台灣大多數舊市區的住宅社區大都窳陋破舊不堪，住宅品質及公共設施品質低落，一般住戶均有高度之意願進行更新。但過去往往因為土地產權複雜，公私有土地夾雜，造成更新困難，開發商投入之意願亦低落。與其鼓勵舊市區居民遷居偏遠的新市區或郊區，不如鼓勵其進行原地改建。

四、歷史保存及凝具社區共識建立特色

發掘並培植地方特色，透過民眾參與，及歷史文化、建物、空間、技藝、產業之保存，凝具強化城市生活共同體的價值。並且強化社區總體營造與城鄉新風貌之政策。

城市的發展是一長時間的歷史過程，其中許多有價值的空間形式應受到尊重，以增加城市生活的多樣性與吸引力。都市計畫道路劃設應注意對於具有特色的老街、聚落、建築物加以保存。

因此當我們強調都市發展的趨勢應朝向市中心更新以取代擴張主義時，也應同時注意對原先都市紋理的尊重。必竟一個都市如果一直處於拆除重建、使用強度不斷增加的循環之中，也是一場惡夢。

五、配合大眾運輸系統提供公共空間

透過大眾運輸場站周邊都市更新計畫之實施，加強建立都市大眾運輸系統與重要商圈人行綠帶系統及行人徒步空間，人車動線分離，有限度提供外圍停車場。過度提供停車場則會吸引更大量的車流最終將使交通系統癱渙。

公共空間品質的提昇不只是政府的責任，也是私部門開發者之責任。。對於開放空間的獎勵，應該是提供離街的人行通道、室內公共廣場、第二層的人行通道等。在鄰近大眾運輸系統站體附近，尤其需要有良好的公共活動空間連繫，以鼓勵民眾使用大眾運輸系統。政府應有整體系統性的規劃，由私人提供並負責維護管理。

國外這方面的成功案例相當多，從十八世紀歐洲各國出現的商店街拱廊(arcade)、日本東京惠比壽花園廣場的電動步道通廊、橫濱MM21的Queen軸、香港中環到上環的高架人行道、紐約市IBM大樓的室內廣場、金融中心的Winter Garden、舊金山的Embarcadero Center等等，都值得我們借鏡。

六、建立都市防災體系

建立都市地區全面性防災體系，包括防災救災通道、共同管溝、避難公園廣場、緊急飲水儲備、防洪設施等，並建全緊急救護體系，避免大地震、大火災、大水災等對都市市民生命造成嚴重威脅。都市更新是建立都市防災系統之最佳機會，應利用都市更新計畫實施的機會提供各項都市防災設施。

七、建立自主性之更新計畫財源

目前之都市更新條例雖然已經對於提高民間投資獲利有容積獎勵、不動產證券化及稅賦減免的制度，但是對於不動產市場不佳之窳陋市區幫助仍然不大。而地方政府為了吸引投資人，勢必有配合興修公共設施之需要，但地方政府缺少財源。目前地方大多必須仰賴中央補助，此一財源並非自償性之財源，缺乏自主性。

為了解決市場條件較差地區之更新誘因及解決地方政府自主性財源之問題，應仿效美國加州稅金增額融資(Tax Increment Financing, TIF)的制度。地方政府的更新專責機構應有權在一定時間範圍(一般是二十五至四十五年之間)內運用因更新計畫實施所增加之地方稅金，並應有權發行免稅債券以募集更新開發基金。更新專責機構獲得因更新所增加之稅金，可用於償還債券、興修公共設施、提供中低收入住宅、補貼或低利貸款給推動更新事業之開發商。

八、建立公私部門合作之機制

地方政府具有公權力，民間企業有經營的能力。都市更新之工作相當困難，公私部門的合作才能創造市民的最大福利，此一原則在全世界各都市的發展中一再被證明。

目前全國各地方政府正逐漸開始推動都市更新，然而最迫切需要的則是建立可以推動公私部門合作之機制。其中包括：都市更新審議委員會、都市更新專責機構及政府專業承辦單位、詳細實施辦法的建立等。

中央政府應積極推廣輔導地方政府了解都市更新政策推動之重要性，訓練專業公務人員、建立更新專責機構及民間業者。

其中建立更新專責機構方面最具有政策指標意義，因為大多數地方政府官員缺乏不動產開發之專業技術，即使有很好的更新政策，也必須有專責機構執行，代表市政府與民間洽談合作開發事宜。才能減少民間投資人推動更新之障礙。

一、增進公共利益

都市更新不只是老屋換新屋，如果只是單棟建築的改建，對都市公共的貢獻不大。都市更新應以增進公共利益為最終目的。所謂公共利益不只是實質居住環境的改善，也包括公共服務機能的提昇、就業機會的增加、文化資產的保存與都市弱勢者的照顧、政府財政的維持等。

只有在提昇公共利益的前題下，給予更新計畫實施者的各項獎勵才有正當性。如果更新計畫帶給都市的負面衝擊遠大於正面的好處，否則根本不該推動更新。

二、提昇都市機能

都市機能的提昇也應該是實施都市更新的主要目標。例如捷運系統的引進所帶動的都市機能調整，衰敗的商業中心重新引入商業活動機能，原本在市郊如今變成市中心的工業區產業轉型，文化設施的引入，市區人行系統的建立、停車等公共設施的引入等等。

唯有透過整體都市更新的手段，老舊市區機能的衰頹才有機會重尋生機，否則老舊市區必然無法與新市區相競爭。而都市機能的提昇才能使更多的市民受益，符合公共利益的原則。

三、改善居住環境

居住環境的改善不只是提昇住宅單元的面積，還要提昇整體品質並針對不同住宅需求的滿足。

所謂品質則包括防災、建築美觀、環境衛生、綠地與開放空間、學校等社區公共設施提供。住宅需求的滿足則應提供一定數量的中低收入住宅、單親家庭及老人住宅，確保弱勢族群在更新過程中不被犧牲。

四、增加就業機會