永續(研)092-004號

中華民國九十二年一月二十七日
January 27, 2003

災害防救政策之研究

永續發展組政策委員 李建中、助理研究員 李至倫

  台灣地區四面環海,且位處環太平洋環地震帶上,因此不但天然災害頻仍,且因受到歐亞大陸板塊及菲律賓海板塊的擠壓,地質複雜脆弱且斷層多,每年有感地震平均多達二百次以上;以今年為例,花蓮及宜蘭地區的有感地震發生率更高於以往。此外,四分之三面積屬於山地地形的台灣,恰巧亦位於梅雨前線及西太平洋颱風路徑之上,形成山高水急坡陡流急的特性,極易發生地滑、山崩、土石流及季節性缺水等天然災害。人口密度高居世界第二的台灣地區,近年來更隨著都市化、高齡化、國際化、資訊化等社會結構的變遷,人口及產業紛向都市集中,除複雜、規模龐大之建築物櫛比鱗次外,土地資源之需求亦逐漸增大,使得位處颱風、地震、豪雨等天然災害產生較頻繁的台灣,很容易就因此而造成極大的災害與嚴重的損失。在災害防救法頒布二年多之後,實際的執行成效對於減輕天然災害的影響似乎不甚明朗,本會對此進行現況分析並提出政策推動建議,冀望強化災害防救功能,確保人民生家財產之安全與國土之保安。

貳、現況描述

一、過去「災害防救方案」推動情形

行政院連前院長有鑑於民國八十七年的美國洛杉磯北嶺發生大地震[1],造成該區域人民生命及財產之重大損失,隨即在行政院會議[2]中指示黃前政務委員石城就強化天然災害防救體系,邀集內政部等相關部會及省、市政府進行研商,並由內政部負責研擬「天然災害防救方案」草案的撰擬。之後,又鑑於中華航空公司日本名古屋空難事故[3],日本當局應變處置明快適當值得借鏡,遂將「天然災害防救方案」擴大修正為「災害防救方案」[4],以因應各種天然災害及人為災害之防救。此方案,經六次審查會議後,行政院會於民國八十三年七月二十八日通過[5],於同年八月四日頒布「災害防救方案」由院屬各機關及省市政府秉照辦理,方案中定義災害預防、災害應變及災害重建等三階段中各機關應執行的項目與工作,並建立我國中央到地方的四級防救災體制架構[6]。此外,為建立涵蓋所有重大災害均可適用的完整法律,行政院遂指示將散見於各級行政機關、地方政府行政法規或相關法律之規定加以整合,於民國八十四年十一月二十四日提出「災害防救法(草案)」送立法院審議,在未完成立法前各部會及省、市政府依「災害防救方案」執行之,其間共約五年皆採此一方案進行災害防救。

在災害防救法未通過立法前,依據災害防救方案召開過四次中央防災會報[7],第一次會報於八十四年三月一日召開,並訂定「防災基本計畫」[8]與各災害之主管機關,以供各部會訂定「防災業務計畫」[9]及省、縣市、鄉鎮等訂定「地區防災計畫」[10],以連結各層級的防災作業。第三次中央防災會報[11]通過「專家諮詢委員會」及推動設立防災國家型科技等計畫。第四次中央防災會報[12]開會訂定每年五月一日至七日為「全國防災週」,民國八十八年七月二十六日的第五次中央防災會報蕭前院長親自主持並通過「中央災害防救專責機構設置問題之探討」交內政部辦理後續事項。第六次中央防災會報[13]由政黨輪替後的前行政長唐飛主持,會中決議將九二一大地震的心靈重建工作列為長期推動工作。

自八十三年八月四日行政院頒布「災害防救方案」,至災害防救法通過立法之前,曾歷經數次水災、風災、疫災等重大災害,內政部曾多次根據災害防救方案,於颱風來襲時運作中央防救中心,如八十四年侵襲台灣的荻安娜、蓋瑞、肯特、賴恩等颱風,八十五年襲台的凱姆、葛樂禮、賀伯、麗莎、莎莉,八十六年溫妮、安珀、卡絲、八十七年妮蔻兒、奧托、楊妮、瑞伯、芭比絲,以及八十八年山姆、瑪姬颱風,甚至九二一地震等災害發生時,均於內政部消防署運作中央防救中心,召集相關部會及內政部緊急應變小組共同作業,統籌指揮、協調、督導、聯繫災害防救事宜,以強化防救災害應變能力與執行。

  二、「災害防救法」推動情形

政府頒行「災害防救方案」之同時,內政部從民國八十三年七月即開始著手進行「災害防救法」草案之研擬,民國八十四年十一月二十四日經行政院通過後送立法院審議,其間在行政院及相關部會間幾度協商與修正,最後於民國八十九年六月三十日完成三讀,前後共歷時六年。立法院對此項法案之審議,始於第二屆第五會期,其間因逢「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」[14]的通過,必須因此重新修正防災層級及架構,加以民國八十八年九月二十一日南投集集大地震發生之後,有鑑於「災害防救方案」的現行災害防救體系及緊急應變能力必須適度調整與擴大,行政院劉前副院長乃指示國家科學委員會協助內政部消防署對「災害防救法」之研議、修正、補充[15],而於八十九年六月三十日立法院的第三屆第四會期三讀通過,於同年七月十九日由總統公布施行。

在災害防救法通過立法後,中央成立行政院災害防救委員會執行中央災害防救會報核定項目;直轄市、縣市、鄉鎮亦依據法令規定成立地區性災害防救會報專責辦理防救災業務。各部會及事業單位根據民國八十六年四月十四日修正通過之防災基本計畫,訂定「防災業務計畫」,直轄市、縣市、鄉鎮則根據前述二計畫訂定「地區防災計畫」,主要目的在於將中央、直轄市及縣市、鄉鎮三級之防災體系相互結合。此外,為強化減災、應變及整備的能力,故設立「專家諮詢委員會」及及「防災國家型科技等計畫」。

本法核定公布後經歷的嚴重災害,在八十九年有豪雨引發的八掌溪事件(七月),碧利斯(八月)、象神(十月)等颱風,九十年的颱風有奇比(六月)、尤特、潭美、桃芝(七月)、納莉、利奇馬(九月)、海燕(十月) 等颱風,九十一年有旱災(一到七月)、三三一地震(四月)及娜克莉颱風(七月)等。上述的各種災害,在產生前皆根據預測(地震除外)而成立中央與地方的災害應變中心,處理減災、應變的工作,但自災害防救法公布施行後,八十九年仍然奪走八十二條性命(象神颱風奪走六十四人),九十年更奪走二二五條人命(納莉九十四人、桃芝一一一人),九十一年至十一月為止奪走七條人命。「災害防救法」頒布的三年中,平均每年奪走一0四條人命,相較於頒布前執行的「災害防救方案」(八十三年到八十八年,平均死亡人數約為五十二人,九二一地震除外)所造成的生命損失高出許多。

參、政策推動缺失

綜上所述,無論是執行災害防救方案或是災害防救法之規定,皆有其共同之目標就是事前整備、事中減災與應變、事後復建,但是經過將近八年來的執行結果,其缺失分析如下:

一、我國災害防救體系在中央層級部分整合能力不足。

雖有中央防災會報指導政策及災害防救委員會執行,但實際上缺乏統合各相關部會事權的能力,無法發揮救災功能。比較有效的方式,應該是成立類似美國聯邦急難管理署(Federal Emergency Management Agency,FEMA)的機構,FEMA在災害防救事務指揮層級上,設有署長、副署長各一人,其下分設「減災」「準備」「救災」「保險」及「消防」五個科(司),並設置有27支城市快速搜救隊(Urban Search and Rescue Team)。值得注意的是,其架構雖然龐大,但各單位的常設文職人員卻極精簡,救難的主力係以經過專業組訓的後備隊或國民兵為主,機動性高,又免於龐大的人事成本。我國除了有民間救難組織外,政府也選訓了兩梯次的專業人士搜救隊赴美受訓,但這是不足的。

二、災害防救工作,平時準備工作不足。

災害防救工作屬於瞬間發生,瞬間處理的時效工作,中央各部會及地方政府應該辦理平時之演練,但目前都屬於被動或虛應了事。雖然各部會均依據防災業務計畫,訂定相關之緊急應變小組編組作業要點,但各部會對緊急應變小組功能認知有所差距,至於動員、運作能力與行政原災害防救委員會的互動關係仍未臻完善,無法達到整備及事先減災的目的。

三、認知不夠,反應不及

部分災害主管機關,對防災體系仍然不熟悉或反應不足、認知不夠,未即時配合災害應變中心成立中央防救(處理)中心,迅速交辦或統合應負責之災害防救事宜。甚至當災害發生時未運作,喪失運用防災體系推動防救事宜的契機。

四、各單位應變小組未能確實運作。

參與各種中央災害應變中心編組的各單位,如僅派員參加,而其內部未成立緊急應變小組,或雖成立,惟未確實運作,則派駐中央災害應變中心人員毫無後援,導致對各種中央災害應變中心的指令,無法付諸實施,進而使各部會內部的應變能力大打折扣,更影響中央災害應變中心整體作業,喪失災害處理的先機與功能。

五、防災會報與應變中心溝通不足

中央防災會報與各種中央災害應變中心聯繫管道未建立,或是即使建立也鮮少溝通,造成防災體系的運作僵化或失聯,災害防救功能受到影響。而地方層級防災會報與災害應變中心均由地方首長擔任召集人及指揮官,對於防災體系運作認知不足,平時召開防災會報時,未能依據轄區特性訂定適合的地區防災計畫;災害應變中心成立時,未親自依據地區防災計畫統籌指揮、督導、協調相關機關採取適當災害應變措施,致使防災體系的運作在基層不能落實。

六、通訊網路不夠建全。

災害發生時對外通訊、交通完全中斷,致災情無法對外傳遞,物資亦無法有效送達,使地方層級災害處理中心與中央防災應變中心的通訊幾乎中斷,僅靠中央支援的衛星電話做為對外通訊之主要依據,無法負擔指揮通訊之龐大需求,對於需要靈活指揮調度救災與有效分配救災資源的功能因而喪失。

七、消防人員人力不足。

國內救災的主力是消防系統,但是目前各地區消防人員數量嚴重不足,有關救災工作實為捉襟見肘,對同時發生的火災、房屋倒塌、緊急救護…等救災需求,也只能尋求外援。

八、救災人員配備不夠,技術不足。

各類救災人員均未配備搜救人命所需之儀器與特殊裝備,及有關衛星通訊設備、衛星定位系統(GPS)、地理資訊決策指揮系統、生命探測儀、紅外線搜索器等高科技救助裝備器材,救災時難以有成效。

九、國內救災人員分為消防系統、軍方系統及民間團體三方面,缺乏救災專技人員,對於需要特殊技術或能力之救災工作影響頗大。

十、災後復建工作雖然有「災害防救法」之規定,可成立重建委員會推動相關工作,但過於牛步化的推動現況,僅列為長期工作的「心靈重建」有持續進行外,其他實質之重建工作進度緩慢、亂無章法。

肆、政策建議

針對上述之災害防救現況與缺失,茲提出下列建議。

一、各類防災計畫制訂應確實

根據「災害防救法」規定,中央防災會報必須制訂災害防災基本計畫,供災害主管機關或公共事業制訂防災業務計畫,而地區性防災計畫則由直轄市、縣市、鄉鎮依據防災基本計畫及災害防救業務計畫制訂之。但仍存在下列問題應解決:

(一)  中央防災會報之基本計畫應採原則性規定,除目標及政策外,盡量不以正面表列的方式指導製作防災業務計畫或地區防災計畫,改以實際協助的方式指導製作。

(二)  各種災害防救業務計畫方面,尚未完成者應儘速制訂送審,至於已經制定者亦必須適時修正。也就是說,必須根據世界各國或本國產生災害之影響層面與防救過程之優缺點進行分析,做為修正防災業務計畫之基礎。

(三)  地區性防災計畫之制訂必須根據各地的不同民情與潛勢自行製作,而非根據防災基本之制訂重點進行改寫,容易造成誤導或錯誤的判斷,或是就僅止紙上畫畫、牆上掛掛的作用。行政院災害防災委員會應負起指導及協助之角色,而非由地方防災單位來配合。

二、除依法建立各種防災體系外,更應該活化組織之功能

依據「災害防救法」必須成立三級防災會報,災害產生時必須成立應變中心,災後必須成立重建委員會,但是一旦產生災害卻往往是各辦各的事,或是徒勞無功,問題在於未能活化、整合組織,及未能力行減災、整備、應變與復建的各階段工作。建議如下:

(一)   災害主管機關及地區性防災單位在平時即應成常設的立防救(處理)中心,以提早監控可能災害的發生與進行救災設備的調度,並於災害產生後儘速啟動應變中心(小組),達到減災及儘速復建的目的。

(二)   災害主管機關及地區性防災單位不可僅注重應變與事後復建的工作,更應在平時即注重減災、整備。

(三)   中央防災會報之功能與聯繫管道應再強化,加強督導二、三級防災會報之進行,重點在於平時減災、整備之能力,災時發反應之速度與災後復建之效能。各級防災會報間之聯繫管道必須通暢,以維持最新的災害防救資訊,做出正確的指導或指示。

(四)   行政院災害防救委員會除根據其設置要點進行相關工作外,必須加強與各種防救(處理)中心之關係。重點在於協助提升各種防救(處理)中心對於災害之監控能力,以供各級防災會報決策使用,及加強協助各部會、災害主管機關及各種防救(處理)中心在平時之減災與整備活動。

(五)   加強行政院災害防救委員會之橫向連結能力。災害的生命循環往往歷經各部會之管轄範圍,如何在災害產生前或產生時,扮演橫向連結之角色實在十分重要。

(六)   災害主管機關提出的防災業務計畫僅止於平時及災前是不夠的,應涵蓋災時與災後之支援性工作。況且內部縱向的貫徹執行能力,也應由行政院災害防救委員會作適當的評估。

(七)   加強業務督導,以落實推動各種防災計畫、增進各級災害防救(處理)中心之運作能力及各種緊急應變中心(處理小組)之反應能力。業務督導方式應根據政府層級進行,方式除抽查外,應該再增加溝通、協調、觀摩與教育等項目,加強全面性的防災工作。

三、加強辦理防災業務人員講習及訓練、防災教育宣導及演習。上述加強項目應著重於長期受到忽視的減災與整備功能。

四、加速建立完善的防救災通訊網路,以消防救災通訊為基礎進行擴充及強化,再與警政、水利、衛生、環保、社政、氣象、電力、電信、工務、建設、民防體系等單位互相連線。不單是建立一套系統,更應該建立備用系統。

五、強化各級災害防救中心以及各項救災設備,對於救災裝備器材亦應針對特種災害之特性,予以強化購置。

六、強化災害防救專責、專業救災人力。

七、強化「減災→整備→應變→復建」之災害管理循環功能,而非以「災害損失→政府慰助金或低利代款→重建→同樣的災害損失→政府再提供慰助金或低利代款」的惡性循環。並建立災害管理資訊之回饋系統,勿一再犯相同的錯誤。

八、應以世界各種災害之管裡模式為借鏡,沒遇到並不表示不會發生,一定必須廣泛接收相關資訊,盡量建立完整之災害管理決策系統或專家系統,一旦遇到相同災害才能達到災害防救的相關功能。

九、強化學者專家諮詢功能,以防災專業為角度,協助建構完整防災體系,並與中央防災會報執行委員會共同負責防災業務的績效評估與改進建議。加強上述二單位之間的連繫與互動,協助防災業務之推動與落實。

十、加強民眾對災害之防災意識與安全管理。嚴格依法處罰不守法的行為,並不厭其煩的傳達防災重要性,並且必須確實提供災害潛勢資訊,且經常舉行演習、訓練,以建立安全管理之理念。

十一、應發展一套供民眾使用的簡易災害評估標準,讓民眾能判斷災害的危險程度,並先行撤離減少因災受損程度。

十二、 研討相關法令,儘速建立國家保險制度或國家救災基金,建立災害保險觀念,讓全民皆能提高防災意識與得到合理的保障,並擴增救災及災後重建之經費。

十三、 推動建立災害單一窗口處理,以彈性、速度、完整為其主要功能,做為提供指揮官之指揮、督導、協調相關防救事宜之依據。

十四、 儘速成立一個專責的整合性的災害管理機構,功能性必須類似美國FEMA的組織架構,而非以混合編組方式存在的行政院災害防救委員會。有了專責的整合性的災害管理機構,才能推動長期性的防救災政策。

例如:桃芝颱風,平時的減災工作是內政部營建署負責,災害來臨前的氣象預報則由交通部氣象局負責,災害時的救災工作由消防及工務單位負責,災害後的重建工作則由行政院重建委員會負責。政府的協調運作,有時縱向的分工都有問題,何況是橫向的跨部會運作,問題將層出不窮。

十五、 加速對台灣地理環境的天然災害進行系統性的研究與監測、評估,並將成果回饋在災害管理循環中。

十六、 加強防救災科技研究及資訊系統的建立,且必須將資訊透明化,真確告知可能之危險程度。

十七、 儘速檢討我國既有的動員體系,重新整合及佈建救災人力及設備。

十八、 加強國際合作交流活動基,積極尋求擴大國際合作範圍,提昇交流層面,以加強交流實效。

天然災害之發生誠屬不幸,若能迅速且有效預測災害的發生,以期預防災害於事前,減少災害對於人民生命財產之損害。災變發生之後,應以能儘速復原並重建受災之地區為目標。九二一大地震帶給我們很多教訓,但是三年多來,在災後復建的過程仍然顯得缺乏效率。因此強化九二一重建委員會功能、重新檢討新社區政策,並加強受災民眾重建意願的溝通與整合,才能有效增進災後復建的進行。災害防救的最高境界是消弭災害於無形,其次是降低損害於最小,我國在這方面亟待積極建制。

參考文獻

一、行政院國家永續發展委員會,「二十一世紀議程-中華民國永續發展策略綱領」,民國89年5月。

二、行政院災害防救委員會,《災害防救體系介紹》,民國90.12。

三、行政院災害防救委員會,《各單位災害防救計畫》,民國90.12。

四、內政部消防署,《防救災資料庫》,民國91年5月。

五、行政院國家科學委員會,《中華民國科學技術年鑑九十一年版:防災科技》,民國91年12月。

六、工程地質與新科技研究室,國立中央大學應用地質研究所,《坡地災害》,http://gis.geo.ncu.edu.tw/

七、蔡長泰,國立成功大學防災研究中心,《山崩與土石流專題》,民國90年10月。

八、 行政院防災型國家科技計畫,《計畫內容與目標》,http://www.stic.gov.tw/stic/policy/nation-proj/anti-disease/anti-1.htm



[1] 民國八十三年元月十七日發生。

[2] 民國八十三年元月二十日行政院第二三六六次會議。

[3] 民國八十三年四月二十六日發生。

[4] 民國八十三年五月十二日第三次審查會議審查「天然災害防救方案」。

[5] 民國八十三年七月二十五日第六次審查會議審查完竣,行政院第二三九一次會議通過。

[6] 廢省後改為三及制度。

[7] 基本上為每年召開一次,或當院長或二個委員以上提出時得召開之。

[8] 歷經二次修正,民國八十七年七月二十四日由行政院前蕭院長親自主持第四次中央防災會報通過。

[9] 歷經一次修正,民國八十七年七月二十四日由行政院前蕭院長親自主持第四次中央防災會報通過。

[10] 同註9

[11] 民國八十六年四月十四日。

[12] 民國八十七年七月二十四日

[13] 民國八十九年六月十二日。

[14] 民國八十七年十月九日三讀通過。

[15] 於民國八十七年十一月二十五日於行政院第二六五七次院會討論通過,函送立法院。

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