永續(析)091-029號

中華民國九十一年九月三十日

August 30,2002

台灣地區原住民保留地問題初探

台北大學地政學系講師 林秋綿

台灣地區原住民保留地的淵源,可追溯至清朝時期,而保留地劃定則起始於日據時代,其劃設目的,一方面限制平地人進入保留地,以免侵擾原住民生活;另一方面則阻絕原住民的擴散流動,以方便管理。台灣光復之後,政府在保留地劃設範圍上,多沿用日據時期所劃定的界線;在政策上亦未有太多的更張,亦即保留地的劃設目的,仍以便利山地行政及照顧原住民生計為主軸。此種原住民保留地的劃設範圍及目的,在台灣社會、經濟及政治等多方面快速發展及變遷下,衍生了許多問題。

壹、原住民保留地的歷史淵源

劃設原住民的專屬空間的起源,可追溯至清代。康熙二十二年(1683年),清政府收台灣為領土,當時理番政策係以「保護土番、撫育同化」為主。清初官府認為部落周邊的旱地、獵場,主權應屬平埔族所有,並勒石為界,嚴禁漢人偷越,實施「番地保護政策」。雍正五年(1727年),台灣御史尹泰上「台灣田糧利弊疏」,劃定民番的界域,大社給水陸五百甲,中社四百甲,小社三百甲,作為土番耕種、狩獵之處,防止熟番因漢人侵入而失去產業,退到山地,變成生番。這是保留地的起源。

日據時期,日本政府為能確切掌握原住民土地的領域,於1925年建立「十五年繼續事業」的土地調查,在調查之前,當時原住民族的活動區域約有一百六十六萬公頃。調查完畢之後,於1928年制定森林事業規程,依土地性質的不同將土地區分為三類:「要存置林野(約109萬4千公頃)」、「準要存置林野(約20萬公頃)」,以及「不要存置林野(約7萬7千公頃)」。其中「準要存置林野」又稱「番人所要地」或「高砂族保留地」,即是作為原住民族生活、活動的場域,亦即今日原住民保留地的前身。由此可知,原住民族使用的土地已由原先的一百六十六萬公頃縮小為只剩約二十萬公頃左右。

臺灣光復以後,政府鑒於事實需要,經組成專案小組研商,將原日據時代的準要存置林野,定名為「山地保留地」,專供作為原住民生計及推行山地行政之用,面積約有二十四萬公頃。民國七十九年,把「山地保留地」之名稱修改為「山胞保留地」,民國八十三年為了配合憲法的修改,又把「山胞保留地」之名稱修改為「原住民保留地」。

貳、原住民保留地現況

目前,臺灣地區之原住民保留地包含三類:

一、日據時代專供原住民使用之「準要存置林野」,於光復後完成地籍測量及土地總登記之二十四萬餘公頃的保留地。

二、於民國77至80年間,由省府增編原住民保留地一萬六千餘公頃(至目前為止實際增編、登記完成之面積為一萬六千九百九十九公頃)。

三、於79至81年度,依「臺灣省原住民原居住使用公有土地劃編原住民保留地要點」和作業計畫,將已為原住民使用居住之土地劃編為原住民保留地,面積約二八五公頃。

總計現有原住民保留地之實際面積為二十五萬餘公頃,分布於臺灣省十二縣三十九個鄉鎮,遍及臺灣省的臺北、桃園、新竹、苗栗、臺中、南投、嘉義、高雄、屏東、臺東、花蓮及宜蘭等縣(原住民保留地分佈圖如圖一所示),分布零散且不相連,多位於河流上、中游兩側,與國有林班地或原野地毗連。

原住民保留地之標高分布相當廣泛,自一百公尺至二千公尺不等。大部份之原住民保留地仍集中於400至1200公尺之山坡地,實際位於2000公尺以上高山地區之保留地並不多。原住民保留地都屬於山坡地範圍內的土地,依照行政院核定之「台灣省農林邊際土地宜農、宜林、宜牧劃分標準」劃分為宜農、宜牧、宜林用途,其分布狀況以宜林用途土地約佔70%為最多,其次為宜農土地約佔24%,宜牧土地最少只佔1%,其他土地則約有5%。

由於國際間自然保育意識高漲,為避免過度開發破壞生態環境,以及為了有效利用土地、保護重要自然及文化資產及防止災害,依法劃設如水源水質水量保護區、自然保留區、野生動物保護區、國家公園、海岸及海洋保護區、漁業資源保護區等區域,以謀環境之永續發展,惟上述範圍部分卻與原住民保留地重疊。目前保留地內約有40%的土地是位於水源水質水量保護區(如圖二所示)。另有約4%的保留地是劃設在國家公園範圍內(如圖三所示)。另外部分也與保安林範圍競合(如圖四所示)。

圖一 原住民保留地分佈圖

圖二 原住民保留地與水源保護區範圍圖

圖三 原住民保留地與國家公園範圍圖

圖四 原住民保留地與保安林地範圍圖

 

參、原住民保留地問題

一、有關原住民保留地政策目的之問題

原住民保留地係為保障原住民生計而設,但台灣地區之原住民保留地,大致上仍沿用日據時代之舊制。當初日本殖民政府劃設保留地之實際用意,在於箝制原住民,用以掠奪保留地以外之山地資源。光復以後,基於行政方便的考量,而直接沿用;近年來政府增編原住民保留地,則大都遷就原住民現居地作為保留地劃編標準。這種劃編方式,或為行政上之便利,或為遷就現實,是否真能達成原住民生計保障之目的,有待檢驗。原住民傳統文化的維繫,係國家整體原住民政策相當重要的一環,現有原住民保留地政策仍然以山地行政便利及維持原住民的生計為考量基礎,這樣的原住民保留地政策,在強調文化延續及生態維護的世界潮流下,顯然過於狹隘。

二、有關保留地採用個人所有權制之問題

目前保留地引進的為「個人所有權制」,此一方式或有爭議。原住民在漢人或日本人到達台灣之前早已有其各族不同的土地使用方式。台灣原住民之文化背景不同於漢民族,其將土地視為祖先之遺寶不許分讓,不論現耕地、休閒地往往都有占有者,而狩獵地則是各種族、部族共同生活範圍。雖因部族之不同,其土地所有權的觀念不盡相同,但並非沒有所有權之觀念,且絕大多數皆為共有。如以漢民族之觀念加諸於原住民而未充分考慮其文化背景,這樣的做法,是否是目前保留地相關措施,仍遭原住民垢病之原因?

三、有關保留地土地權利面積標準之問題

若所有的原住民,均按原住民保留地開發管理辦法中的面積標準申配土地,現有保留地面積有嚴重不足的現象,增編保留地似不可避免。又原民地辦法中規定申配面積的標準,係考慮原住民維持其生存的最低需求,然此一標準多年未見修訂,是否仍能滿足原住民之所需,亦不無疑義。且僅有面積的標準而未考慮區位、地價、土地的生產力等因素,故其分配的公平,也僅是一種表象而已。另設定權利的土地面積,係以申請當時戶內的人口數為準,不因各戶人口增減而改變,故促進土地公平分配的目的,可否及於後代子孫?不無疑問。

四、有關保留地權利移轉限制之問題

而有關土地權利取得後,限制其移轉的對象,亦為確保保留地由原住民使用及原住民所有的精神,其用意在於防止原住民土地的流失。但原民地辦法第28條的例外規定,為平地人進入山地開了一道合法的途徑,與前述防止原住民土地流失的意旨似有違背。再者,由於原住民保留地之權利移轉對象,以原住民為限,一般公民營銀行因原住民償債能力有限,多不願提供貸款,以至於原住民取得資金的管道益形狹窄,而不得不仰賴平地的資金與技術,間接著也使得保留地違規轉租或轉讓的現象更形嚴重。

五、有關法令位階競合衝突問題

就法律位階而言,在政府各部門的步調不協調時(如保障原住民與生態保育相衝突),法律位階高的,如國家公園法、水土保持法等保育或環境相關之法律,其適用上便較原住民保留地開發管理辦法(行政命令),要來得優先。這一點,對原住民利益的維護與保障而言,亦是較不利的。

六、有關各類特殊分區與保留地使用衝突之問題

由前述分析,各類特殊地區之劃設與保留地有重疊競合的問題。這些特殊使用分區劃設的本意,在於維護自然環境、生態保育等的需要,所以對區域內的土地使用多所限制,因此原住民對這些特殊使用區便產生極大的排斥感,是保留地管理上的一大嚴重問題。

七、有關原住民保留地管理組織之問題

目前依「原住民保留地開發管理辦法」之規定,內政部為原住民保留地之中央主管機關,但八十五年行政院下設立「原住民委員會」,接管原先由內政部﹙民政司﹚主管之原住民行政業務,因此,現行實際負責保留地開發管理業務之主管機關,在中央為內政部﹙地政司﹚與行政院原住民委員會﹙經濟及土地發展處﹚。這種情形下,中央主管機關之權責,在實務上不易釐清,造成現行原住民保留地管理組織在中央層級方面呈現事權不統一的問題。另外,原住民保留地包含多種不同土地使用種類,各種土地使用種類之土地使用,又涉及目的事業主管機關,此造成原住民保留地主管機關多重相疊,權責不易劃分的現象。

八、有關原住民保留地管理組織之人力問題

原住民保留地管理組織之人力編制情形呈現一倒三角形,負責規劃之上級政府人員編制較多,而負責執行之下級政府業務量龐大,人員編制卻較少。現行原住民保留地之主管機關,在中央為內政部,但礙於編制,內政部實際專門負責原住民保保留地者僅有一人,對於如此廣大面積之保留地,人力顯然不足。實際負責業務推動的縣、市、鄉、鎮,因受限於編制,人力經常不足,使原住民保留地的管理不易落實。因此,充實地方之人力為目前急需解決之課題。

九、土地超限使用之問題

原住民保留地大都屬山坡地範圍內之土地,其使用因地形影響而受到相當大的限制,依山坡地土地可利用限度分類標準,大都屬宜林地,但根據行政院原住民委員會的統計,保留地內超限利用的面積為15,122公頃,佔保留地實際使用面積的比例約為6%,其中又以以南投縣超限使用的比例高達18.39%為最高。山坡地屬環境敏感地,若不按可利用限度分類標準從事土地使用,可能造成土壤流失,產生嚴重的災害。若依分類標準從事土地使用,但造林的收入(平均每人每月3,250元),又無法維持家庭生計,基於個人追求最大私益的心理,原住民造林意願自然也無法提高,甚至違規使用。因此,原住民保留地若完全依法使用,則原住民的生計可能無以為繼,形成政策上的兩難局面。

肆、結論與建議

台灣地區與世界相較,不過是一彈丸之地,而人口密度之高,卻名列前矛。因此,土地的需求更形迫切。原住民保留地在此壓力下,其問題與世界幾個先進國家也不大相同,諸如特殊地區劃設之競合等,在美、加、澳、紐等國當不致於如此嚴重。故而全盤移植他國之原住民保留地經驗,可能亦無法解決台灣的保留地問題。

尤其台灣原住民保留地的問題錯綜複雜,除了必須顧及原住民族的權益,更應該兼顧生態保育以及國土保安,避免威脅台灣島國生態環境體系。因此,原住民保留地政策應作全面調整,以下三點必須先行釐清:

第一、保留地一方面與部分限制發展地區範圍重疊,開發使用必須受到若干限制,一方面又要以保留地來保障原住民生計,兩者實難兼顧。在環境生態、國土保安前提下,如保留地確屬限制發展區者,建議予以解編,或限制土地使用型態,或有限度開發使用。未來保留地應於限制發展區外增、劃編,以避免保留地有名無實,更可積極保護國土。

第二、妥善解決原住民與非原住民的問題,釐清非原住民使用情形,包括保留地總登記前,非原住民已入山墾殖定居,或行政區域調整將原墾地劃入保留地範圍者;保留地總登記後,合法租用者,或非法佔用者,視不同情形研擬不同的解決對策。此外,應加強地方政府執行管理能力,嚴加管理保留地,減少或避免日後非法再度發生保留地轉租或讓售的情形。

第三、原住民保留地的使用應納入國土規劃體系,與其他使用(如國家公園、特定水土保持區等)衝突者,而影響其正常之使用,應予合理救濟補償。同時須落實獎懲制度,提高造林補助金,鼓勵造林,一方面可兼顧原住民之生計,一方面可確保國土之安全利用。

因此,要確立台灣地區原住民保留地制度的走向,應該對台灣山地社會的社經體系進行分析與評估,並全面清查原住民保留地的現況,建立正確的基本資料庫系統,如此,對於研擬原住民保留地相關政策時,才能規劃出正確的因應對策。另有關國土分區規劃、開發利用及管制,應兼顧對族群關係之尊重及維護,並考慮原住民基本生活及工作之保障。訂定各相關法令時對特殊情形之考慮應更全面性,如對其使用權益加以限制時,應設法予以補償。台灣地區地狹人稠,各族群之和諧與需要皆必須被考慮,且為了後代子孫的生存空間,如何做最適當的規劃,為主政者亟須善盡之職責。

台北市杭州南路一段16號
16 Hang Chow South Road, Sec 1,Taipei 100,Taiwan,R.O.C.
Tel:886-2-2343-3399
Fax:886-2-2343-3357
Email:npf@npf.org.tw


回上一頁


Copyright (C) 2000 National Policy Foundation. All rights reserved.