永續(析)091-038號

中華民國九十一年十二月九日

December 9,2002

全面開放大陸人民來台觀光 振興觀光產業

永續發展組召集人陳世圯

助理研究員涂維穗

前言

觀光產業,是提供國民旅遊服務的行業,同時也是提供就業機會和賺取外匯的產業。世界觀光組織(World Tourism Organization, WTO)預估,2020年全球觀光人數將成長至十六億二百萬人次,全球觀光收益亦將達到二兆美元。此外,依據世界觀光旅遊委員會(World Tourism Travel Council, WTTC)分析顯示,2000年全球觀光產業規模(包含觀光相關產業、投資及稅收等)約占全世界GDP的10.8%,相當於3.58兆美元,並預估至2010年止,全球觀光產業的規模將達全世界GDP的11.6%,相當於6.59兆美元。綜合上述,觀光產業之於全球,乃至於單一國家之經濟發展,在可見的未來均扮演重要之角色。

觀察全球觀光發展趨勢,新興觀光據點(New Destination)正不斷擴展,且競爭日趨白熱化(Increasing Competition Between Destination)。以區域而言,過去西歐和北美一直為國際觀光客集中的地區,占全球觀光人口70%,惟近年來,隨著許多新興觀光據點的興起,赴歐美的國際觀光客人次已呈現逐漸萎縮的現象。如東亞及太平洋區域,在1999年的國際觀光客人次創下有史以來的新高,占全球總觀光人次的14.7%,並逐年增加,尤其在美國遭受911事件後,國際觀光客轉進東亞及太平洋地區日趨明顯。台灣正位居東亞及太平洋區域的中心地帶,面對此一全球觀光主流市場移轉的時機,全力發展台灣觀光產業已刻不容緩。

近年來,我國因觀光消費價格偏高,遊憩環境的品質未能改善,相對世界其他國家競爭力明顯不足,以亞洲主要地區國際到訪旅客人數比較,到訪臺灣旅客人數較亞洲其他地區之香港、泰國、新加坡、韓國、印尼等為低,台灣觀光事業的行情,或可以「每下愈況」加以形容。因此,如何振興臺灣觀光產業,得以在亞洲旅遊版圖上佔有一席之地,值得我們去探討與省思。

此外,依據最近交通部統計資料,我國人民前往大陸觀光旅遊或探親人數,民國90年約344萬人,且根據大陸國家旅遊局公布最新統計資料,自民國76年以來台灣開放民眾赴大陸探親及觀光政策以來,累計台灣民眾赴大陸人數高達2,036萬人次;另一大陸方面,近年來,大陸經濟突飛猛進,創造不少富豪級的個體戶,顯示大陸民眾出國旅遊風潮在大陸境內正逐漸持續加溫,亞洲各國如韓國、日本、及澳洲等,莫不卯足了勁,爭取這批消費能力強的龐大客源。而根據大陸國台辦高層透露,根據有關方面之調查,台灣是大陸民眾出國後最想去的地方。

因此,值此國內經濟逆轉,百業蕭條,失業率與痛苦指數居高不下之際,而大陸人民具有高消費能力,以及來台觀光之強烈意願,我們自不能坐失良機,故本文主要目的乃為國內觀光發展與環境變遷及兩岸人民往來交流現況,說明開放大陸人民來台觀光所產生實質效益,最後並就現階段推動大陸人民來台觀光政策重要課題提出來探討,希望政府能夠正視,全面開放大陸人民來台觀光,藉以繁榮台灣觀光產業,提振經濟景氣、創造就業機會,並促進兩岸和平與交流。

壹、我國觀光發展現況分析

一、來華旅客市場分析

依據交通部最新公布的觀光統計資料,民國91年第3季國際旅客來台觀光人數共計65.7萬人,較去年同期呈負成長趨勢,減少14.5%;外匯收入方面,民國91年第3季外匯收入為3,086百萬美元,較去年同期減少幅度達3%(詳見表1),顯示赴台灣的國際觀光客人次已呈現逐漸萎縮的現象。

表1 我國歷年來華旅客統計表

年份 

項目

86年

87年

88年

89年

90年

91年 

1~9月

來台旅客

人數(萬人次)

237.2

229.9

241.1

262.4

261.7

188.9

成長率(%)

0.6

-3.1

4.9

8.9

-0.3

-6.7

來台觀光旅客

人數(萬人次)

84.3

76.2

78.3

87.1

99.1

65.7

成長率(%)

-6.8

-9.6

2.7

11.23

13.8

-14.5

觀光外匯收入

金額(百萬美元)

3,402

3,372

3,571

3,738

3,991

3,086

成長率(%)

-6.4

-0.9

5.9

4.7

6.8

-3.0

觀光外匯逆差(百萬美元)

4,796

3,959

3,827

2,638

2,388

-

平均每人每日消費額(美元)

193.6

190.3

191.4

192.5

208

-

資料來源:「中華民國八十九、九十年觀光年報」,交通部,民國90、91年。

二、亞洲主要國家到訪旅客分析

近年來,台灣地區歷年來華旅客雖逐年增加,但因我國未能配合市場需求改善觀光產品內涵,導致觀光競爭力其他國家比較均為遜色,以2000年為例,台灣與亞洲其他重要國家相較之下,觀光客到訪人數仍明顯落後,詳見表2。

表2 2000年亞洲主要國家觀光統計表

 

年份

 項目

台灣

日本

南韓

泰國

香港

新加坡

中國大陸

馬來西亞

到訪人數(萬人次)

262.4

475.7

532.2

957.9

1,305.6

769.1

7279.6(1999)

1022.2

成長率(%)

8.88

7.38

14.21

10.74

22.36

10.66

   

資料來源:World Tourism Organization(WTO),Yearbook of Tourism Statistics,1995~2001年版及各國統計年報。

三、整體觀光收入分析

依「九十年國人旅遊狀況調查」,國人國內旅客人次為9,745 萬人次,國內旅遊支出總額71.47 億美元,另90 年觀光外匯收入為39.91 億美元,合計民國90 年觀光收入總金額為111.38 億美元,僅佔全球觀光收益約2.4%。且相較於全球各國的外匯收入中約有超過百分之八來自觀光收益的成果,顯示台灣觀光產業發展仍待加強。因此,未來宜爭取來華旅客人數,增加旅行外匯收入,並強化觀光旅遊點宣導,鼓勵國人多在國內旅遊,減少外匯支出。

四、國人出國旅遊分析

至於國人出國旅遊人數方面,民國90 年國民出國共計719萬人,較89年減少1.9%,為近三年來國人出國人次維持成長率約10%以來,首次呈現衰退之勢。但其中台灣民眾赴大陸旅遊人數高達344萬人次,仍維持10%以上成長率,詳見表3。

 

表3 國人出國人數統計表 單位:人次

年份 

國家

85年

86年

87年

88年

89年

90年

大陸

1,733,897

2,117,576

2,174,602

2,584,648

3,108,650

3,441,960

香港

2,135,092

1,948,356

1,746,424

1,958,946

2,311,095

2,320,154

日本

600,146

651,597

674,089

720,903

811,388

741,767

美國

579,488

588,916

577,178

563,991

651,134

542,764

法國

30,982

47,799

66,909

107,682

137,021

135,830

總計

5,713,535

6,161,932

5,912,383

6,558,663

7,328,784

7,189,334

資料來源:中國統計月報、中國旅遊年鑑、交通部觀光局、。

貳、大陸人民赴國外旅遊現況

(一)大陸人民赴國外旅遊市場需求

歷年大陸地區人民赴國外旅行之需求相關統計資料,如表4所示,2000年出境人數高達1,047萬人次,較1998年增長24.3%,其中自費出境旅遊人數亦不斷增加,2000年人數共497萬人次,主要集中在沿海的廣東、上海、北京等地區之人民,總開支達1,006億美元,顯示目前大陸海外探親及旅行已蔚為風尚。

表4 歷年大陸人民赴國外旅遊市場需求表

 

年份 

項目

1998年

1999年

2000年

出境人數(萬人次)

842.37

923.24

1,047

出境成長率(%)

-

9.6

13.4

因私出境(萬人次)

319.08

426.61

497

國際旅遊支出(百萬美元)

10,166

9,205

-

資料來源:1999年、2000年中國旅遊業統計公報。

據統計,大陸開放人民自費出境旅遊,1998年大陸旅客260萬人次湧入香港,1999年新加坡37.3萬人次,馬來西亞17.3萬人次,都是創下歷史新高紀錄。到目前?止,已與鄰近十五個國家及地區簽定了自由旅遊協定,包含香港、澳門兩地區,新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓、澳大利亞、新西蘭、韓國、日本、柬埔寨、越南、緬甸、老撾、文萊、和尼泊爾等十三個國家。其中出境第一站按人數排名,列前十位的國家和地區依次是:香港、澳門、泰國、俄羅斯、日本、韓國、美國、新加坡、朝鮮、澳大利亞。。

而大陸人民來台人數,依據入出境管理局資料處理中心的統計資料顯示,自1995年開放迄今年6月,大陸人民來台人數共有78萬人次,其中除了從事所申請的活動外,許多大陸交流團都順便藉此來台觀光旅遊一番,以數字來看,目前已到過台灣的大陸人民並不多。

(二)大陸人民來台強烈意願仍不減

根據中國四大旅遊集團統計,有意願來台觀光的大陸人民達四百萬之譜,顯見大陸人民來台觀光確有高度意願。分析大陸人民來台意願,除探親與觀光外,最主要原因就是大陸人民對於台灣過去五十年政治民主、經濟發展、社會開放、以及人民的生活方式,充滿好奇,希望親身體驗攷察。且目前不少大陸人民已有出國觀光之能力,在「除了天堂和台灣沒有去過之外,全世界其他地方都去過了」的情形下,更加強了大陸人民對台灣的神秘感。

參、開放大陸人民來台觀光之政策措施

台灣與大陸地區交流發展,自1987年起迄2001年止,兩岸交流與日俱深,大陸人民共有70萬人來台,且持續維持正成長趨勢,顯見開放大陸人民來台觀光已為既定政策,並落實執行。

一、台灣之政策演變

開放國人赴大陸方面,自76年11月起,開放國人赴大陸探親,台灣陸續實施兩岸交流,90年我方又開放公務員之大陸親屬來台探親,隨後更應社會現實與人道考量的需要,相繼多次增訂、修訂各種相關法令,逐步放寬大陸人民來台之限制,八年來,臺灣地區人民赴大陸探親、旅行、經貿投資、參訪等活動人數已超過八百萬人次。至於大陸地區人民進入台灣地區方面,依據「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」,目前大陸地區人民來台限制甚嚴,主要開放項目包括:人道探視(探親、團聚、探病及奔喪等)及專業交流活動(文教、經貿、科技、體育、新聞等交流活動)。另大陸人士可來台參加國際學術會議,亦可以專案核准引進大陸產業技術人才。第一、二類大陸人士分別自民國77、84年開放,兩類大陸人士累計迄民國91年6月止,合計實際入境人數達78萬人。往來可謂極?頻繁。「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」

民國89年12月5日,立法院於修正通過「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項:「大陸地區人民得申請來台從事商務或觀光活動,其辦法由主管機關定之」,為推動開放大陸人民來台觀光確立法源基礎。90年11月23日,行政院院會通過「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」;90年12月19日,行政院會通過「大陸地區人民來台從事觀光活動許可辦法」;91年元旦局部試辦,開放第三類對象包括赴國外留學或旅居國外取得當地永久居留權的大陸地區人民來臺觀光;91年5月擴大試辦範圍:(1)開放對象擴大至第2類-即赴國外旅遊或商務考察轉來臺灣觀光之大陸地區人民,但須以不違反大陸地區的法令為前提。(2)放寬第3類對象之限制,除赴國外留學及旅居國外取得永久居留權之大陸地區人民之外,亦准許旅居國外包括港澳地區4年以上且領有工作證明之大陸地區人民及其隨行之配偶及直系親屬來臺觀光,並放寬相關限制。

二、大陸應對措施

實行歸口管理,任何單位及個人從事對台交流活動,都必須按國務院規定先報請主管機關審批。依「中國公民往來台灣地區管理辦法」第六條規定,大陸居民申請前往台灣地區定居、探親、訪友、旅遊、接受和處理財務、處理婚喪事宜,或參加經濟、科技、文化、教育、學術等活動,須向戶口所在地的市、縣公安局提出申請,經核准後,由公安部出入境管理局發給「大陸居民往來台灣通行證」,證件效期為五年,實行逐次簽註。中共官員來台則有更為嚴格的管制,並有事前之對台統戰教育。

表2 開放大陸人民來台觀光政策之演進

重要事件

1987

10

國務院辦公廳公布臺灣同胞到大陸探親旅遊接待辦法的通知,同月公安部出入境管理局擬定臺胞出入境六條辦法

1987

11

宣佈開放國人赴大陸探親

1991

12

國務院發布「中國公民往來臺灣地區管理辦法」。

1992

7

通過「台灣地區與大陸地區人民關係條例」

1992

9

兩岸人民關係條例暨施行細則開始施行

1993

2

發布「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」

1993

4

公布「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」

1998

6

發布「大陸專業人士來臺從事專業活動許可辦法」

2000

12

立法院修正通過「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第十六條第一項:「大陸地區人民得申請來台從事商務或觀光活動,其辦法由主管機關定之」,為本案推動確立法源基礎

2001

12

行政院通過「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」

2001

12

公佈「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」

2002

1

開始試辦開放第三類對象包括赴國外留學或旅居國外取得當地永久居留權的大陸地區人民來臺觀光

2002

5

開放第二類對象大陸地區人民赴國外旅行業經大陸官方審核通過,讓其轉來臺灣觀光、放寬第三類對象之限制,亦准許旅居國外包括港澳地區四年以上且領有工作證明之大陸地區人民及其隨行之配偶及直系親屬來臺觀光

註:1、藍體字表台灣地區對兩岸人民往來政策規劃演進。2、紅體字表大陸地區對兩岸人民往來政策規劃演進。

肆、全面開放大陸人民來台觀光之實質效益與負面影響

一、實質效益:振興觀光產業,增加就業機會,並增進兩岸人民情感,營造兩岸更和諧氣氛。

若推動全面開放大陸人民來台觀光將具有實質效益為:

(一)經濟方面:開創商機,創造大量就業機會。依據商業總會以每增加一名大陸人民來台觀光,其在台消費1,000美元推估,將可以創造每年10億美元外匯收入,產業關聯更將產生32億美元(約合新台幣1,050億元)的需求,初步估計將為國內每年帶來超過4000億元的經濟效益;國內交通、食宿、購物、遊樂場等相關行業都將受惠,並將創造大量就業機會。

(二)政治與兩岸關係方面:增進兩岸人民情感,營造兩岸更和諧氣氛。全面開放大陸人民來台觀光,除可將台灣民主政治文化,作為「三民主義統一中國活教材」,且可增進兩岸人民的瞭解與認識,加強文化交流。尤其大陸目前仍嚴密控制輿論,致使一般人民對台灣的印象與認識受到誤導與扭曲。如能使其對台灣多元化社會及自由開放風氣有所認識,將可營造兩岸和諧的氣氛。

二、負面影響

若推動全面開放大陸人民來台觀光將造成影響,包含國家安全、對兩岸交流秩序及旅客滯留不歸等問題,故應事先妥善研擬配套措施。

伍、結論與建議

民國90年11月23日,行政院院會通過「開放大陸地區人民來台觀光推動方案」,綜觀其內容,主要採總量管制方式;實施方式方面:將開放類別分為三類,並分階段實施;實施時程方面,第一階段自民國91年元旦起局部試辦,第二階段自民國91年5月10日開始實施。

然而政府自民國91年元旦開放第三類大陸人士(赴國外留學或旅居國外取得當地永久居留權之大陸地區人民)來臺灣觀光,至今只有七個團體成行,未滿一百人,成效有限,且自第二階段(赴國外旅遊或商務考察轉來台灣觀光的大陸地區人民)開放以來,由於所有來臺觀光團都是採取團進團出方式,加上大陸方面對於人民赴海外旅遊都有嚴格的控管,並限制由旅行社代為申請,加上兩岸旅遊業者並沒有正式的接待約定,因此,政府開放第二類大陸人士來臺的成績仍掛零。

依據陸委會彙整各界對試辦第3類大陸地區人民來臺觀光後所反應之意見,包括:1.晚間11時必須返回飯店休息形同「晚點名」、「宵禁」,干擾大陸旅客正常活動。 2.希望准予自由離團購物、訪友。 3.希望降低組團人數,並簡化申請來臺手續及時程,並免除不必要之面談。 4.希望應聘赴海外工作之大陸人士列為開放對象,並進一步放寬限制,提高大陸人士來臺觀光意願。 5.希望開放第1類及第2類大陸地區人民來臺觀光。

綜合上述,在目前國內整體經濟景氣不佳,觀光產業面臨瓶頸,大陸人民海外旅遊風氣漸盛,以及兩岸文化、社會交流與經貿之往來需求日益頻繁,開放大陸人民來台觀光,正是觀光產業振衰啟敝的開始。綜合上述,我們自不能坐失良機,應該立即從以下四方面同時積極推動:

一、及早打開兩岸事務性議題協商大門,建立共識,採取更大幅度、更快速的開放三通措施,全面開放大陸人民來台觀光與大陸協商之項目,原則上可以包括:開放大陸地區人民之資格條件、身份查核及確認、違法或滯留旅客之遣返、雙方旅行社之合作規範、旅行糾紛之調處、相互通報窗口之建立等。雙方協商如獲具體結果,將作為我方正式實施時之重要依據。建議可以授權旅行公會方式,嘗試與大陸重啟協商之門,藉由民間協商模式,取代單方面之宣布開放,以尊重對岸之權責,避免遭受抵制。

二、整頓在大陸名聲顯赫的台灣風景區及重要觀光資源,建立友善的旅遊環境,提供足夠的資訊,增加旅客服務品質,以滿足大陸遊客旅遊需求。

三、儘快訂定與修改相關法令,建立完善合理管理機制。

四、為促進兩岸人民之和諧與瞭解,建議政府應積極研究如何將五十年來之「台灣經驗」傳播與大陸人民。

參考資料

《運輸政策白皮書》,交通部,1995.05,http://www.iot.gov.tw。

《交通政策白皮書 觀光》,交通部, 2001.02。

《開放大陸人民來台觀光政策之評析》, 2001.12,陳世圯等,http://192.168.1.1/PUBLICATION/SD/090/SD-B-090-009.htm。

《兩岸經濟統計月報》,台灣經濟研究院, 2002.06。

《開放大陸地區人民來臺觀光第2階段執行事項說明》,,http://www.mac.gov.tw/twhkmc/report/k96/7-2.htm。

《開放大陸人民來台觀光之商機評析》,民國九十年,吳宛芳。

《積極規劃三通 繁榮觀光產業》,國家政策論壇月刊,民國九十年七月,陳世圯。

《開放大陸地區人民來台旅行有關問題之背景說明》,行政院大陸委員會,民國八十九年。

《開放大陸地區人民來台觀光推動方案》,行政院,民國九十年十一月。

《開放大陸地區人民來台觀光政策之規劃推動相關說明》,陸委會,民國九十年七月

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