永續(研)092-001號

中華民國九十二年一月八日
January 8, 2003

我國營造業管理制度之檢討與變革

永續發展組   政策委員 張隆盛
續發展組 助理研究員 廖美莉

營造業為我國重要產業,承擔國家土木建築基本建設任務,與經濟發展及人民生活息息相關。尤其是營造工程品質的良窳,更是直接影響民眾生命財產安全與生活環境品質。因此,營造業必須具備專業性,並擁有基本的技術團隊、機具設備以及足夠的資本,然而,目前各界對於營造業的定義及執業範圍至今仍未能完全釐清,營造業的經營管理問題層出不窮,如相關法令不清,法令依據薄弱、各級營造業數量不均、工地主任角色模糊、削價競標、圍標、綁標等問題,都影響營造業本身制度的健全。

本文首先將試圖釐清營造業之定義與執業範圍,從目前的法令體系瞭解營造業管理制度,檢視當前營造業發展現況,並進一度解析營造業管理所面臨的各種問題。推動多年的營造業法草案已進入立法院審議階段,惟綜合營造商、專業營造商、各技師公會、工地主任協會等相關團體為爭取自身的權益關係使該草案在審議過程中充滿爭議,因此,本文將就行政院所提之營造業法草案提出評析意見,建議應儘速通過「營造業法」,內容應該涵蓋進入世界貿易組織(WTO)外國營造業管理機制相關法規,並建構完善的評鑑制度,釐清定作人、專任工程人員、營造業負責人權責,增訂新舊制度過渡條款、換證制度等等,相關配套政策也應該儘速配合修正調整,以加強營造業的「工程專業性」,俾使營造業能長久、健全的發展。

關鍵詞:營造業、營造業法、營造業管理規則、營造廠

 

壹、前言

營造業是國家建設重要的一環,承擔國家土木建築基本建設任務,除與經濟景氣有密切關係,更攸關一般民眾生命財產安全。但是各界對於營造業的定義以及執業範圍,包括那些工程項目等至今渾沌不清,有進一步釐清的必要。

依建築法規定,「建築物之承造人為營造業,以依法開業登記之營造廠商為限。」因此,建築法將營造業定位在建築房屋的承造人,負承攬工程之施工責任(建築法第十五條),按圖施工。而在民國62年訂頒的「營造業管理規則」中,營造業係指「承攬營繕工程之營造廠商」,參酌政府採購法所列舉的工程項目,包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經認定之工程。因此,營造業執業範圍其實已經跳脫建築法所限定的範圍,除「建築物」承造人外,尚包括土木工程、道路管道工程、捷運系統、基礎工程、高鐵工程、環境工程、電氣工程及其他營造工程等營繕工程。因此,在主計處行業標準分類中,「營造業」項目中包括土木工程、建築工程、機電、電路及管道工程、建物裝潢等行業,而建築業之自營木工、泥水、鉛管及電工等工程亦屬於營造業範圍。營造業實際執業範圍與目前概稱為「營造業」—土木、房屋建築有很大的不同。

另一方面,營造業與「建築業」也有若干混淆。基本上,營造業係指實際承攬營繕工程及承造人的角色,而建築業應明確界定於「建築投資業」。亦即建築業所投資的建築物應由營造業承攬興建。

以法令觀點來看,目前營造業管理主要法令依據為「建築法」及「營造業管理規則」。建築物營造方面依建築法規定,「建築物之承造人為營造業,…」,負承攬工程之施工責任,建築物工程明確依據「建築法」及相關建築法令規範,而上述營造業大部分的營繕工程—「非建築物工程」部分,卻分散於各種法規當中,如鑿井業管理規則等等,公共工程方面的營繕雖然有「政府採購法」予以規範,但是,「非公共工程」非部分除涉及建築物部分可由建築法規範外,缺乏一套清楚的制度及法令規範。

另一方面,營造業發展直接影響相關產業的發展,若營造業蓬勃,必能帶動水泥業、鋼鐵業消費,進而提昇國內經濟發展。初步統計,國內各級營造業年產值約新台幣八千億元,佔GDP之比重約達4%至6%之間,向來為國家建設的指標之一。此外,營造業在產業經營特性上與一般產業不同,其經營必須具備相當的專業性,也必要擁有基本的技術團隊、機具設備等要素,更需要一定數額的資本。營造業依現行規定,均為綜合營造廠,亦即營造業對任何工程均可承攬,但如眾周知,營造業需不同的專業,單一營造廠不可能樣樣皆精,因此,專業營造業的建立,是重建營造業管理制度的重點。

但是,目前營造業管理主要法令依據僅為「營造業管理規則」,是行政命令,法律基礎薄弱,相關法令規定更是凌亂分歧,導致國內營造業問題叢生。有鑑於此,為了確保工程安全,兼顧工程安全,有關土木工程、建築工程以及相關工程應該制訂專法管理。

 

貳、營造業的管理現況

一、營造業主要管理法令

除建築法明文建築物之承造人為營造業外,營造業主要法令依據僅為「營造業管理規則」,「鑿井業管理規則」及「土木包工業管理辦法」亦屬於相關法令規定,茲分述如下:

(一)營造業管理規則

內政部於民國62年10月17日依據建築法第十五條第二項訂定發布「營造業管理規則」(以下簡稱管理規則),該管理規則配合時代變遷,至今修訂十五次。該規則共分為總則、營造業之申請登記、營造業從業人員、營造業之管理、營造業登記之撤銷、變更登記證之補發、營造業之獎懲及附則等七章,共計四十六條。重要管理制度如下:

1.營造業分等制度

營造業登記分甲、乙、丙三等(管理規則第五條)。設立營造業者,應報請內政部許可並應申領營造業登記證書,登記證書有效期限為五年,登記期限屆滿前三個月,應向內政部申請複查(複查項目包括:負責人、專任工程人員、資本額、經營業績、機具設備、承攬工程查報及財務狀況),換領登記證書。逾期未申請複查或複查不合格者,撤銷其登記(管理規則第六條)。甲、乙、丙等承攬工程累積資歷、資本額及專任人員數量等設置條件及承攬限額如下表所示:

表一    甲等、乙等、丙等營造業比較表  

 
 

甲等營造業

乙等營造業

丙等營造業

法令 依據

管理規則 第九條

管理規則 第八條

管理規則 第七條

資本額

一億元以上

1500萬元以上

300萬以上

設置 標準

領有乙等營造業登記證書滿二年,並於最近五年內置有專任工程人員期間,其承攬工程竣工累計額達新台幣2億元以上。

1.領有丙等營造業登記證書滿二年,並於最近五年內置有專任工程人員期間,其承攬工程竣工累計額達新台幣一億元以上。 2.應為經濟部核准登記之土木、水利、環境 (衛生) 工程、結構工程科技師領有執業執照者或經內政部核准登記並有二年以上建築工程經驗之建築師。

 

專任工 程人員

專任工程人員一人以上

專任工程人員一人以上

專任工程人員一人以上

專任工 程人員 資格限 制

專任工程人員應為經濟部核准登記之土木、水利、環境 (衛生) 工程、結構工程科技師領有執業執照並有三年以上建築、土木工程經驗者或經內政部核准登記並有五年以上建築工程經驗之建築師。

應為經濟部核准登記之土木、水利、環境 (衛生) 工程、結構工程科技師領有執業執照並有一年以上建築、土木工程經驗者或經內政部核准登記並有三年以上建築工程經驗之建築師。

1.經濟部核准登記之土木、水利、環境 (衛生) 工程、結構工程科技師領有執業執照者或經內政部核准登記並有二年以上建築工程經驗之建築師。 2.經濟部核准登記之土木、水利、衛生工程或建築科技副,並有五年以上建築或土木工程經驗者。 3.領有內政部與受託訓練學校會銜核發之工地主任備註訓練結業證書者。

承攬 限額

不受限制

七千五百萬元以下

二千二百五十萬元

備註:工地主任應具下列資格之一,並經依內政部規定施予專業訓練結業後,始得擔任:

一、專科以上學校土木、水利、環境、建築、營建及相關科系畢業,並於畢業後有二年以上建築或土木工程經驗者。

二、高級職業學校土木、建築及相關類科畢業,並於畢業後有五年以上建築或土木工程經驗者。

三、高級普通中學或高級職業學校以上畢業,並於畢業後有十年以上建築或土木工程經驗,且曾任工地負責人五年以上者。

四、普通考試或相當於普通考試以上之特種考試土木、建築及相關類科考試及格,並於及格後有二年以上建築或土木工程經驗者。

五、領有建築工程管理甲級技術士證者或領有建築工程管理乙級技術士證,並有三年以上建築或土木工程經驗者。



2.營造業升等制度

依據管理規則規定,營造廠必須先登記為丙等營造業,累積至一定金額、一定規模以上者可申請升等。也就是說,營造業資本額達三百萬以上,並置有專任工程人員一人者,即可申請登記為丙等營造業;在領有丙等營造業登記證書滿二年,並於最近五年內置有專任工程人員期間,其承攬工程竣工累計額達新台幣一億元以上,即可申請升等為乙等營造業。第九條規定領有乙等營造業登記證書滿二年,並於最近五年內置有專任工程人員期間,其承攬工程竣工累計額達新台幣二億元以上,既可申請升等為甲等營造業。

    

  圖二 營造業升等制度

3.營造業應置專任工程人員

管理規則第七條至第九條對於營造業申請登記條件有明文規定,營造業必須置有專任工程人員,並於於管理規則十九條規定:「營造業之專任工程人員,負承攬工程之施工責任,並應於開工、竣工報告單及申請查驗單上簽名並蓋章。」釐清專任工程人員的責任。

4.丙級營造業可僱用工地主任

管理規則自民國62年9月27日經行政院核定實施後,依規定各級營造業即應置有專任工程人員,以維持營造業一定之專業技術能力,專任工程人員以土木等相關類科技師擔任為主,民國82年6月1日內政部修正營造業管理規則,放寬丙等營造業之專任工程人員,可由「工地主任」擔任。遂於管理規則第七條第三項規定「工地主任」應經內政部規定施予專業訓練結業後,始得擔任。並具備相關科系畢業及具有建築或土木工程經驗者為限。

(二)土木包工業管理辦法

土木包工業承包建築與土木工程,實際上係屬於另一等級的綜合營造業,承攬一定限額以下的小型營繕工程。為管理土木包工業內政部於民國64年1月6日制訂發布「土木包工業管理辦法」,故未具有法源依據。辦法規定申請登記為土木包工業者,資本額在新台幣六十萬元以上者;並有三年以上在營造廠商或工程機關服務,確有從事建築或土木工程施工經驗者。並於辦法第十條限制土木包工業的承攬金額,「不得承攬工程總價超過新台幣六百萬元之工程。」從該辦法訂頒至今共計修改八次,其中第十條承攬限額多次修正。

(三)鑿井業管理規則

另外,鑿井業亦屬於營造業之一種,但僅限於鑿井項目工程。係為便於地下水開發工程之管理,內政部亦於民國60年4月6日訂定「鑿井業管理規則」,該規則無法源。依本規則規定所稱鑿井業,係指使用機器設備或手工承攬鑽鑿深淺水井工程之公私營公司組織或商號。鑿井業共分為甲等、乙等及丙等三等,其工作範圍及具備條件表列如下:

 

項目

甲等鑿井業

乙等鑿井業

丙等鑿井業

工作範圍

得承攬一切大小深淺水井工程,並得兼營地質探鑽業務。

得承攬管徑三十公分,深度一百公尺以內之水井工程。

得承攬以手工鑽鑿之淺井工程。

資本額

七萬元以上

三萬元以上

五千元以上

機具設備

須具備五十馬力及十五馬力以上鑿井機各壹套,電焊機及氧桿機各二套,三十馬力以上深水井抽水機及洗井機及砂樣分析器各一套

須具備十五馬力以上鑿井機壹套,電焊機、氧焊機及十二馬力以上沉水式馬達抽水機各一套

須具備手工鑿井全套設備

專任工程人員

僱有專任技術員一人,技工二人以上者。

僱有專任技工二人以上者

僱有專任技工一人以上者

 

表二   甲等、乙等、丙等鑿井業比較表

此外,主管機關方面,因為法令依據不同,營造業、土木包工業、鑿井業之中央及及地方主管機關不盡相同,同樣都屬營造業的範圍,部分隸屬建設局,部分則歸工務局所管,分散不同地方主管機關,管理鬆散。

二、營造業的發展現況

(一)營造業廠家數及歷年變動情形

營造業廠家數之發展逐年遞增,其增加幅度與歷年工程數及政府政策更迭而有所不同。如民國68年至72年間,因正值「十大建設」與「十二項建設」執行期間,營造業家數由1,679家成長至2,459家,每年以大約150至200數目穩定成長。至民國73至78年間,營建署取消特甲級,查借牌或技師滯外不歸,營造業廠家數略有減少。此外,民國82年,營建署放寬聘用專任工程人員標準,得由工地主任取代,丙級營造業家數由民國81年1,684家成長至84年2,924家成長數量驚人。去年營造業廠家數增加有限,平均成長率為3%,主要原因在於營造業已經幾近飽和,加上近來房地產市場不景氣,建商推案量減少,營造業自然缺乏增加的誘因,營造業廠家數增加幅度有限。

目前國內各級營造業家數已逾10,000家,依行政院主計處89年12月31日統計,土木包工業家數計有8,372家,資本額總計逾新台幣二千二百億元,年產值約新台幣八千億元,從業人員估計達四十萬人以上。依營建署今(92)年1月資料顯示,營造業廠家分布地區以台北縣市最多(台北縣1,649家(12.4%)、台北市1,298家(9.8%)、高雄市1,126家(8.5%)、台中市1,096家(8.3%)),與營造工程市場較集中於北部地區,營造業工程業務較多有密切關係。

表三 台灣區各級營造廠商家數統計表

單位:家數

年度

甲級

成長率

乙級

成長率

丙級

成長率

合計

成長率

80

1,045

8.5%

522

6.7%

1,332

15.9%

2,899

11.4%

81

1,124

7.6%

546

4.6%

1,566

17.6%

3,236

11.6%

82

1,217

8.3%

630

15.4%

1,877

19.9%

3,724

15.1%

83

1,371

12.7%

729

15.7%

2,390

27.3%

4,490

20.6%

84

1,542

12.5%

914

25.4%

2,777

16.2%

5,233

16.5%

85

1,594

3.4%

1,019

11.5%

3,545

27.7%

6,158

17.7%

86

1,611

1.1%

1,179

15.7%

4,388

23.8%

7,178

16.6%

87

1,690

4.9%

1,332

13.0%

5,442

24.0%

8,464

17.9%

88

1,779

5.3%

1,439

8.0%

6,142

12.9%

9,360

10.6%

89

1,840

3.4%

1,548

7.6%

7,218

17.5%

10,606

13.3%

90

1,883

2.3%

1,599

3.3%

7,459

3.3%

10,941

3.2%

91

2,026

7.6%

1,661

6.5%

9,567

28.3%

13,254

21.1%

成長率=(本年度家數—上年度家數)/上年度家數

資料來源:80-90年度資料由台灣區營造工程工業同業公會提供

92年度為營建署營造業管理資訊系統公告(92.1.7)

 

      

圖一  台灣區各級營造廠商家數統計圖

此外,目前國內營造業以丙級營造業所佔比例最高,約佔71%左右,由其歷年成長率來看,成長速度驚人,90年因景氣低迷,房地產市場推案量減少,成長率僅3%。然有鑑於營造業管理必須健全化,主管機關遂著手進行營造業法的擬定,對於營造造的登記將從嚴規定,造成小型營造廠紛紛搶登記為丙級營造業,91年成長率即高達28%。其次為甲級營造業,最少為乙級營造業。

甲級營造業應承包工程數額較高的工程,依此類推,健全的營造業分佈應為丙級數量最多,乙級次之,甲級營造業廠家數最少,應呈金字塔型分佈。但是,目前對於甲級營造業並無工程承攬限額限制,加上丙級營造業得聘用工地主任為專任工程人員,管理較鬆,故造成營造業產業結構呈現不正常分布,乙級營造業反而數量最少。


 


圖二 國內各級營造業分布比例(92年1月公布)

(二)營造業資本額變動情形

營造業資本額分布情況而言,依據民國91年9月統計資料顯示,營造業主要資本額集中於300萬(含)元以下,佔全部營造業比例之59.77%,資本額超過1億元者僅約佔全部營造業比例10%左右,可見國內大型營造廠資本規模仍顯不足,對於國內營造工程市場規模及營造業經營管理政策必須再詳加考量。

表四 營造業家數統計表(以資本額分類)

資本額分布

家數

百分比(%)

100億(含)元以上

5

0.04%

50億(含)至低於100億(不含)元

1

0.01%

30億(含)至低於50億(不含)元

3

0.02%

10億(含)至低於30億(不含)元

10

0.08%

5億(含)至低於10億(不含)元

26

0.20%

2億(含)至低於5億(不含)元

73

0.56%

1億(含)至低於2億(不含)元

1,247

9.59%

5000萬(含)至低於1億(不含)元

196

1.51%

2250萬(含)至低於5000萬(不含)元

610

4.69%

超過1500萬至2250萬(不含)元

138

1.06%

超過300萬至1500萬(含)元

2,825

21.73%

300萬(含)元以下

7,868

60.51%

合計

13,002

100.00%

資料來源:營建署營造業管理資訊系統(2002.10)

        

圖三   營造業資本額統計圖

(三)營造業與國內各項經濟指數

依據行政院主計處統計,80至90年間國內各級營造業年產值平均約新台幣三兆五千億元,佔GDP之比重約達4%至6%之間,民國81至84年間,營造業佔GDP之比重較高。營造業佔GDP之比重向來為國家建設的指標之一,影響國內經濟發展,近幾年,經濟景氣低迷直接衝擊營造業產值,佔GDP之比重3%左右。

 表五 台灣地區營造業生產毛額占GNP之比重統計概況

(按民國85年價格計算)單位:新台幣百萬元      

期間

國內生產毛額

GDP

各產業生產毛額(不合政府部門)

營造業產值

營造業佔GDP之比重(%)

80

5,519,140

5,000,308

260,024

4.71%

81

5,932,383

5,409,716

306,532

5.17%

82

6,348,468

5,805,661

353,050

5.56%

83

6,799,720

6,247,933

382,956

5.63%

84

7,236,536

6,657,366

388,662

5.37%

85

7,678,126

7,034,381

376,746

4.91%

86

8,190,783

7,575,147

391,723

4.78%

87

8,565,134

7,924,731

383,668

4.48%

88

9,029,704

8,370,713

361,226

4.00%

89

9,558,698

8,844,482

341,383

3.57%

90

9,349,923

8,674,078

298,534

3.19%

90第一季

2,340,711

2,180,174

77,452

3.31%

90第二季

2,268,772

2,110,209

78,196

3.45%

90第三季

2,334,329

2,156,905

70,540

3.02%

90第四季

2,406,111

2,226,790

72,346

3.01%

91 f

9,655,966

8,992,775

290,274

3.01%

91第一季

2,368,848

2,214,143

70,178

2.96%

91第二季

2,359,155

2,204,645

74,524

3.16%

91第三季 p

2,445,681

2,269,459

69,796

2.85%

91第四季 f

2,482,282

2,304,528

75,776

3.05%

P:初步統計數,f預測數

資料來源:行政院主計處國民經濟動向統計季報

參、營造業管理問題

營造業發展至今衍生相當多問題,除肇始於營造業的管理缺乏法令依據外,營造業本身獨具的專業性,以及高額的投資成本、鉅額的工程款項,都是造成營造業管理產生問題的原因。茲將營造業問題分述如下:

(一)家數過多,各級營造業分布不均勻

近年來國內營造廠商不斷成長,營造業家數由81年的3,236家,擴增至88年5月的9,188家,尤其是丙級營造廠。此現象乃鑑於82年為解決技師人數不足的問題,內政部放寬讓「工地主任」亦可擔任丙級營造業之專任工程人員,直接造成大量小型營造廠搶登記為丙級營造業,但因沒有足夠的工程量可以分配給大量增加的營造業,造成多數營造業工作量不足的窘境。此外,由於營造業法修訂,營造業擔心新制規則會造成不利,搶登記的情形嚴重,丙級營造業比例高達72%,此外,因甲級營造業無承攬限額規定,登記廠家數反而較乙級營造業多,另由上表可之,營造業產值自87年起逐年降低,但營造業登記廠家數卻歷年攀升,係不合理的現象。

(二)技師與工地主任角色與責任混淆不清

營造業規則第七條放寬工地主任得以擔任丙等營造業所置之專任工程人員,容易造成外界認為工地主任可以取技師而代之的錯覺。雖然內政部於83年提出解釋,但對於技師與工地主任各自應扮演的角色、責任歸屬皆付之闕如。營造業設置專任工程人員是為維持營造業一定技術水準,除工地主任是否具備專業知識備受爭議外,部分營造業僅是形式上租用具技師執照或工地主任證書之證件,辦理營造業登記等手續,未真正讓專任工程人員擔任承攬工程之技術經營者,反而成為營造業的額外負擔,扭曲該條文的用意(陳露生2000:88)。

(三)均是綜合營造業,無專業營造業

目前我國營造業依「資本額」分為甲、乙、丙三個等級,皆屬於「綜合營造業」性質,並沒有專業分類。另外,依現行「營造業管理規則」或「土木包工業管理辦法」中,均以一個籠統的「營造業」或「土木包工業」概括所有的營造工程業,在法規中也沒有明文陳述營造工程中實際負責施工之專業營造工程業者的存在,亦即,泥水、模版、鋼筋、地工、防火、油漆、門窗、造園等專業營造工程均成為現行法規管理與規範外之行業,專業工程業者缺乏法令的規範與保障。[1]因此,在專業分工、落實工程品質要求下,專業營造業有特別規定之需要。

(四)專任工程人員缺乏專業分工機制

依技師法第二十條規定,技師所承辦之業務,不得逾越執照內記載之業務範圍。但現行受聘營造業不同類科之技師,因我國營造業皆為綜合營造業,因此無法依人員專長登記為專業營造業。

(五)依行政程序法規定,營造業之管理應訂定專法

目前營造業主要法令依據為「營造業管理規則」,屬於行政命令,對於涉及人民權利義務規定,依法律保留原則,多已不合時宜,確有儘速立法以資因應的需要。此外,管理規則未能對於營造業實際運作及發展提供周全的指導與保護,反而造成營造業經營範圍狹小,資本額實質不符。因此,依據行政程序法意旨,為保障民眾權益與義務,提昇營造業管理規則的法律層次,儘速訂定營造業法。

(六)專業技師借牌風氣盛行,專任人員形同虛設

營造業管理規則第七條至第九條對於營造業申請登記條件有明文規定,營造業必須置有專任工程人員,因此,在現行制度下,技師與營造業產生臍帶關係,致使技師出租牌照時有所聞,專任人員形同虛設。但是,本質上,技師租牌陋習並未根絕(陳銘華1999:31)。

(七)營造業者借牌、轉包情形嚴重

現行營造業採用升等制度,即需要一定時間之經營及業績始得晉升一等,造成營造廠商為達到升等業績,將登記證借與他人承攬工程;另低等級的廠商為競標工程租借較高等級營造業牌照,助長廠商累積業績,對於營造業影響甚鉅。

另外,無合格登記營造業登記證書,但具備某種程度施工能力,借用其他具合格營造業登記證廠商之證件,將工程全部或主要部分,由其他廠商代為履行。借牌、轉包直接造就頗多取得合格登記證書之營造業者,成為皮包公司或空殼公司,只是以本身證件作為承攬工具,拿到工程再轉給實際施做的人去做,本身再收取一定百分比之利益、稅金、管理費,剩餘價金才由實做者取得(陳露生2000:84)。

(八)競標時削價競爭情形嚴重

在工程量有限,營造業家數又大幅增加的情況下,許多營造業為了能標到工程,勉強維持營運及生存,在投標工程時,不得不低估各項潛在風險,壓低標價,低價搶標,據資料顯示,若干重大工程開標結果,得標價僅為審計單位核定底價之六、七折。僅以價格為主的招標方式,可能造成劣幣驅逐良幣的反淘汰現象,不僅工程品質無法獲得保障,在營造業本身,為壓低營運成本,無法有額外的成本加強營建技術及施工管理能力,長期以來,營造業者體質惡化無法徹底改善。

(九)營造業圍標、綁標情事層出不窮

營造廠為避免激烈競標,維護其較高利益,常有引進黑道、採用不當之圍標手段,增加得標機會,造成資源扭曲,財物浪費之問題,不僅違反公平交易法第十九條,更扭曲營造業者真正競爭力。據其他研究表示,雖然政府採購法實施後,粗糙的圍標行為已逐漸少見,但取而代之的是更細緻的綁標行為,皆是營造業沈浮已久、令人詬病的弊病。

(十)營造業規模多、小,缺乏國際競爭力,

我國已經加入世界貿易組織(WTO),但是國內廠商經營規模工程技術及資本等實力遠較歐美日等已開發國家弱。據潘俊榮1997年報告更指出,日本某些營造商的研發經費已是台灣大營造廠一年的營業額。而依產業動態1999年資料,日本前五大任一家營造廠,其營收均高過國內前五十大之「和」。台灣地區具有國際承包商不及五家,顯示國內營造廠尚未具有國際競爭力,除了工程管理能力上進步不多,重暴利、輕品質之下,在在影響營建技術的自我提昇,未建立足以鼎立國際市場的營建技術。外國營造業具有卓越的營建技術、營建管理能力,在勞力成本、營建技術上具備優勢,我國營造業的優勢在於地域資源的優勢,即具有人員、機具、當地知識上佔地利之便(胡偉良1997:8)。在加入WTO之後,我國的公共工程市場,預估將有四成左右得由外國廠商參與競標,將直接衝擊以大型公共工程為主要業務的中、大型營造廠(胡偉良1997:8)。

(十一)營造工作仰賴外籍勞

近幾年來,由於國民所得大幅提高,勞動階層生活水準亦獲得改善,進而導致國人就業觀念丕變,年輕人不願意從事較為辛勞的營造業。營造業人力走向高齡化,加上流動力高,勞工短缺日益嚴重。

政府為持續經濟發展,因應營建人力缺乏,遂於民國78年10月核定實施「十四項重要建設工程人力需求因應措施方案」,允許承包公共工程的營造廠商,得就其不足的人力聘僱海外補充勞工(外籍勞工)。根據行政院勞工委員會統計,至89年底,外籍勞工在華人數達326,515,惟為促進本國勞工就業,外勞政策遂持續採行緊縮措施。至去(91)年3月止,有效核准的外勞人數達355,274人,其中政府重大公共工程核准外勞人數為28,732人,佔全部外勞的8%,若以目前外籍勞工在華人數按行業別分者,營造業所雇用的外籍勞工為24,055人,佔全部在台外勞人數的7.8%,雖人數大幅減少,但仍仰賴外籍勞工。已開發國家引進外勞從事艱苦工作是普遍的現象,但是過份仰賴外勞,則將帶來許多後遺症,例如長期非法居留、侵奪就業市場,甚至發生種族衝突等,所以需要正確的外勞政策以及嚴格的管理(張隆盛2000)。

表六  外籍勞工在華人數—按行業別分

 

農業

(國內外船員)

比例

製造業

比例

營造業

比例

社會服務及個人服務業

比例

總計

85

1,384

0.6%

162,482

68.7%

42,434

17.9%

30,255

12.8%

236,555

86

1,144

0.5%

165,534

66.6%

42,606

17.2%

39,112

15.7%

248,396

87

1,109

0.4%

168,173

62.1%

47,946

17.7%

53,392

19.7%

270,620

88

993

0.3%

173,735

58.9%

45,446

15.4%

74,793

25.4%

294,967

89

1,185

0.4%

181,998

55.7%

37,001

11.3%

106,331

32.6%

326,515

90

1,249

0.4%

157,055

51.6%

33,367

11.0%

112,934

37.1%

304,605

91.11

2,848

0.9%

158,891

51.8%

24,055

7.8%

120,863

39.4%

306,657

資料來源:行政院勞工委員會職業訓練局

(十二)業務來源不穩定

營造業業務來源可粗略分為「政府部門公共工程」及「民間營建工程」。近年來,建築工程因為房屋市場持續不景氣而大幅萎縮,去年的推案量比最多時減少70%以上(張隆盛2000)。在公共工程方面,則受到公共投資的影響,公共工程則大致維持在四、五千億的額度。所以,營造業受到公共投資及民間景氣影響,業務來源充滿不確定性,增加營運上的風險。

 

肆、營造業管理變革—營造業法的訂定

「建築法」第十五條於民國62年10月17日公布「營造業管理規則」予以規範,管理規則自民國62年至今,為配合實際需要曾多次修訂,營造業管理規則不僅法律層級過低,而且內容陳舊,無法因應時代之變遷,另行政程序法已於90年1月1日通過施行,為落實行政程序法,營造業之管理應制訂專法予以管理。此外,我國目前已加入「世界貿易組織」(WTO),營造業市場已對外開放,因此,建立外國營造業參與國內工程營造制度已刻不容緩。自民國80年行政院即著手研擬「營造業法」草案,經多次與相關公會團體協商,於88年3月20日送請立法院審議,惟未能於第四屆委員任期內完成審查,行政院於91年底第五屆第二會期再行檢討擬具營造業法草案,計六十五條。重點如下:

(一)明訂營造業為綜合、專業營造業及土木包工業

為顧及專業分工實際需求,因應國際化市場開放之政策,草案中依營造業經營特性,分為「綜合營造業」、「專業營造業」及「土木包工業」。

1.綜合營造業係指經向中央主管機關辦理許可、登記,綜理營繕工程施工及管理等整體性工作之廠商;又可依據資本額在一定金額以上及置有符合規定人數及資歷之專任工程人員,分為甲、乙、丙等三等。並賦予綜合營造業具有結合建築師、技師,以統包方式承攬工程之功能。(草案第二十二條)

2.專業營造業:對於經營業務攸關結構安全、施工品質者,明定其為專業工程項目,專業營造業登記之專業工程項目包括:鋼構工程、擋土支撐及土方工程、基礎工程、施工塔架吊裝及模版工程、預拌混凝土工程、營建鑽探工程、地下管線工程、空調工程及環境保護工程九項,另基於維護公共安全及提升專業技術水準之需要,授權由中央主管機關會同目的事業主管機關增訂,或變更專業工程項目。

3.土木包工業:係指經向直轄市、縣(市)主管機關辦理許可、登記,在當地或毗鄰地區承攬小型綜合營繕工程之廠商。

草案中並明訂申請登記營造業之相關專任工程人員及資本額之限制,建立分業、分等管理制度,健全營造業管理,以符合當前社會需要。

(二)採開放登記及分級分等制度

為了杜絕營造業為累積升等業績,租借登記證、買賣牌照之問題,該草案中給予營造業彈性的營運方式,容許營造業只要具備「一、資本額在一定金額以上;二、置有符合規定人數及資歷之專任工程人員一人以上」即可登記為甲、乙、丙等營造業,或具備符合各專業工程項目規定之專任工程人員、資本額在一定金額以上者,即可登記為專業營造業,另資本額在一定金額以上,負責人具有三年以上土木建築工程施工經驗者即可登記為土木包工業。營造業者可依照本身技術、財力逕行登記適當之等級,自然無須租借、買賣牌照。

(三)落實專業分工,建立技師簽證制度

冀能杜絕技師、工地主任租牌的問題,落實工程品質及公共安全,該草案中訂有營造業應置專業職業人員,包括專任工程人員、工地主任及技術士等,明定營造業負責人、專任工程人員、工地主任及技術士應負責之工作,以提昇施工品質,並訂有明確嚴格的罰則。

(四)營造業專任工程人員採專任制

為落實營造業專任工程人員之專職專責,明定專任工程人員應為繼續性之從業人員,不得兼任其他業務或職務,而工程查驗或勘驗工作應由專任工程人員到場或查核認可後於相關文件上簽名或蓋章,俾有效防杜專任工程人員租借牌照,提升整體施工品質。並規定其離職或受停止執行業務處分時,營造業應報主管機關備查及補聘之程序。(草案第二十七條至第三十五條)

(五)承認已具「工地主任」證書者之資格

為健全營造制度,工地主任因應丙級營造廠專任工程人員不足之階段性任務已經達成,未來營造業管理仍應加強培訓專任工程人員,落實專任專責制度。但工地主任之工作權益亦必須於法令中明訂之,所以在草案中明訂「營造業承攬一定金額或一定規模以上之工程,其施工期間,應於工地置工地主任。」(草案第二十八條),工地主任應負責的工作包括(草案第三十條):

1.依施工計畫書執行按圖施工。

2.按日填報施工日誌。

3.工地之人員、機具及材料等管理。

4.工地勞工安全衛生事項之督導、公共環境與安全之維護及其他工地行政事務。

5.工地遇緊急異常狀況之通報。

6.其他依法令規定應辦理之事項。

因此,在營造業法草案中業已在營造制度中確定工地主任之角色,賦予工地主任積極性實務工作,保障工地主任之工作權,將有助於工程品質的提升。

(六)建立評鑑制度

為了提升營造業之體質及專業技術能力,建立營造業定期評鑑制度。草案中規定中央主管機關對綜合營造業及認有必要之專業營造業得就其工程實績、施工品質、組織規模、管理能力、專業技術研究發展及財務狀況等,定期予以評鑑,評鑑結果分為三級(草案第三十八條)。

(七)因應加入WTO規定

按照世界貿易組織(WTO)服務貿易總協定之規定,入會後營造業之相關措施必須符合「最惠國待遇」、「國民待遇」及「市場開放」原則。因此,外商進入我國營造市場將不再設限,國外工程實績可以採用,國外工程技術人員可受僱於我國業者或執行業務。88年5月開始實施的政府採購法,規定中央政府所負責的採購,其金額若超過一定門檻,則必須將此採購開放給WTO會員國的外國廠商參加競爭,對於WTO已有若干回應。

因此,為因應進入WTO,建立開放、公平之競爭環境,考量國際間國民待遇原則,爰明定外國營造業欲在我國經營營造業業務者,應經中央主管機關之許可,並應依本法之規定領得營造業登記證書及承攬工程手冊後,始得營業。(草案第六十一條)

(八)避免新舊制度轉換問題

為了避免營造業法通過後產生新舊制度轉換的問題,該草案中明訂本法施行前營造業、土木包工業及經營專業工程項目之廠商換證期限之過渡規定,明訂自公告日起二年內始得換領營造業登記證書及承攬工程手冊;並考量因本法施行後,依第七條規定之營造業專任工程人員不足,爰規定丙等營造業擔任專任工程人員之工地主任及技副,得予繼續留用,惟應於本法施行五年內取得專任工程人員之資格等處理機制。

由於營造業法草案涉及相關團體不少,所牽涉之權益關係更是錯綜複雜,爭議向來不斷,使營造業法遲遲未能通過,尤其是有關營造業負責人、專任工程人員、工地主任等權益、評鑑制度的建立等等均引發各界熱烈討論。

伍、營造業法建議

近年來,國內營造業營運狀況及發展遭遇許多困難,除了有賴業者本身的努力之外,政府應積極輔導,建立完善的制度,以改善營造業經營環境。因此,就營造業法訂定提出下列建議:

一、營造業法的訂定應考量整體面

由於營造工程種類不勝枚舉,導致營造業法的訂定牽涉的利益範圍廣泛,可以預見的是,必然有許多相關團體提出不同的見解。但是,營造業承擔土木建築基本建設,營造業的良窳涉及到工程安全及人民生命財產。主管機關抑或立法單位應要秉持營造工程整體性及國家利益,以最公平、客觀及專業的角度研擬營造業法,考量社會、國家整體利益。

二、營造業法條文補充建議

誠如上述,營造業承擔國家土木建築基本建設任務,營造工程的品質,更是直接影響民眾生命安全與財產保障。營造業法草案經行政院於八十八年三月二十日送請立法院審議,惟未能於第四屆委員任期內完成審查,行政院於第五屆第二會期再行檢討擬具營造業法草案,為強化確保工程品質及施工安全之立法原意,本研究提出下列意見:

行政院提送營造業法草案主要重點應予以支持,包括:營造業調整為「綜合營造業」、「專業營造業」及「土木包工業」三類,綜合營造業又分為甲、乙、丙三等,甲等綜合營造業再區分為三級、營造業應設置專任工程人員、營造業評鑑制度、WTO配套條文等應予以支持。本研究建議修正補充部分條文,重點說明如下:

(一)因應進入世界貿易組織(WTO),增訂外國營造業管理機制

為因應加入世界貿易組織,開放國內營造市場之需要,健全外國營造業之管理規定,建議增列外國營造業應報請中央主管機關核備,並不得承攬其他工程業務之限制。

增訂「第六十一條之一」,明訂開國際標時,外國營造業得逕行參與競標,得標後應由該公共工程主辦機關檢同相關文件報請中央主管機關核備,並明列該得標之外國營造業不得承攬其他工程業務之規定。

(二)健全營造業分級分業分等規定

為健全營造業分級管理,建議修正目前草案所提之營造業分級制度。本草案第三十八條規定,中央主管機關對營造業及認有必要之專業營造業依評鑑結果分為三級,與八十八年行政院提案之分級制度有極大差別。申言之,依草案甲等、乙等及丙等各分為三級,加上有必要的專業營造業亦分為三級,區分過細,民間恐將無法適從,造成管理上極大的困難。因此,建議第七條增列第五項,「甲等營造業分三級」,亦即僅有甲等綜合營造業分為三級,乙等、丙等及專業營造業即不劃分為三級。

此外,為保障各業各等各級營造業權益,建議修正「第二十三條」營造業承攬限額規定,除應依其承攬造價限額及工程規模範圍辦理外,增列依其「業別等級所規定之工程承攬上下限額」辦理。

(三)增列限制聯合承攬規定

建議增列「第二十三條之一」限制聯合承攬之規定,「營造業聯合承攬工程時,應共同具名簽約,並檢附聯合承攬協議書,共負工程契約之責。前項聯合承攬協議書內容包括如下:一、工作範圍。二、出資比率。三、權利義務。參與聯合承攬之營造業,其承攬限額之計算,應受前條之限制。」

(四)釐清定作人、專任工程人員、營造業負責人責任歸屬

為了釐清定作人、專任工程人員、營造業負責人權則,建議應增列定作人對於改善計劃應有同意或另提計畫之義務,且限定在一定期限內為之,並明確界定負責人或專任工程人員於施工中發現顯有立即公共危險之虞時,應負擔費用範圍或賠償責任。

建議增訂「第三十三條之一」及「三十三條之二」,施工前或施工中發現上顯有困難或有公共危險之虞時,營造業專任工程人員應向營造業負責人報告,並提出改善計畫,並依定作人同意之改善計畫為適當之處理。但定作人於接獲通知後一定期限內未同意或未另提改善計畫者,營造業不負損害賠償責任。營造業負責人或專任工程人員實施工中發現顯有立即公共危險之虞者,應及時為必要之措施並告知定作人。

(五)建立新舊制度轉換換證制度

甲等營造業換證時,係依審查設立條件來分級,得依符合之條件分別登記為一、二、三級。為免僅合於甲等第二級或第三級之營造業繼續延用舊制甲等營造業未限制承攬限額,規定應依通知限期換證,否則限制其工程承攬限額。

增訂「第六十條之一」,本法施行前之甲等營造業換領為甲等綜合營造業者,應於主管機關通知之一定期限內.依前條第一項規定完成辦理分級登記;逾期未辦理者,在完成換領營造業登記證書及承攬工程手冊或在廢止許可及登記證書之前,應限制其承攬工程金額不得超過甲等第三級綜合營造業之工程承攬限額。

(六)增訂新舊制度過渡條款

為避免營造業法公布實施後,因為相關管理規定尚未訂定,造成無法銜接現況的問題,應訂定過渡條文以茲因應。

所以,建議增列調整新制之過渡條款,增列「第六十三條之一」:「本法公布實行後,其相關法規未制(訂)定、修正前,現行法規不牴觸本法規定部分,仍繼續適用。」

(七)有關離島地區營造業承攬當地工程者不宜有排除規定

草案「第六十條」規定,有關離島地區營造業承攬當地工程者,因其情況特殊,營造業人員之設置得不適用第七條(營造業分甲乙丙三等及設置條件)、第三十三條(專任工程人員負責辦理工作項目)及第三十六條(營造業承攬工程開工及竣工相關規定)之排除規定。有鑑於營造工程品質攸關民眾生命安全,不宜應離島地區而有排除規定,有違本草案確保營繕工程施工品質之原則。

(八)專任工程人員為技師者不應強制加入所在地之技師公會

草案第七條第二項規定,綜合營造業之專任工程人員為技師者,應加入各該營造業所在地之技師公會後,始得受聘於綜合營造業。受僱於營造業為專任工程人員之技師,得不領執業執照,即不受技師執業範圍之限制,因此,規定綜合營造業之專任工程人員為技師者應加入公會,遵守公會之章程。但是,由於技師僅受聘於營造業,並非自行開業,應無強制加入公會之必要,不應強制加入所在地之技師公會。

(九)健全營造業評鑑制度

評鑑制度除了評列等級之外,為了汰蕪存菁,建議營造業法應新增「降等」規定,亦即對於評鑑不合格者,增加降等之規定,以落實評鑑結果。並對於「工程實績」累計時間、金額詳細說明,避免執行上的困難與疑慮。

依目前行政院所提之草案內容,甲乙丙三等綜合營造業及有必要之專業營造業都將依評鑑結果分三級,一旦實施,勢必造成區分過細,民間無法適從,政府管理困難的窘境。因此,建議調整修正「第三十八條」營造業評鑑制度及程序,條文修正如下:

1•中央主管機關應對營造業之工程實績、施工品質、組織規模及財務狀況等予以評鑑等級。營造業經評鑑不合格者,予以降等、令其停止辦理該項專業工程項目或廢止許可。

2•營造業接獲實施評鑑通知後,應於規定期限內辦理評鑑,依評鑑結果辦理登記、變更登記、廢止許可或停止辦理該項專業工程項目。

3•申請設立或變更登記為甲等綜合營造業者,除本法另有規定外,應以第甲等三級辦理登記。

4•甲等綜合營造業五年內完成之工程實績累計達一定金額者,得申請升級評鑑,其在申請升級評鑑前五年內原屬營造業時所完成之工程實績得併入累計金額。

此外,於本月(十二)十三日協商版本,第七條增列第五項及第六項,有關乙等、甲等綜合營造業評鑑升等規定,建議有關評鑑制度一併納入第三十八條營造業評鑑制度規定中規範之,因此,該兩項升等評鑑規定,建議刪除。

營造業評鑑及登記制度架構圖如下圖所示。


三、相關配套政策應儘速配合修正調整

健全營造業管理制度,除了營造業法應該儘速通過外,營造業相關配套措施也要儘速進行調整、修正。包括:調整政府採購制度、修正目前工程招標制度,建議採用最有利標以及價值工程之最新工法。「政府採購法」已於民國88年5月27日實施,已有「最有利標」的規定,但是在執行上仍尚待各主辦工程單位秉持公正、負責之態度執行,避免低價搶標之不合理情形發生。

伍、結論與建議

營造業為我國重要產業,承擔國家土木建築基本建設任務,與經濟發展及人民生活息息相關。尤其是營造工程的品質,更是直接影響民眾生命安全與財產保障。因此,營造業法應儘速訂定,並應嚴格執行落實。

單就營造業而言,不宜長期仰賴外勞,日本十多年來已不再引進營建外勞,其採取的策略不是硬性禁止,而是提升工程施工的技術層次,大量使用機具,儘量採用乾式施工法,大部分的建材在工廠生產,現場則是從事組裝、裝修,因此營建工人可免長期日曬雨淋,工資多、工作穩定、可吸引年輕人參與營建行列。我國的情況由於工程招標採最低價決標,低價搶標激烈,工程因避免有綁標之嫌,往往採用傳統工法設計,對新技術、新材料,能提升品質、縮短工時的工法缺乏誘因及制度上的彈性,因此營造業者多達一萬多家,卻無法累積經驗、發展先進的施工技術,面對競爭激烈的有限市場,其將繼續仰賴外勞是可以理解的事。但在我國已經進入WTO,營造業市場開放同時,應要避免過份仰賴外勞,需要正確的外勞政策以及嚴格的管理,並提升工程技術,增加營造業國際競爭力。

此外,營造業之圍標、綁標的問題對於營造業經營環境影響甚鉅,為遏止上述事件,除了在政府採購法第87條增訂對於主動圍標的自然人訂有罰則外,營造業法草案中也應該增列主動或被動參與圍標之營造業相關罰則。因此,有關健全營造業管理制度配套措施應立即著手研訂,包括工程招標制度、政府採購制度、保障優良營造業承攬工程的機會,鼓勵新工法、新技術的研發,減低外勞的依賴度等。

最後,營造業在國家發展的過程中扮演舉足輕重的角色,營造業的發展除直接影響相關產業的發展外,更是攸關國民的生命財產安全,一旦工程品質不良,勢必影響工程定作人的權益,以及威脅使用人生命安全。因此,未來應該持續加強營造業的工程「專業性」,配合技師法的研訂、專任工程人員制度的建立,嚴格把關工程品質,建立營造業的權威性,營造業才能長久、健全的發展。


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9.潘俊榮,1997,「台灣營造業發展之現況與展望」,營造天下23,PP4-10。

10.郭斯傑、黃再賢,1997,「台灣營造業引進外籍勞工之評估研究」,土木水利24-2,PP20-40。

11.中華民國營建管理協會,1996,「台灣地區營造廠商評鑑制度建立之研究」,內政部營建署委託執行專案研究計畫。

[1]日本建設(營造)業法第二條定義中即明示,建設業(營造業)所應包含的專業工程種類,並稱之為「一般建設業」,反而將負責統籌管理之綜合營造業者稱之為「特定建設業」[1]

 

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