永續(研)090-034號

中華民國九十年九月六日

September 6,2001

台灣山坡地開發與防災政策之建議 

永續發展組政策委員 李建中、助理研究員 藍正朋、研究助理 李至倫 

壹、序言

台灣地理是在兩大陸塊擠壓之下產成,地層年齡僅及兩百萬年,形成年代由東向西逐漸變年輕。全島地形高低懸殊,主要係由山坡地及高山林地組成,地層破碎帶非常豐富。境內地勢錯綜複雜,部分平地和河谷平坦地之土壤為沖積土,山坡地和高山地區則以崩積土、黃壤、石質土為主,少部分是紅壤等。河川發育旺盛,上游幼年期河段成長迅速,溪澗流水湍急,快速切割坡地成溝,邊坡侵蝕嚴重,大量土石滑坍經過溪流運送,在接觸緩坡的地方形成巨大的沖積扇,成為台灣地理特有風貌之一。台灣因為活躍的造山運動及強烈的流水侵蝕作用,山坡地接踵發生的崩坍現象,屢次對下游居民帶來災難。台灣山地自然環境特性,無法用人為力量加以規避。如何讓居住在佔台灣島嶼面積四分之三強的山地民眾,正確認識台灣地質活動,避免山坡地造成災害,以確保生活品質與經濟發展成果,誠是台灣社會永續發展必須跨越的門檻。

貳、土石流災害發生的成因

山坡地發生崩塌、滑動、土石流等現象本是一種自然的夷平(削平)作用,隨著崩積的土石,人類文化在此生根發展。但是,山洪爆發時伴隨著水流滾滾而下的崩積土石,卻形成了足以損毀人類文明及生命財產的土石流。在桃芝颱風橫掃台灣產生土石災害後,我們深切的體認到「成也土石流,敗也土石流」的無奈。山崩與土石流既然是一種自然現象,生存其間首要是充分瞭解災害發生的原因,才能趨吉避凶,求得長遠經營之道。

一、台灣的地質與地形,提供土石材料與搬運因素

台灣位處菲律賓海板塊與歐亞板塊交界區域,板塊的相對運動與擠壓,形成陡峻的山脈。台灣土地總面積為三六○多萬公頃,其中山坡地佔二六五萬多公頃,約占總面積的四分之三,高山、丘陵及台地佔了台灣本島的大部分面積。這些地區具有地表破碎、地質複雜脆弱且斷層多的特殊現狀,斷層(帶)、褶皺及節理發達,提供大量土石流材料。地形受到地勢的影響,河川短且急,沖刷山坡地下切形成山高谷深的面貌,即使是單純的重力作用,也會引起土石的崩塌。另外,靜態的風化作用讓地質材料岩石及土壤慢慢開裂破碎或分解,配合風吹、雨打、沖刷等動態的侵蝕作用,持續產生「崩塌」、「滑動」或「流動」等夷平機制,若再混合大量洪水就會產生土石流。

所以,台灣因為具有地質構造複雜的崩塌基本條件與副熱帶季風氣候的颱風豪雨特性,雨量不但豐沛集中且延時長,加以地形陡峻的幫助下,崩積土石隨湍急的河水急瀉而下。夾帶龐大能量的土石往往以直線方式前進,所到之處皆受到蹂躪,若是遇到民眾居住區域,每每造成生命財產的損失。在九二一地震過後,台灣地區地質更加破碎與鬆動,除崩塌區域增加之外,鬆動的土石每逢豪雨便沖蝕流入河川形成沖積扇,造成下游災害。此外,對於開闢道路通過陡峭坡地、建築物位於坑口河岸、墾殖河岸台地及溪床濫採砂石等人類活動的干擾行為,造成地質不利的影響,增加崩塌的發生,也會助長土石流的生成。

二、全球氣候變遷及雨量來看

根據一九九六年聯合國氣候變化政府間專家委員會(IPCC)的第二次評估報告,自工業革命後,大氣中人為排放的溫室氣體(如二氧化碳等)濃度不斷地持續增加,全年平均地表溫度持續增加,到二一○○年時將比一九九○年時增加約攝氏二度,並導致全球氣候變化,海平面上升、生態系統失衡,進而對全球生物的生存產生巨大威脅。根據行政院國科會專題研究報告『台灣地區的暖化現象,除了夏溫增加,春秋溫度亦持續增加。就雨量來說,台灣的年雨日數有明顯的減少趨勢,但是豪、大雨的次數皆有所增加』。最近的豪雨次數及侵台的颱風數量增加,及去年肆虐的象神颱風與剛發生的「七一一水災」,發現發生機率極低(二百年發生一次頻率)的天氣形態在這二年內發生頻繁,可見全球氣候的變遷對台灣氣候亦產生了影響。

根據記錄,在過去數十年中,台灣大規模的坡地災害,幾乎全都是由於豪雨所造成。在九二一大地震發生後,原本破碎、脆弱的地質更加柔腸寸斷,除了增加了可見的崩積土石外,未崩塌的土石亦產生了不易察覺的張裂縫。當雨量或降雨強度超過某一崩塌區所能抵抗的極限,即臨界雨量,該崩塌地即開始破壞而崩潰,而未崩塌之地質受到雨水入侵,在水壓力大於內聚力後,亦發生崩潰現象。

一般而言,豪雨若僅略大於該坡地的臨界雨量,則該坡地的崩潰範圍不大,若遠大於該坡地的臨界雨量,則可能全面崩潰。但是,經過九二一的台灣山地,即使雨量小也可能產生坡地崩塌,土石流動的災難,由桃芝颱風的降雨量未創紀錄,卻造成如此大的土石流災害可見一般。

三、工程開發因素

公共建設之目的在於提供人民一個共同的、基本的生活服務及生存保障。就拿值得驕傲的公路建設來說,無論是高山峻嶺或是臨淵深谷,只要是有人居住的地方就有道路通達,但是,隨著公路的方便,人類的活動隨之到來,使得原本提供便利的道路卻不得不遷就老百姓的開發活動來進行構築新的公路,但是老百姓活動的區域往往就是土石流災害的敏感地區,如谷口沖積扇即是。

谷口沖積扇的形成遠較老百姓的開發活動來的早。台灣的地表起伏極大,各河川之支流向源侵蝕情形甚為活躍,每在豪雨之時,往往會發生多處崩坍。崩坍材料混合大量之雨水或河水,混合溪床與溪岸之土石材料,最後成為土石流衝到谷口,堆置成「谷口沖積扇」。沖積扇較大者,如同一大片山坡地,往往開墾成農林用地或坡地社區。當雨量僅超過臨界雨量一些時,土石流會沿著人工構築的防洪渠道來移動,但是當降雨量大於臨界雨量甚多時,由溪谷衝下更多土石將沿著直線前進,坡地社區常被埋沒而成災,桃芝颱風即是一例。

對於公路建設,如果選線不當,通過脆弱地質段,就可能造成坍方及土石流。新中橫公路水里玉山線,因預算與資源的限制必須通過陳有蘭溪斷層,崩塌事件一再發生,對於非因工程技術所造成的生命財產與經費的損失,實在徒呼無奈。此外,橋樑的建設是為了聯絡二岸,而選擇了最短的距離興建,但是當土石流攻擊波向橋墩衝來,強度不足的橋樑應聲毀損,並阻塞土石而成為攔砂壩,使得土石流受阻而越堤侵入民宅,甚至沖毀堤防,造成重大傷亡。可見工程的建設雖然未必直接造成土石流的災害,卻是間接的帶來土石流的破壞。

四、農業發展因素

僅擁有百分之二十五左右平地的台灣地區,隨著都市化的傾向越來越明顯,在有限的都市土地已開發後,各種產業為取得便宜土地唯有向山坡地發展,而超限開發的結果往往造成崩塌。其中又以配合土地政策中不同使用類別的開發行為,是山坡地土砂災害發生時受害最為嚴重之地方。此外,為改善農民生活與生產環境,大多以開路做為各村落聯絡方式,但往往僅為服務偏遠山區之少數住家及農產亦開闢產業道路,其用意固然良好,但久而久之,反而為方便計而到處開闢產業道路,隨之而來的是農民進入更偏遠地區進行農業開發,使得違規開發行為變本加厲,甚至於許多房屋建築在不穩定之斜坡上,山坡地的國土保安與資源保育環境遭受莫大損害,土石崩塌與土石流災害隨之而來。

山坡地農業使用政策是以種植兼顧水土資源保育與具經濟價值之作物為主,但部份市埸價格好之作物在無輔導制度下,農民即大量栽培,產量增加價格必然下跌,農民所得仍然有限。山坡地農民為尋求價格好的作物來栽植,必須不斷更換栽植種類。因此,山坡地農業即在此不穩定之條件下從事投機性之栽培又使得土地不斷破壞與超限利用,而致生土石災害。在林業政策方面,由於造林無利可圖,致林農在大量砍除森林,並尋求短利而改種其他作物,其中以淺根性作物、低覆蓋果樹等勤耕經濟作物取代,林地違規使用結果造成水土流失等災害,直接間接損及水土資源之保育,更是災害之肇因,應加以重視。根據現場調查發現,緩坡造林比陡坡造林更具防治土石流之功效,因緩坡林地具有「塞車效應」,有效阻擋滑落的土石,降低土石災害。此外,在缺乏人力執行保育、取締違規使用及環境敏感地區土地取得困難的情形下,根據水土保持法規定所劃設的保護區只能順從老百姓的開發行為,即使有人造衛星勘查出的危險地區資料庫,亦無法先行防制與保護,當土石流發生時遭受損失將十分慘重。

參、具體的防災策略

桃芝暴雨導致南投及花蓮發生山洪爆發,沖毀及淹沒山區許多聚落,造成生命財產巨大損失。這次土石流出現的強度,所過之處是逢橋必斷,而其發生之快速,在災民的心中,確實無法以驚慌失措來形容。然而事前設立的防災預警系統,未能發揮及時預警的作用,已經完成巨細靡遺的山崩潛感區域調查,也未能讓民眾洞悉山林居家安全性的問題,事後許多防災支援體系又未能如期發揮效用。救災尚未完成,遷村與檳榔樹種植的問題反而取代成為施政談論的主要焦點,因此必須具備完整的防災策略,才能減少災害發生造成的傷害。

一、環境敏感地區之管理及認定

面對災難必須有「趨吉避凶」的避免原則。環境敏感地區必須善用農委會「土石流潛在危險地區資料庫」來進行認定,並依據水土保持法的規定加以劃設保護區,永久禁止開發行為之進入;對於已經有開發行為之環境敏感地區,新政府必須讓災區居民充分知道他所處地區的存在的危險,並進一步管制並作開發的限制。對於環境敏感地區之管制,如何藉由衛星影像監測及增加巡查人員裝備來抑止違規不當之開發行為,乃刻不容緩且必須積極辦理之工作。

二、遷村課題

環境敏感地區認定後,永久不可開發之危險地區村落必須強迫遷村,但並非全面性,而是局部性且具完整性的遷村。因為全面性的遷村在財力及實質上都是不易達成的,所以局部性的遷村是必要的,但仍需要有相關配套措施方能達成。比如說台糖有許多土地可以引進山地原住民來開發精緻農業,提高所得、改善生活,提出誘因吸引必須遷村居民遷移居住,並且放棄原有之山坡地與取消租地造林的租約,退耕造林。否則若是原地種植農作物收益仍具價值時,即使遷到安全的地方居住,居民還是會回到危險地區去進行農務,而逐漸將貨櫃屋或住宅構築在危險地區,土石流發生時產生傷亡機率仍在,所以,唯有提供適當且強制的配套措施遷村才有成功的機會。

三、工程開發策略

以往為改善農民生活與生產環境,大多以產業道路來連絡各村落,往往僅服務偏遠山區之少數住家,其用意固然良好,卻間接帶來不當的開發行為,破壞國土保安與資源保育,進而引發土石流災害,故,因應政策而開設的產業道路必須慎重檢討。

山區公路工程方面必須慎重定線,山區道路應盡量以隧道及棧橋式構築,以減少對大地的破壞;橋樑建設採大跨距的吊橋、拱橋,減少橋孔因土石流堆積阻塞成為攔砂壩,進而因推擠而損壞。此外,道路、橋樑或治山防洪等工程在預算制度下,往往因為急於發包,多未進行規劃前的實地地質調查工作,加上公共工程貪多,暗藏政治目的工程缺少整體規劃,並分散各區、品質不佳,日後反而必須付出更多的重建、整修費用。所以,在國家有限資源下,工程興建應有優先次序,強調工程興建品質,減少日後付出更大的重建代價。

四、山坡地使用發展策略

山坡地土地政策係依其環境敏感特性,對各種不同目的之使用進行管制,但開挖整地、改變坡地地形,以取得平坦地形的擾動土層方式,將造成不穩定之環境,此等開發行為尤以山坡地之非農業使用最為常見。因此,山坡地之非農業開發使用有檢討之必要。此外,山坡地之非農業使用欲符合相關法規之安全規定,其開發成本甚高,且其自然環境之風險率亦高,提供更多之平坦土地供非農業開發,應是今後土地政策須再檢討之重點。而對於農業開發部份,農業發展的超限利用是造成土石流的主要原因。因此山坡地農業未來因應國際農產品輸入之衝擊,應考慮山坡地之氣候條件及市場之需求,建立完善之輔導制度,選擇適合之作物種類,並配合適當之價格保証以限制各種農作物之種植面積,避免農民隨意種植,且不斷擾動山坡地土壤,造成土壤流失等土砂災害。

山坡地是水資源之源頭,必須有茂密之森林覆蓋,方能確保水資源之貯蓄,及國土保安功能。再加上緩坡帶的造林對於土石崩落具有阻擋作用,進而保護下方村落之生命財產。因此,對於於緩坡帶的開發行為應加以禁止並造林,以達涵養水資源及保安功能。此外,尚必須以回饋森林種植之補償代價合理反應於水價上。

五、防救災與整治策略

由於治理範圍廣達二七○萬公頃之山坡地,治山防洪計畫除了有必要全面性加強與推動以外,人力、經費之增加亦是不可或缺之資源。治山防災工作之推動中,土地取得之困難往往成為喪失治理先機的原因,因此建議設立國土保安基金,就治山防洪計畫必要之土地進行補償與強制徵收,以進行防治工作減輕災害損失。

加強地形條件不佳之山坡地居民的危機意識,每逢豪雨即應有避難之準備。而山區居民防災組織系統之建立,應從災害之預測、連繫、疏散至避難場所之指定、避難路線之規劃、維生物質之儲備及災害之通報、搶救等均有分工與規劃,並且定時加以演練,並採取事先之預防措施,以備緊急災難之逃生。同時加強對土地珍惜之觀念,積極參與環境保育之工作。

山坡地整治採用整體治理的觀念,必須從源頭崩塌地的調查與裂縫填補開始一直到平地做有效且完整的治理,建立監測及資訊回饋的功能,檢討治理的成效,並以自然復育為治理條件。最後,必須強調政策應是延續的,不應該因為執政黨的更迭,而將救災的政策大幅度改變,這對救災是毫無幫助的。以及政府必須訂定具體防災對策,對於災害、天災發生時,必須控制災害之損傷程度,應該根據各種方案訂立明確目標。畢竟生命無價,而任何防治措施均無法保証土砂災害之絕對不會發生,因之惟有避而遠之,才是防災之積極精神。

肆、山坡地防災短中長期措施

因應台灣山坡地開發型式的改變與防災工作的加強,建議以下短中長期救災、重建及預防措施,以求一勞永逸的解決台灣山坡開發與防災衝突的問題,實現國土永續經營的理想。

一、短期救災措施:

(一) 清理街道住宅之土石,協助災民搶救家園:洪災影響的地區,除了遺留在房舍及街道的土石需要清除之外,最容易被忽視的是殘留堆積在田園上的土石。農田經過土石流的遮覆,原來的肥力與土壤特性都有大幅的轉變,雖然重新耕作栽植原有作物會遭遇困難,但是山區緩坡地農作是唯一不會受崩塌災害影響之經濟活動,是唯一能在災區持續經營的工作。如果能及早移除覆蓋的土石,讓農民展開復耕的工作,輔導農民尋求適宜耕作的品種,回復田園地貌,對於維持當地農民信心與生計,對於確保農地水土保持能力將有助益。

(二) 調查崩塌坡地穩定性,防止再次土石流成災:山區土石不穩定的滑塌現象,必須經過長時間才會逐漸穩定下來,尤其在九二一地震之後,咸認需時六至十年後,山坡地才會恢後原貌。崩塌產生裸露的坡面,容易再受到風雨侵蝕而次第再造成災害,即使是殘餘在坡址的崩積土,也會是再造崩陷的高危險群。如果釀災的山坡地尚未穩定,災害可能會再持續擴大,目前防災避難措施都必須立即執行。請專家調查已崩坍的坡地是否已經穩定,並適當的採取避難或遷移的措施,防止土石流再次成災,可能是立即必須採行的方式。否則,在颱風季未過去之前,任其豪雨再度觸發崩坍引起災害,原先的救災工作可能將會化為烏有。

(三) 界定崩塌危害新區域,避免重建落入風險:桃芝災害溝狀侵蝕山坡地,改變淺層支撐結構,山溝兩側邊坡穩定將益顯脆弱,再度發生山坡地災害的區域可能會有所變動。因此,山坡地臨近崩塌及土石危害的風險地區,都應及時展開調查,確定其影響,並對區域內建議不同活動的內容與範圍,避免尚未受到影響或需要遷建的房舍,被民眾誤認為已經安全或未落入山崩影響的範圍內,或者移地重建工作選錯位址,結果因為防災準備不足而再次造成生命財產之傷害。

(四) 簡易道路橋梁的修築,儘速打通災地要道:災區交通柔腸寸斷,中斷人力物力的補給,除了給救災工作者帶來危險外,物流的不便,勢將重挫災區重建的信心,因此災區連外道路必須儘速打通。依據台灣地理環境特性,山區道路在緊急重建階段,舖設若干涵洞,修建僅容單車道的小型柏油路面,即可達到通行的目的。簡易道路,不但可以減少對脆弱地質的擾動,對於救災或協助人數不多的山區災民,將會有很大的助益。有這些道路與過水構造的興建,對於將來擇定新址,建設新道路與橋梁也會有極大的幫助。否則,山地民眾將無可避免的要移往平地,不但必須放棄原來的田園,新生活所遭遇的困境,將會造成輔導單位及災民長期不可破解的惡夢。

(五) 傷亡撫恤與家園重建,解決災民生活問題:災區救災應以撫恤傷亡為第一,過去用補助方法,協助受難民眾安居的方式,成效相當明顯。但是對於家園重建的補貼工作,依據九二一救災的經驗,這些補貼並不會十分的反應在災民住宅重建之上,反而增添災民為了補貼引起爭執的顧慮,同時造成災後零亂違建四起的現象。因此,建議政府儘速直接介入家園重建,對既有房舍及早解決斷水斷電的問題,對災民住宿問題,一方面協助勘址擇地,主動配合辦理相關之土地變更程序,一方面撥款統籌房舍之興建,提供災民生活重建之用,依親或自行遷移者才以補貼協助安居,如此才能實質又快速的達到救災與重建目的。

二、中期重建措施:

(一) 建立三十公尺防護林帶,保障下游鄉村安全:台灣地理條件特殊,地層活動激烈,山嶺坡度變化巨大,地質破碎帶充斥其間,因此要在山區找到合宜而沒有災害風險的位址,幾近是不可能。為了減少山地民宅遭受崩山影響的風險,建議在任何重建聚落的上坡或臨接山林,植作三十公尺防護林作為緩衝地帶,以提供下游民宅更進一步的保護。而且這種防護林的經營,如能落實到由村落自行管理維護,對於建立山地民眾與山林正確相處之道,營造自有聚落的特色,必有其極為正面的意義。

(二) 加強山坡地水土保持,減少大型土石滑動:雖然山坡地水土保持問題,一直被列為這次桃芝災害的主因之一,但是土石滑動乃是山林自然現象,當人的活動接近山林之時,不可避免的就是接近了危險的土石滑動。因此,加強山坡地水土保持的目的,係在於降低大地災害的強度,而且它也只對人為建築臨接的小面積坡地有效;其次,是要減少農業開發導致的表土流失問題,不但要降低水的沖蝕作用,也要間接的防止地層滑動傾向。因此,山坡地水土保持工作,重點還是在減少臨接山林的土石災害。現在政府提倡的大面積山林水土保持措施,其實與之前小面積重點的作法並不儘相同。森林之水土保持係以促進森林之林相復育與增加水土涵養為目標,還耕復林讓森林休息是最好的辦法,尤其對於過陡的坡面,人為的水土保持作用成效是非常有限的。針對台灣山林地質特性,如何避免一次大量滑坍,如何紓緩土石的移動,以減少大型災害的發生,可能才是森林水土保持工作的重點。因此,建議讓山地鄉鎮長,組合當地居民,察看臨近山川土石活動情形,並適時而主動的進行必要的清除或觸發工作,減少邊坡累積過度的能量而集中造成重大災難的機會。

(三) 溪流擴張段闢貯留區,增加河川防災能力:傳統型的河川整治工作,主要係針對河道的疏浚與堤防的修建,並未顧及土石侵入後的問題。台灣河川向上游切割的作用非常強烈,當水流和緩的時候,受到地心引力的作用,產生彎曲的現象,當水流急湍及挾帶土石的時候,動能使河水的流向橫越前面的障礙,災害便發生了。其次,過去山區河川治理的經驗,多採用混凝土工法,強化溪澗的河床工事,惟缺點是無法顧及為數眾多的溝澗,再強的結構也承受不起洪災的衝擊,工程單位經常因此陷入損毀重建的消耗戰中。新的山地洪患防範工事,已經接受自然渠道的原則,在容易形成災害的位址,增設防汎區,貯留過度的水量及土石。因此建立河溪擴張段的空間,配合採石場的挖掘,可以一直維護河川容納土石流的能力,確保兩岸居民生命財產不受侵擾。

(四) 山林地道路低承載化,避免邊坡不當擾動:山區道路是否宜開闢與拓寬,一直是山城開發的爭議重點。其實台灣山地地質條件,根本負荷過多的擾動,公路及產業道路重覆的崩坍與修建,不但浪費許多的社會資源,而且滑坍地點經常重複在同一處發生,工程不但未能如期發揮作用,還增添了許多落石危險。因此山區產業道路並不宜修建高承載寬面車道,而且過度闢建產業道路,等於是減少不當開墾的阻力,增加山林邊坡不穩定因素,實在得不償失,因此建議災區產業道路修復,應以低承載化為優先,以免滋生擾動,增加不安全因素。

(五) 山澗與河川用地重劃,提供充分緩衝地帶:台灣山地溪澗地籍位置,一直是沿用過去水利用地之圖籍,其實數十年沖蝕作用下來,即使是平地的河川也早已改道。許多農民的土地因此為河川所侵佔,處於與水爭地的狀態,原來河川用地則變成新生沖積地,吸引其它農民佔用,引進圍堵設施侷限河水。不當的河川用地位置,不當的河川用地佔用,是這次桃芝土石流成災主要原因之一。因此建議政府必須儘速進行河川用地重劃,並以行水區及緩衝地來加強河川用地保護,並定期檢討維護,監督河川行水安全機能,才能真正確保兩岸民眾生命財產安全。

三、長期預防措施:

(一) 脆弱地區道路高架化,確保山區交通建設:台灣平地道路有逐漸高架化的傾向,許多城市的連絡道路其實已經都成為空橋化了,但是山地重要道路,高架化卻反而不多見。平面道路因為需要大量開挖,破壤山林坡址及地貌,所到之處不但安全堪慮,造成的保育問題也實在令人垢病。因此,為確保我們山區道路投資與通行,山區道路經過高聳山區或脆弱地層時,均宜採取高架棧橋的設計,提高道路與山地的相容性。而且國內過去山區闢路的方式實在已嫌老舊,一次又一次的修復所費不貲,如能及早學習歐日等國以新式工法造路替代,對於解決山坡地交通問題必然會有斧底抽薪的利益。

(二) 聚落集中重建為村島,全面整地確保安全:過去台灣山地村落的形成,主要係依據地形條件,其次再從水源而生,因此民宅及聚落分散在山林各處,對於防災安全工作非常不利。日本新的山坡地開發趨勢,已經不再把重點放在整坡及坡地水土保持工作之上,反而是擇定山巒,一次開挖整地就削掉山頭,讓山地轉變成台地,再提供為聚落利用,建築物等都可以在台地的安全範圍內興建,四週邊坡及連絡道路一旦有水土保持的問題時,也不致於殃及主體,因此山地也可以興建高聳的建築物。村島對於水土保持的好處是削平山巒,等於是向大自然借用數百年的時間,因為受到侵蝕及風化作用的影響,高山最後也將會轉變成台地,最終成為平地,而且削平後產生的基地是原始地面,非常堅實,足以提供大型構造物的利用,如果再配合適當的削坡,刮除或強化不穩定的坡面,台地將可長遠的不受干擾。因此,建議趁這次桃芝風災的教訓,重新規劃開發山地聚落,以大型村島的方式營造新的活動環境,吸收其它分散在各山林的小型聚落,進行適當的城鄉規劃,可以減少山地災害的影響。這種集小點成大點,以大型整地工程來克服地形及地質障礙的作法,用長遠的方式防止坡地災害發生,應該是台灣往後山林居住環境開發必經的模式。

(三) 山區橋梁採用長跨徑,避免造成阻水作用:鑑於這次桃芝颱風逢橋必垮的現象,曝露出我們山區橋樑有跨徑不夠及過河長度不足的問題。檢討國內橋樑設計,過去受於設計費佔用工程費比率過低的限制,顧問公司多採用設計簡單的簡支撐橋樑。但是這種橋樑支撐過多,橋基佔用斷面大,阻礙河水流動及土石輸送作用。而且在河川土石多或少的時候,橋樑都有淹沒破壞或基腳露出傾圮的危險,根本不為國內河川自然條件所允許,並屢受民間採砂工作的影響。因此,如何合理提高設計費用,落實地質及河川地理調查,敦促設計者採納現代化的橋樑設計及材料,強化橋樑與山林之美觀,提高橋樑在山洪之後的倖存能力,長跨徑或吊索式橋樑應該是最好的替代方案。

(四) 限定崩塌潛勢區經營,防止不當開發活動:山坡地經營防災工作,具體的目標是依據徵兆,有效預測坡地破壞的方式及範圍。崩坍潛勢高的地區,不宜增加坡面負荷及擾動。因此,已經釋出為民眾持有或利用且被列為崩坍潛感高的地區,應該逐步收回還林。而公共工程有通過危險區域者,長期應該進行改道計劃,逐漸減少坡地崩坍可能對人類活動的影響。而山區大部分低崩坍潛感的地段,或只能容許低密度的開發或農作,這些地區只有在大水或長期落雨的情況下,才會有危險的發生,因此並不排斥觀光業的經營。如果能讓山區私有地匯集在較安全的位址,讓崩坍潛感高的坡地侷限在國有保育林地內,對於增進當地農民的安全,將有明顯的助益。

(五) 河川砂石採集平衡化,穩定河床流通容量:桃芝颱風土石流抬高了河床面,見到山溝內巨石橫陳,因此有提出開放上游土石開採生財的構想。其實台灣河川上游地勢高低差太大,當地土石一時的堆積,只是短暫的穩定而已。而且填高溪底的土石,可以減少河水流速,降低沖蝕作用。因此,對於上游因為土石流而累積的土石,必須依照坡度,有計劃的加以採集,否則可能會增加溪岸的侵蝕。所以溪砂之採集,在上游可以配合河川工事,利用現有之土石材料,改善溪床之穩定性,強化溪岸之抗蝕能力。中游的沖積扇,則是一般採砂採石最可行的位址。下游平原階段,在保護橋樑的考量之下,必須有限制砂石採集,或者應配合河道的疏浚,有計劃的加以採集,以維持河床的流通容量。國內河川過去總量管制河砂採集的方式,並不易見到成效,經常因為盜採而造成問題,故採集地點應該再重行評估,擇取最適當的地點,採砂石應以沖積扇為主,並考量河川輸砂能力與平衡之下,才可能達到經濟上的最大效益。事實上,下游河川砂石過度採集,並未能紓解上游砂石堆積的問題,這種不當的採擷方式,應該根據河川的特性再作長期規範。如果上下游都有充裕的河床斷面可資利用,土石流成災的機會便可大幅降低。

伍、結論

台灣對於佔據四分之三面積的山林經營,並未能完全順應大自然的趨勢,造成許多不必要的浪費與傷害。可幸的是,山川災害並非經常性的發生,其週期可能相當的長。當我們的國民所得提高,國人對山林的喜好增加,如果因為桃芝風災的影響,而阻止民眾進入山林,或阻止山林被民眾利用,都是一種違反社會意願與正當需求的作法,同時也顯現出對自然災害無能的駝鳥作風。只有讓民眾用健康的態度親近山林,適當的利用山林,接受山林可能造成危害的自然現象,推廣對自然環境與災害的認識,改善過去環境開發不當的方法,落實山地社區開發避難的措施,以期有效的利用山林觀光及農業資源,促進國民生活品質的提升,這才是我們對面廣大山林經營之正確態度。

以上針對台灣山坡地災害所提出的因應策略與短中長期經營作法,對於解決當前山坡地過度開發而土石成災的問題,或可作為一個國家防災計畫及山林聚落更新的開始點,冀以能早日能讓山地民眾及觀光農產業遠離土石流的威脅,重建台灣豐富的自然景觀與資源。

陸、誌謝

本報告之完成,首先感謝前來參與「全球氣候變遷之土石流防救災對策」之專家學者,包括台灣大學地理系退休教授張石角、台灣大學土木系洪如江教授、台灣大學大氣系吳明進教授、屏東科技大學土木系蔡光榮教授、經濟部水資源局謝瑞麟顧問等,提供土石流災害現場之珍貴資料與災害防救上之寶貴意見。此外,中興大學水保系游繁結教授亦提供「九二一大地震後山坡地土砂災害之原因及其防範」資料一篇,對本報告之撰寫裨益甚多。因此,本報告之完成,有賴上述專家學者之不吝建言與提供寶貴資料,在此一併深沈致謝。

柒、參考資料

一、 「九二一大地震後山坡地土砂災害之原因及其防範」,游繁結,民國九十年四月。

二、 「坡地災害防治」,洪如江,民國八十八年八月。

三、 「坡地防災專題」,中央大學應用地質系,民國九十年七月。

四、 防災國家型科技計畫規劃報告,防颱組土石流部份,民八十九年十月。

五、 「第五屆(二○○一年)國土規劃論壇」會議資料,民國九十年三月。

六、 「陳有蘭溪流域賀伯颱風災害評估」,國立中央大學應用地質研究所李錫堤等三位,民國八十五年十一月。

七、 水土保持法,九十年七月修定通過。

八、 「全球氣候變遷之土石流防救災對策會議實錄」,國家政策研究基金會,民國九十年八月。

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