永續(研)091-031號

中華民國九十一年十二月二日

December 2 2002

生態保育-世界保護區發展的趨勢

國政基金會永續發展組政策委員 張隆盛

助理研究員 廖美莉

【摘要】

長久以來,人類長期是自然資源為取之不盡的財貨,過渡開發,使得自然環境急速惡化,空氣污染、地球溫暖化、臭氧層破洞、酸雨、沙漠化等環境問題應運而生,嚴重影響生態系的平衡。因此,劃設生態保護區,保育區域內動植物成為目前生態保育的主要方式之一。世界保護區發展除世界自然保育聯盟(IUCN)所劃分的六種保護區外,生物圈保留區及世界遺產地區也是目前保護區發展的新趨勢。

台灣地區由於經濟發展迅速,忽略生態保育,導致生態環境日益惡化,山坡地災害頻仍,直接破壞生物棲息地,雖然各相關單位已分別依據不同的法令劃設各種保護區,但從基本面、政策面、管理面、經營面來看保護區面臨許多挑戰。因此,展望未來台灣保護區之發展,應參酌世界保護區發展潮流及管理原則,調整保護區經營管理策略,因應世界保護區之發展趨勢。

關鍵字:自然保護區、世界遺產、生物保留區、生物多樣性、永續發展

壹、前言-永續發展、生物多樣性

長久以來,人類長期視自然資源為取之不盡的財貨,過渡開發,使得自然環境急速惡化,空氣污染、地球溫暖化、臭氧層破洞、酸雨、沙漠化等等環境問題應運而生。人類的活動更直接破壞生物棲息地,物種快速消失,嚴重影響生態系的平衡。

環保意識浮現的時期肇始於1970年代,聯合國在1972年於瑞典斯德哥爾摩召開「人類環境會議」,會後發表「人類環境宣言」,人們開始正視地球生態系統嚴重受損的事實,自此展開國際性環境保護集體行動。1980年由IUCN(International Union for Conservation of Nature Resource)、UNEP(United Nations Environment Programme)、WWF(World Wildlife Fund)三個國際性組織共同出刊「世界自然保育方案(World Conservation Strategy)」強調保育觀念應融入發過程中。直至1987年,世界環境及發展委員會(WCED)出版「我們的共同未來」,提出「永續發展」的概念,提到永續發展是「既滿足當代人的需要,又不會危害後代人滿足需要的可能發展」,該書內容並在1992年聯合環境與發展大會(UNCED)上得到共識。另一方面,IUCN也在1991年提出永續發展是生存不再超出維生生態系統容受力的範圍內,改善人類的生活品質,以資源保育的觀點闡釋永續發展。

天然的棲地不僅提供生物生息之處,同時能穩定環境,承受天然災害衝擊,及提供可再生資源,維護從基因、物種到生態系的多樣性。因此,生物多樣性是維護生物資源與生態系功能之重要基礎,人類永續發展必須仰賴生物多樣性,生物多樣性成是廿一世紀全球重大議題之一。有鑑於此,1992年聯合國里約熱內盧地球高峰會上,通過「生物多樣性公約」,迄今已有180個國家簽署了「生物多樣性公約」,並積極展開其保育與永續利用之工作。維持天然棲地的完整性是保育生物多樣性的最基本工作,雖然近年來保護區面積大幅增加,但Wilson於1994年提出,目前世界上每天滅絕的物種超過一百種,地球上75%的作物基因業已消失,倘若此種惡化趨勢仍未改善,預估到了2050年,世界上將有四分之一的物種消失(Wilson, E. O., 1994)。雖然人類已經瞭解生態保育的重要,各國也紛紛建立地方的自然保護區系統,冀能確保生物多樣性及環境的永續發展,但開發與保育的爭論仍層出不窮。

台灣地處亞熱帶,氣候宜人,物產豐隆,擁有典型多樣的海島型生態系統,生態資源豐富,堪稱自然資源的寶庫。因此,本文試圖從保護區的定義及發展、國際保護區現況及管理上所面臨的問題,來檢視當前台灣保護區系統,分析台灣目前保護區所面臨的問題,展望未來台灣保護區之發展。

貳、保護區系統概述

一、起源

根據農委會林務局資料,自然資源保育觀念始於19世紀,美國馬爾惜在1863年發表「人與自然」一書中指出人類破壞自然所引起嚴重後果,自然資源之保育應以全國長期福利為目的。而後美國聯邦政府依1872年黃石法案(Yellowstone Act)成立世界上第一座的國家公園-黃石公園,是現代保護區的濫觴,它代表大面積、隔離式與中央政府直接介入的集權式經營管理方式,仍是當前許多國家與地區劃設保護區遵循的模式。

二、定義

根據世界自然保育聯盟(World Conservation Union, IUCN)在1994年所出版的「保護區管理類別指南」,對保護區的定義敘述如下:

「為了致力於保護及維持生物多樣性、自然及相關文化資產等,而特別劃定,並依法律或其他有效方法管理的陸域或海域地區。」

由此可知,設置保護區的目的乃在於保護及維持生物多樣性、自然及相關文化資產,必須依法或有效方法特別管理的地區。換言之,設立保護區乃是成為保育野生動植物、生物多樣性、地景等相關文化資產之重要措施。

參、保護區分類

根據國際保育監測中心(World Conservation Monitor Center, WCMC)資料顯示,全世界有超過80%的保護區是在1962年世界保育聯盟第一次世界國家公園與保護區大會(The First World Congress for National Parks and Protected Areas)後成立的。自1872年黃石公園成立至今,保護區管理在觀念上和作法上已有相當大的轉變,保護區的功能已從原先隔離式的「世界的自然島嶼(nature islands for the world)」轉變為「符合人的需求(meeting people’s needs)」之型態(IUCN, 1994; Zube, 1995)。因此,保護區之分類可依傳統世界自然保育聯盟IUCN的分類以及近來保護區發展新趨勢,共可概分為下列類型。

一、傳統保護區分類

世界自然保育聯盟IUCN在1994年的「保護區管理類別指南」中,將全國性保護區國家系統分為六大類別:

(一)嚴格的自然保留區/原野地區(Strict Nature Reserve/Wildness Area)-為科學目的或保護原野而劃設的保護區。

1.嚴格的自然保留區:擁有特別或具有代表性的生態系、地質或物種的陸域地區(或海域),主要提供科學研究和環境監測方面的利用。

2.原野地區:大面積未經人為改變,或僅受輕微改變的陸地或海洋,仍保留著自然的特性和影響,沒有永久性或明顯的人類定居現象。這一類地區的保護及管理目標即以保留它的自然狀態為目的。

(二)國家公園(National Park)-為保護生態系和遊憩目的而管理的保護區。

為了現代人和後代子孫保護一個或多個完整生態系,排除抵觸該區劃設目的的開發、攫取或佔有行為,並可提供遊客精神上、科學上、教育上、遊憩上的各種機會。各種活動在環境和文化方面都必須是相容的。

(三)自然紀念地(Nature Monument)-為保育特殊自然現象而管理的保護區。

本區擁有一個或更多的特殊自然或自然文化現象,因為稀少性,或具代表性、美學上或文化上的意義,而具有傑出的(outstanding )或獨特的(unique)價值。

(四)棲地/物種管理區(Habitat/Species Management Area)-藉由管理介入(management intervention )達成保育目的而管理的保護區。

為了確保維持特殊物種的棲地或附合特殊物種的需要等管理目的,而積極介入加以管理的陸域或海域地區。

(五)地景保護區/海景保護區(Protected Landscape/Seascape)-主要是為了地景及海景保育和遊憩而管理的保護區。

指一塊陸地(可以包含海岸和海域)由於長期在人與地的交互作用影響下,塑造出獨特的個性,具有顯著的美學精神、生態與文化價值,通常具有高度的生物多樣性。保持地景的完整性是此類保護區的重要工作(指在本區保護、維持、和演化等方面)。

(六)資源管理保護區(Managed Nature Protected Area)-主要是為了自然生態系的永續利用而管理的保護區。

含有主要是未受人類改變的自然系統,管理的目標是為了確實保護和維持生物多樣性,同時提供滿足當地社區需要的、持續的自然產品供應(sustainable flow)。

目前符合IUCN世界自然保育聯盟保護區委員會管理分類標準的保護區已高達30,350個,總面積達13,250,000平方公里(含陸域及水域),約佔全球陸地面積8.83%。

表一 IUCN管理類別全球/東亞保護區網絡一覽表

類別

數量

佔保護區總數比例

面積(Km2

佔保護區面積比例

平均面積

佔陸域面積百分比

嚴格的自然保留區 東亞

4,389

14%

978,698

7%

223

0.65%

 

35

5%

90,681

10%

   

原野地區 東亞

809

3%

940,360

7%

1,162

0.63%

 

24

3%

498,673

57%

   

國家公園 東亞

3,384

11%

400,605

30%

1,183

2.67%

 

56

7%

74,437

8%

   

自然紀念地 東亞

2,122

7%

193,021

1%

91

0.13%

 

30

4%

11,281

1%

   

棲地或物種管理區 東亞

11,171

37%

2,459,703

19%

220

1.64%

 

195

25%

63,449

7%

   

地景保護區或海景保護區 東亞

5,578

18%

1057,448

8%

190

0.71%

 

96

13%

60,601

7%

   

資源管理保護區 東亞

2,897

10%

3,601,440

27%

1,243

2.40%

 

330

43%

83,725

10%

   

總計 東亞

30,350

100%

13,232,275

99%

436

8.83%

 

766

100%

882,847

100%

   

Sheppard, D.(2003)

二、保護區的新典範-生物圈保留區(Biosphere Reserve)

現代保護區的設立可追溯自1872年美國黃石公園的設置,曾經是全球自然保護區的模範,但是後來研究卻發現,兩百年來,它喪失了35種哺乳類(金恆鑣等,1998)。因此,聯合國教科文組織與生物圈計畫(MAB)於1974年提出「生物圈保護區」的概念,並在1983年教科文組織與聯合環境計畫署等組織舉辦第一屆國際生物圈保護大會。

生物圈保留區正式成立於1976年,生物圈保護區設置的目的在於保育自然生態系內的動、植物等生物群落的完整性及異質性,供現代學者及人們及後世子孫利用,同時也確保物種演化所需的基因歧異度。生物圈保護區乃是依據保護區的實際情況及特點,將區域劃分為三個功能性分區-核心區(core area)、.緩衝區(buffer zone)及過渡區(transition area),分別以不同的方式來管理(詳見下圖)。截至2001年止,世界上共有94個國家,依據教科文組織計畫制定了411個生物圈保護區。

 

圖一 生物圈保留區劃設示意圖

 

資料來源:本研究繪製

三、世界遺產地區(World Heritage Site)

聯合國在1972年於瑞典斯德哥爾摩召開「人類環境會議」,同時聯合國教科文組織也宣告開始推動全球性的自然及文化遺產保護,通過了「世界文化與自然遺產保護公約」,確認了世界各國政府應有保護該國境內傑出自然及文化遺產的責任。依據「世界文化與自然遺產保護公約」的精神,地球上重要的文化遺產與自然遺產,都是人類祖先遺留下來的資產,具有特殊意義,是全人類所共有,並應由全人類共同維護。

世界遺產公約由聯合國聯合國教科文組織負責執行,在聯合國總部成立「世界遺產委員會」與「世界遺產基金會」推動世界級古蹟保存與自然保育的成果。初期,世界遺產幾乎以「文化遺產」為主,後來逐漸增列「自然遺產」,而後再增列「兼有文化與自然特質的複合遺產」。簡言之,世界遺產分為「文化遺產」、「自然遺產」及「兼有文化與自然特質的複合遺產」三大類。截至2002年6月29日,全世界已有170個國家簽署世界文化與自然遺產保護公約,經由「世界遺產委員會」審核通過的世界遺產已有730個,其中文化遺產有563個,佔大多數,自然遺產144個,兼有文化與自然特質的複合遺產有23個,分佈於125個國家中。

肆、保護區發展問題

1998年,世界自然保育聯盟保護區委員會主席菲利普先生來台訪問,提出專題演講。從各類別保護區發展狀況發現,各類別保護區發展問題如下(王鑫,2001):

一、海洋生物棲息地的保護區不足;

二、某些陸地主要生物區的保護不足;

三、部分保護區面積太小,不足以有效發揮保護區的功能;

四、未能充分善用IUCN保護區類型;

五、66%國家的保護區面積低於該國面積的10%;

六、五分之一的國家僅有1%的面積受到保護;

伍、台灣之保護區系統

台灣面積雖然僅有36,000平方公里,但因地處亞熱帶,氣候宜人,雨量充沛,因受到地球板塊運動及早期冰河作用,全島山巒綿亙,溪谷縱橫,垂直高差達4,000公尺,加上四面環海,海岸線總長約1,500公里,不僅海洋、島嶼、河口、沼澤、湖泊、溪流、高山、森林等多樣化的自然地形地質景觀,更具有典型的海島型生態系統。根據農委會資料,目前發現維管束植物有4,000多種,其中四分之一為台灣特有種,地衣類已知有600種,動物資源概估有15萬種,已發現哺乳類動物類約70萬種,鳥類約500種、爬蟲類近100種、兩棲類34種、魚類約2,500種等,生態資源豐富。

台灣自1970年代初期,即陸續設立國家公園、自然保留區、野生動物保護區、國有林自然保護區、沿海保護區等自然保護區系統,種類相當多而複雜。所涵蓋的面積已達台灣約12%的陸域面積。總計各類型保護區域總面積約為727,226公頃(已扣除範圍重複部分),約占台灣陸域面積19.5%,下表為台灣保護區設置法令依據、主管機關、數量面積一覽表,茲分述如下。

表二 台灣保護區設置法令依據、主管機關、數量面積一覽表

保護區項目

法令依據

管理單位

數量

面積

自然保留區

文化資產保存法

農業委員會

19

64,777公頃

國家公園

國家公園法

內政部

6

32,845公頃

野生動物保護區

野生動物保育法

農業委員會

13

23,200公頃

野生動物重要棲息環境

野生動物保育法

農業委員會

28

296,572公頃

國家風景區

發展觀光條例

交通部觀光局

10

469,980公頃

國有林自然保護區

森林法

農業委員會

9

21,739公頃

沿海保護區

台灣沿海地區自然環境保護計畫

內政部

12

186,820公頃

水源水質水量保護區

自來水法

內政部

110

9,900km2

漁業資源保育區

-

農委會漁業署

25

4,795公頃

資料來源:本研究整理

一、自然保留區

文化資產保存法(以下簡稱文資法)於民國71年公布實施,其中有關自然文化部分業務由農業委員會主管,農委會自75年起,即依文資法劃定自然保留區。截至民國90年2月止,指定公告的自然保留區共有19處,總面積達64,477公頃,佔台灣面積約1.8%。依文資法規定「生態保育區與自然保留區,禁止改變及破壞其原有自然狀況」。因此,自然保留區已受到政府單位嚴格保護,以保存其原有自然狀況,並提供做學術研究及教育宣導。

二、國家公園

自1972年美國設立世界上第一座國家公園迄今,世界上已有約一百個國家或地區設立了近千座國家公園。我國國家公園法自民國61年公告實施後,即開始推動國家公園的劃設作業,終於在民國73年元月1日成立墾丁國家公園,是台灣首座國家公園,陸續民國74年玉山、陽明山國家公園,75年太魯閣國家公園,以及後期成立雪霸、金門國家公園共6座國家公園,總面積約322,845公頃,約占台灣面積9.0%。國家公園不同於都市公園、遊樂園,它的設立係保護國家特有之自然風景、野生動植物及人文史蹟,並提供國民育樂及研究,依國家公園法規定,國家公園得按區域內現有土地利用型態及資料特性,劃分為:一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區,其中生態保護區、特別景觀區、史蹟保存區採取較嚴格之保護管制,尤以生態保護區之保護規定最嚴格。國家公園成立迄今已近18年,國家公園之「生態保育」、「環境教育」與「觀光遊憩」,奠定台灣保育工作的良好根基。

表三 國家公園概況表

國家公園別

面積(公頃)

生態保護區數

管理處成立日期

墾 丁

33,269

2

73.01.01

玉 山

105,491

4

74.04.10

陽明山

11,455

2

74.09.16

太魯閣

92,000

2

75.11.28

雪 霸

76,850

7

81.07.01

金 門

3,780

-

84.10.18

總計

322,845

17

 

註:墾丁國家公園含海域面積15,186公頃

資料來源:營建署

三、野生動物保護區及野生動物重要棲息環境

為保護野生動物及其棲息環境,民國78年頒佈野生動物保育法,積極推動各項有關野生動物保育工作及野生動物保護區之設立。依據野生動物保育法規定,「野生動物重要棲息環境」之類別與範圍,由農委會公告之;各縣市政府得就野生動物重要棲息環境有特別保護必要者,劃定為「野生動物保護區」。我國自80年起,即依野生動物保育法規定先後劃設了澎湖縣貓嶼海鳥、高雄縣三民鄉楠梓仙溪魚類等野生動物保護區。截至目前,各省(市)、縣(市)政府所劃定公告的野生動物保護區共有13處,野生動物重要棲息環境28處,總保護面積達320310公頃(野生動物保護區23200公頃、野生動物重要棲息環境296572公頃《不含與野生動物保護區重疊部分》),佔台灣面積的8.9%(野生動物保護區0.6%、野生動物重要棲息環境8.3%)。

四、國家風景區

發展觀光條例第10條第1項明訂「主管機關得視實際情形,會商有關機關,將重要風景或名勝地區,勘定範圍,劃為『風景特定區』;並得視其性質,專設機構經營管理之。」復於風景特定區管理規則第4條規定,風景特定區依其地區、特性與功能劃分為『國家級』、『直轄市級』及『縣(市)級』三種等級,由交通部會同有關機關並邀請專家學者組成評鑑小組評鑑之。目前依據發展觀光條例所劃定的「風景特定區」共計有58處,由交通部觀光局或地方政府分別設置管理機構經營管理之。其中「國家級」風景特定區有10處,「省市級」風景特定區有10處 ,由省市政府管理,「縣市級」風景特定區有38處,由縣市政府管理。

五、國有林自然保護區

台灣林地總面積約佔全島58%,農委會林務局為保護涵蓋國有森林內各種不同代表性生態體系及稀有動植物,依據森林法(台灣林業經營改革方案)經營管理國有林之需要,原共設立38個自然保護(留)區,後來基於精省作業需要,將各保護區域重新檢討定位,扣除依文化資產保存法及野生動物保育法先後指定公告為自然保留區、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境外,目前仍留有雪霸、二水台灣獼猴、海岸山脈台東蘇鐵、關山台灣海棗、大武台灣油杉、達觀山、甲仙四德化石、礁溪台灣油杉、十八羅漢山等9處國有林自然保護區,其中雪霸保護區並被納為雪霸國家公園範圍內。總面積約21,739公頃,約佔台灣面積0.6%。

六、沿海保護區

有鑑於因人口增加、經濟發展與都市擴張,對於沿海資源利用之需求益形迫切,致使沿海地區之自然環境遭受嚴重威脅,甚多珍貴之生物與景觀資源已直接或間接受到不利影響。因此,行政院於71年4月22日院會決議有關「保護台灣沿海地區天然景觀及生態資源措施」案即指示由內政部會同有關機關先就台灣沿海地區擇其有特殊景觀及農漁業發展價值者,迅即進行勘查劃定區域,並規劃保護及發展措施。內政部營建署遂遵示「台灣沿海地區自然環境保護計畫」,根據該計畫,調查台灣沿海地區具有珍貴自然資源者,規劃為保護區,並針對其實質環境、自然資源特色、目前面臨問題及未來發展方向,擬定保護措施,以維護區內之自然資源。目前共劃設有12處沿海保護區,分別是東北角海岸、蘇花海岸、花東海岸、墾丁地區、外傘頂洲、彰化濱海、淡水河口、北海岸、北門、尖山、九棚及好美寮,其中東北角海岸保護區及墾丁沿海保護區分別位於東北角風景特定區及墾丁國家公園範圍內,未計入東北角海岸及墾丁海岸,沿海保護區總面積約186,820公頃。

七、水源水質水量保護區

民國64年起,內政部依「自來水法」劃設水源水質水量保護區,其目的在於保護重要之水源,因此劃定範圍大體上為重要取水口上游之集水區,希冀能保持其自然狀態,以維護水質與水量。在水源水質水量保護區內,任何對於水質與水量有所貽害之行為或土地利用皆被禁止,同時區內原有之土地利用若有對保護標的產生不良影響者,亦可通知所有權人或使用人於一定期間改變其使用,並予補償。目前劃定之水源水質水量保護區共有 110處,總面積高達9900餘平方公里,佔台灣地區面積的4分之一以上(張伯宇)。

八、漁業資源保育區

為漁業資源之合理開發利用,以提高沿近海域內之漁業生產力,漁業署規劃沿岸漁業資源保育區,加強漁業資源保護培育,期能恢復已呈衰退或枯竭現象之經濟性漁業資源,並對尚未充分利用之漁業資源積極試驗開發,由獵捕性的漁業經營型態,進入放牧性的栽培漁業型態,使台灣沿岸漁業資源得以永續開發利用。台灣省漁業局自民國67年起陸續在宜蘭、台北等12縣市設置沿岸漁業資源保育區25處保育水域,面積達 4,795公頃。

由上可知,台灣保護區種類相當多且繁雜,多數保護區設置的目的在於保育環境資源,少數保護區是以資源永續「利用」為前提。

陸、保護區管理新趨勢

一、生物多樣性

地球上的生物資源對人類發展至為重要,1992年里約熱內盧召開的地球高峰會,全球一百餘國家的領袖共同簽署了「生物多樣性公約」,正視人類活動威脅生物多樣性的事實。至今生物多樣性公約締約國已達180個國家,是全球最大的保育公約。今年九月剛落幕的約堡地球高峰會,在宣言中強調,生物多樣性持續受損,魚類資源減少,土地沙漠化增加,氣候變遷等負面影響,並重申千禧年宣言中所承諾的在2010 年年底前大幅度降低目前生物多樣性損失的速率,以維護生物多樣性是人類永續發展的基礎。因此,瀕臨滅絕的動植物及生態系統的保護、世界遺產的維護等,是維護生物多樣性直接的方式。所以,現代的保護區應以保護生物多樣性為目標,而非僅限於少數保育類物種的保護,始能真正達到永續發展的目標。

二、參與式經營

根據「生物多樣性公約」第15 條的規定,讓當地人民,特別是遺傳資源原?國從生物多樣性的保護和永續利用中受益,才能扭轉生物多樣性不斷受破壞的情形。所以自然資源的保育將「人類活動」列為重要影響因子,特別是當地社區的參與。亦即,保護區的規劃要為當地居民規劃,將保護區融入其周遭地景環境與社經人文脈絡中,成為區域的一部份,不能將當地居民隔離在外,這是唯一能達到保育目標的方法。因此,保護區經營管理已由早期單一化的中央集權隔離模式,發展成多元化、開放性,強調與經社人文連結的參與式經營模式。

三、生態網路及廊道的規劃

隨著工業化、經濟發展,都市地區不斷擴張的結果,使原始的自然棲地越來越零碎化,1998年,世界自然保育聯盟保護區委員會主席菲利普先生來台發表專題演講直接指出,全球部分保護區面積太小並不足以發揮保護區的功能,而近年來更有學者研究美東及加拿大的野生動物保護區,證實小於1000平方英里的保護區均有物種消逝的現象。有鑑於此,藉著建立「生態廊道」,將各孤立的保護區連結起來,一股新的保育潮流營運而生。據了解美國加州、佛羅里達州政府均已花費鉅資收購私有土地,建立生態廊道。

另外,1997年IUCN在西澳舉辦一次研討會中,將主題放在「從島嶼式到網絡式的保護區」,決議中強調未來要放棄孤島式,改採「網絡式」保護區規劃。在今年約堡地球高峰會所通過的行動計畫中,亦強調「為有效保護和永續利用生物多樣性,促進和支援生物多樣性必不可少的焦點地區和其他地區的倡議,並促進國家和區域生態網路和走廊的發展」。因此,生態網路的建立及生態走廊的規劃是將來保護區的新趨勢。

四、生態旅遊

生態旅遊是目前世界旅遊發展主要趨勢,「聯合國環境規劃署(UNEP)」及世界旅遊組織共同將2002年訂為「國際生態旅遊年」,從2001至2002年間,舉辦生態旅遊籌備會不下數十次,今年五月下旬於加拿大召開的生態旅遊高峰會更集聚了1000多位產官學及非政府組織代表參加,會後發表「魁北克世界生態旅遊高峰會宣言」,強調生態旅遊秉持永續旅遊之精神,關切旅遊業對經濟、社會及環境的影響,生態旅遊的內涵必須包括(一)積極投入具地方特色之自然及文化遺產的保護;(二)經營開發生態旅遊時,考慮當地居民及原住民部落,回饋當地;(三)深入詳細的解說或導覽旅遊地的自然及文化景觀;(四)定位為適合自助旅行者和其他有組織的小型旅行團。簡言之,生態旅遊是一種特定形式的深度旅遊,以自然、永續發展為取向,透過導覽及解說,由在地專業小型企業組織主導,引領遊客體驗和了解旅遊地。因此,生態旅遊可避免對旅遊地自然環境或文化的破壞及影響,並提供住民社會經濟方面的主動參與意願,促進地方經濟發展,兼顧自然生態與人文的保育,形成目前自然保護區經營管理的新模式,世界旅遊發展的新主流。

柒、台灣保護區的問題

一、政策面:開發與保育的矛盾

發展與保育向來是難以兼顧的兩大課題,但無法否認,一旦人類過渡開發,超出自然容受力,人類將會自食其果,資源一受破壞即難以回復。然而,經濟發展仍主導今日的土地使用模式,開山闢路、挖洞填方等大型工程仍不斷進行,不僅影響保護區的管理,更破壞自然環境。台灣由於經濟發展迅速,長期忽略生態的保育,導致生態環境日益惡化,山坡地災害頻仍,國民生活環境品質降低。所幸近來生態保育之觀念逐漸為大家所重視,然為帶動地方產業,發展觀光是目前振興地方經濟的重要策略,中央相繼推出一鄉一特色、一鄉一國家風景區、文化產業化、產業文化化等政策,冀能帶動地方觀光產業。但是,在追求經濟發展、社會進步的同時,維持台灣島嶼生態體系的完整性,將正確的保育觀念及行動策略落實方是當務之急。發展不能太過短視,不能屈從於短期的利益而犧牲人類賴以生存的環境。

二、基本面:自然保護區完整性不足

目前台灣地區從北到南,中央部會及地方政府共設置超過100個自然保護區,各保護區孤立、分散,完整性不足,缺乏連貫性,加上規模太小,根本難以發揮保護區保育功能。為避免人為環境的開發,造成自然生態區系的區隔,生態環境的破碎。農委會林務局已著手「中央山脈保育廊道」之規劃,希望藉由連接中央山脈地區的高山林地、自然保留區、野生動物保護區、自然保護區及國家公園,構成完整的生態網路及綠色廊道。

目前保護區劃設方式不切實際的問題也有必要加以檢討,例如依照自來水法劃設的水源水質水量保護區面積超過台灣地區土地總面積的六分之一,甚至整個屏東市及許多高度開發的都市地區都在水源水質水量保護區內,以致水源水質水量保護工作執行不易。另外,經常因地震及大雨造成山崩、土石流等危害的地質災害區或特定水土保護區則尚未劃設,保護區系統之整合乃當務之急。

三、管理面:管理單位法令系統分歧

如前述,我國的保護區系統依據不同的機關、不同法令所設置構成,管理單位分歧,唯有國家公園及大型保護區有專責管理單位,管理較有組織外,大部分保護區交由地方政府管理,往往缺乏保育專業及財務支持,管理成效不彰,保護區內仍時有破壞環境情事發生。另一方面,法令競合亦是保護區管理的一大問題,同樣的地區可能依據不同的法令分屬不同的保護區,有不同的管理法令及單位,保護區間缺乏連結,是目前我國保護區管理的最大問題。

四、經營面:民眾參與不足

隨著社會的進步、經濟的發展,民眾知識已經提昇,社區民眾意識高漲,民粹主義抬頭之下,民眾參與、社區總體營造成為政策上的重大趨勢。因應這股世界潮流,台灣也興起民眾參與。因此,過去由上而下所劃設的保護區引起住民的不滿,近年來紛紛回復應有發展的權益,如原住民要求修改國家公園法開放狩獵等。另如近來紛擾的馬告國家公園設置問題,更是因為各方利益團體相互較勁、原住民共管機制如何建立等問題而爭論不休,至今尚未設立。因此,如何在維護珍貴資源、保障當地住民及原住民發展,是台灣未來保護區管理重要且艱鉅的任務。

捌、結論-展望台灣保護區之未來

人類的活動使生物多樣性目前正快速地消失,人類永續發展的目標遭受前所未有的威脅。1970年代環境運動以來,生態保育的重要已獲大多數人的認同,但卻仍缺乏實際的行動。聯合國於今年召開約堡地球高峰會,會中通過宣示性的政治宣言以及執行計畫,並對於消除貧窮、水資源公共衛生、生物多樣性、保護海洋生態及化學品安全提出具體量化目標。我國雖非「生物多樣性公約」的締約國,但維護生物多樣性,體認生態保護工作是世界地球村一員之共同責任。

雖然台灣已經依據不同法令劃設不同保護區,但不可諱言的是,台灣保護區在政策面、基本面、經營面及管理面仍有若干問題,尚有進步的空間,因此,首先台灣保護區應朝向系統化發展,除將保育相關的保護區或保留區比照IUCN所列的六種分類方式形成一個系統外,生物圈保留區的設置,爭取提列為世界遺產都是我國保護區未來的新方向。其次,所有保護區應在保育的共同目標下共同努力,而非互相牽制或是變成一群鬆散的保育孤島。另外,強調環境解說及推動本土研究方面的工作更是保護區經營管理的一大重點,尤其在行政院將2002年訂為「台灣生態旅遊年」之際,更應該強調環境解說及導覽的功能,推廣生態之旅。最後,妥善解決法律競合問題、尊重當地住民權益,兼顧地方經濟發展與生態環境保護,進一步應與國際保育機構及團體建立伙伴關係,以共享經營管理經驗,是台灣保護區未來應努力的方向。

參考資料:

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