永續(析)095-014號

中華民國九十五 年十月十四日
October 14,2006

澎湖縣發展博奕娛樂產業分析

永續發展組 召集人 陳世圯

高級助理研究員 黃豐鑑

壹、前言

美國內華達州之拉斯维加斯早期是一塊沙漠地,政府為了開採它以及吸引觀光人潮,而把它做為一個大型賭場並予以合法化,藉由各種新奇的聲光科技效果吸引遊客,至今,已變成美國三大著名的賭城觀光景點之首。【註1】

被譽為星國國父、現任內閣資政李光耀之父親李進坤,他有一句經典名句:「華人都是賭徒,如果有兩隻蜥蜴在牆上爬,就會有人下注。」【註2】

貳、澎湖縣經濟發展困境

一、澎湖地理環境

澎湖縣境內由有90座大小島嶼,土地總面積為127.96平方公里,全縣六鄉市,其中馬公市與湖西鄉陸地合稱澎湖本島,面積為65.4132平方公里,其餘馬公市所屬6個小島面積合計為2.3664平方公里,湖西鄉所屬10個小島面積為0.2618平方公里,另白沙鄉面積為20.0349平方公里,西嶼鄉面積為18.314平方公里,望安鄉面積為13.9838平方公里,七美鄉面積為7.5895平方公里。

二、人口與就業

澎湖縣人口數2005年底為92,489人,其人口變化為1989年96,322人,至2005年為92,489人,逐年減少;而戶口數則逐年上升,1989年22,358戶,2005年為29,713戶。【註3】

人口數減少而戶數增加原因係:戶口數因社會福利政策致分戶增加,而人口自然成長率甚微小,反而每年外移人口比移入口多所致,此為該縣未來發展之隱憂。

該縣93年第2季統計資料分析,其失業率為4.20%,占全省第19名。92年每戶經常性收入為769,628元,支出為604,755元,均占全省之22名。【註3】

三、氣候

澎湖縣每年十月份以後到隔年四月份,由於東北季風強勁冷冽,強度猶如輕度颱風,一般夏季的海上休閒活動無法進行,因此,冬季的澎湖之旅,旅客稀少感受遺世獨立的愴然。由於天候不佳,長年以來,影響對外交通、經貿之發展遲緩。

四、聯外交通

澎湖縣係台灣海峽中之海島,地處台灣海峽海隅,故聯外交通全賴海空運輸。由於季節性變化大,對外海空交通運輸造成不便;海運則因應市場需求逐步成長;區內交通工具以遊覽車、機車、租賃小客車、遊艇為主。

目前澎湖與台灣之空中定期航班服務,係由遠東、復興、立榮、華信等四家航空公司經營,航點包括台北、台中、嘉義、台南、高雄等西部主要城市。此外,德安航空公司並提供望安-高雄、七美-高雄、七美-馬公航線服務。另台灣與澎湖海上客運主要航線包括高雄-馬公(台華輪)、台南(安平)-馬公(今日之星輪)、嘉義(布袋)-馬公(今日之星、滿天星輪),運能每日約2,400人。

澎湖縣對外交通,全靠海、空運輸,依據統計,由馬公、七美及望安等三座機場之入境人數統計,91年至94年間,每年平均只876,863人,每天2,403人進入,客源非常稀少。【註4】

參、發展博奕娛樂產業以提升經濟活力

一、選擇發展博奕事業之目的

大陸開放沿海地區到香港、澳門自由行及遊覽覽,因此港澳在2005年分別有1,200萬及600萬的觀光客。由於澳門博奕事業發達,澳門所賺的錢比香港還多,比一年前的15%經濟成長率多一倍,達28%。因此,博奕事業對經濟的影響非凡,帶來相當的大商機。【註4】

有鑑於美國拉斯維加斯、澳門都因發展博奕事業而致富,而澈底改變當地居民生活品質,且由於新加坡製造業轉往中國發展,總理李顯龍企圖以提振觀光業和服務業再創星國經濟高峰,打造世界級賭城因而成為他極力推動的重大政策。【註2】

澎湖縣地理環境四面環海、人口稀少、就業困難,產業發展因先天的瓶頸致使就業機會受到侷限,又長達半年之季風期更造成觀光產業有關行業之經營難題。而相同境遇之美國拉斯維加斯,卻能在無窮沙漠中用錢砸出來的海市蜃樓,發展出每年吸引全球3,750萬人次前來,造就出拉斯維加斯的光芒也成就了內華達州的光環。【註5】

澎湖縣經濟產業發展困難,財政95%是靠中央政府補助,遂有爭取於設置觀光特區附設博奕業之建議,並配合觀光事業及開放小三通,以解決澎湖居民的就業問題及低落的經濟層面。【註4】澎湖發展博事業具有最鄰近「華人愛賭」之中國大陸龐大「賭博人口」之地利,又富饒各種海鮮產品,是吸引觀光及博彩遊客最佳之利器,他山之石可供藉鏡。

1. 澳門

澳門現有人口465,333人,總面積為27.5平方公里,澳門全力發展博奕事業,吸引外資的成功經驗也對其他亞洲國家造成壓力,紛紛將開發賭場觀光事業視為下金蛋的母雞。菲律賓和越南正擴大其賭場規模,日本、台灣和泰國則考慮將賭博合法化。【註2】

澳門博彩業學者指出,澳門作為全中國唯一准許合法博彩的地區,無論在地理位置及政策傾斜上均享有全球獨一無二的絕對優勢,在內地13億人口的龐大市場支援下,澳門博彩收入不斷增長、甚至超越拉城實屬正常,並不意外。到目前為止,博彩業仍然是澳門旅遊服務業的絕對主體。業者表示,現時澳門賭場酒店九成以上的收入仍源自賭場收入。

近年澳門博彩收入高速增長,市場普遍預計澳門年底將取代美國拉斯維加斯,成為全球博彩收入最高的地區。根據澳門特區政府財政局的統計,2005年1月分澳門政府的財政稅收有19億1,800萬澳門幣(約合台幣80億5,560萬元) (澳門幣與台幣比值約為1:4.2),其中,博奕的稅收就占了79%,高達15億1,200萬澳門幣【註6】。由此可見,賭博儼然已經成了澳門的經濟命脈。澳門博彩業這個成績表,可以說是國際業界公認的一驕人成就。

更值得注意的是,據澳門政府「統計暨普查局」調查,1999年入境澳門的旅客不到700萬人次,博奕事業開放後的2002年,即增加至1,100百萬人次,直至去年更逼近1,900百萬人次。其中,以來自大陸內地的遊客數量最驚人,達1千萬人次,占近5成6,來自台灣的旅客也有150萬人次,約占8%。【註6】因此,如何吸引中國大陸之龐大「賭客」來訪,又是另一值得研究的課題。由於澳門賭廳制度健全發展,令博彩稅收不斷上升,由1962年的300萬增至去年的近83億,增幅接近3,000倍,這個紀錄相信在世界任何管理行業都難以打破。是很值得澳門人引以為傲的。【註7】

2. 新加坡

新加坡向以嚴刑峻法聞名,是一個被視為政府什麼都要管的「保母國家」(nanny state),既然菸酒都被課以重稅,口香糖也一度被禁,禁賭似乎是一件想當然耳的事情。

李光耀執政時期禁賭,他的兒子、現任總理李顯龍如今卻致力於扭轉星國形象,企圖塑造一個更開放、更有趣的城市國家。由於星國製造業轉往中國發展,李顯龍企圖以提振觀光業和服務業再創星國經濟高峰,打造世界級賭城因而成為他極力推動的重大政策。「註2」

新加坡政府於今年6月26日宣佈,位於濱海灣的首座綜合娛樂城招標案由全球最大賭城營運商美商拉斯維加斯金沙集團(Las Vegas Sands Corp.)得標,該集團承諾將投資24億美元開發包括賭場、會議廳、表演場地和豪華觀光飯店的綜合娛樂城,最快可能在2009年開始營運。

濱海灣綜合娛樂城佔地20.6公頃,估計投資金額將超過32億美元,不僅是目前全世界耗資最鉅的賭城之一,更代表了星國提振觀光和服務業的重要政策。

3. 拉斯维加斯

1905年因為美國鐵路的建造而興起的拉斯維加斯,當時不過是淘金客揚起的一抹塵煙;1931年胡佛水壩的興建,為這個城市帶來人潮與錢潮,賭場與飯店開始在沙漠綠洲崛起,並且快速地發展為一個拚博夢想的王國。

拉斯维加斯早期其實是一塊沙漠地,政府為了開採它以及吸引觀光人潮,所以把它做為一個大型賭場並予以合法化,藉由各種新奇的聲光科技效果吸引遊客,這裡擁有全世界各種各樣的賭法。【註1】

百年來,從這裡的吃角子老虎掉落下來的錢幣叮噹聲響徹全球各地,世界級的建築:巴黎鐵塔、紐約自由女神像、水都威尼斯、埃及金字塔都納進它的版圖。這個現代化沙漠城市每年吸引著3,700萬遊客,居美國各大城市之首。如今,博彩業(賭博業)是這個城市的第一大產業,博彩業和相關的服務和旅遊業每年為這個城市創造400億美元的財富,這些傲人的成就不得不歸功於博奕事業之發達。【註5】

目前拉斯維加斯已經發展成高度娛樂中心,消費指數排前三名的是shopping、看表演秀和吃大餐,賭博遊戲已經不再是它的唯一而是其中之一。

二、發展觀光遊覽兼博奕是相當不錯的選擇

1. 博奕事業關係到澎湖的長期發展,已獲多數縣民之支持,澎湖縣議會也已通過開放觀光博奕事業條例。

2. 重要配合措施必須早日開放澎湖地區的小三通,讓大陸旅客能直接進入澎湖。

3. 香港的迪斯奈樂園開放以來,大陸遊客佔了絕大多數,也使得香港的經濟成長了不少,為何澎湖不能開放大陸客觀光呢?

4. 鄰近澳門博奕事業成功的例子值得參考。只要做好管理,嚴格篩選經營業者,發展遊憩性的觀光及博奕事業是可行的。

5.    澎湖離島的原始經濟環境不如台灣本島,因此必須制訂相關優惠政策,開放大陸遊客赴澎湖觀光,建立澎湖觀光特區。

三、開放博奕娛樂事業將帶來龐大商機

由港澳受到龐大的大陸遊客造訪而使經貿繁榮之例子來看,開放澎湖小三通對澎湖的觀光事業絕對有正面的幫助。

以美國拉斯維加斯為例,近年拉城發展快速,已經有約25萬亞裔居民宜入,新來的華裔如果打算在賭城開店,很多行業還有成長空間。理髮廳、美容院以及賭場內高級的SPA很多,亞洲人習慣的理容中心(非按摩院)在賭城還很少,市場潛力十足。

其他方面,如家庭護理及月子中心,賭城多雙薪工作家庭,職業婦女在賭城生產不易找幫手,年長退休居民也難遇到說中文的護理人員,這堿あ亶s華裔醫師護士也不多。還有,婚紗攝影禮服店也應該是廣大商機的行業,是值得業者開發的市場。【註5】

當然,與旅遊業相關之交通運輸、旅店、關務、餐飲、…等等服務性行業,更將是水漲船高的發展。

肆、開辦博奕事業影響評估【註9】

根據行政院研考會89年底,就澎湖地區所作的民調顯示:有百分之四十五之民眾贊成設置類似美國拉斯維加斯的賭場,但是若考量治安問題時,則有百分六十六的民眾認為對治安會有很大的影響。是以,以澎湖地區而言,民眾渴望藉由賭場的設置帶來經濟繁榮,但又害怕對治安有很大影響。

另據聯合報90年3月就澎湖所作之民調,結果有四成民眾贊成設置觀光賭場,而TVBS亦有四成四贊成設置賭場。另對台灣地區的民調而言,中國時報及TVBS在同年3月8日及9日所作的結果分別為四成一贊成、四成五反對;四成四贊成、四成二反對。

惟澎湖縣當地居民的意願相當重要,業已獲多數民意通過。

一、正負面影響

正面:民眾渴望藉由賭場的設置帶來經濟繁榮,可增加就業機會,經濟面可提高房價與地價,並可增加稅收來源。

負面:民眾害怕對治安有很大不良影響,涉及刑法除罪化部分與考量社會風氣及治安問題,以及是否會對當地的漁業或其他產業帶來衝擊,應進一步評估;並將會對推廣文化活動及促進心靈提升方面有不利影響。

二、評估

設置博奕事業應考量治安、社會風氣、民意、就業、稅收、交通等其他方面配合條件之衝擊評估。

有關負面衝擊可否克服或減低衝擊措施,應將投入成本納入評估。

開發規模、開發方式及開放營業時間亦應納入評估:可以採特許制、核發限量的執照,亦可考量採競標的方式;其競標的權利金作為離島地區建設的財源。

惟其帶來治安問題將是可預見的,除非有完善的防護及管理措施,否則應審慎考量。若政策上需要設置,則應對刑法作配合的修訂。離島地區的建設,應以觀光為主,賭場為輔。

環保問題包括廢棄物是否妥善處理,另廢水排放是否影響海域水質、生態及噪音管制等。

博奕事業是否開放並不是一蹴可及,只要有相關完善的配套措施,縝密的管理,澎湖縣建立博奕事業必有助於觀光發展。

三、關鍵法案

為澎湖縣推展觀光兼博奕娛樂事業需要,必須制定法律,並修正相關法案,才得以竟全功,其主要法案有四:(一)離島建設條例、(二)試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法、(三)刑法、(四)制定「澎湖縣開放國際觀光旅館附設搏弈娛樂場經營管理條例」等。

1. 修正「離島建設條例」之必要性

澎湖因缺乏就業機會導致人口急速外流,加以我國加入WTO後,將逐年對WTO會員國開放各項商品進口和降低關稅。因此,離島進口商品免關稅措施對促進觀光的效果,將逐年降低。為賦予離島地區多樣性觀光政策工具,以創造當地就業機會,振興地方經濟,增加中央及地方稅收,擬修法授權主管機關得特許國際觀光旅館附屬經營觀光博奕業務,使離島地區得視其區域特性、居民意願、觀光條件等因素開放博弈業務經營,以吸引國際性觀光客源和國內喜好從事室內遊藝之人士。

博奕業務乃觀光事業之一環,故規定可申請附屬經營博弈業務者應為符合本條例第7和8條規定之重大建設投資計畫認定標準之國際級觀光旅館,其設置應受我國觀光管理法令之拘束,以期能與當地政府離島綜合實施方案相配合。

2. 修正「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法(小三通)」

依據「離島建設條例」第18條:為了促進離島發展,在台灣本島與大陸地區全面通航之前,得先行試辦金馬及澎湖地區與大陸地區的通航。可是行政院所定的「小三通」辦法中竟然只「金門、馬祖出生或於中華民國89年12月31日以前曾在金門、馬祖設有戶籍之臺灣地區人民。」,把澎湖地區居民排除在外,這是嚴重違法的。因此,必須修正將澎湖地區居民納入,對澎湖的觀光才會有幫助。

3. 「刑法」修正

國際級觀光旅館從事博弈業務之經營與個人從事博弈娛樂行為,可能觸犯我國刑法之賭博罪。為保全我國刑法之完整性,故本條例規定被特許之經營行為和在該特定場所內從事博弈之行為不適用刑法第266條至第268條賭博罪。以特許和特定場地限制賭博罪除罪化之範圍,期能平衡離島觀光和社會治安之價值。

266條:在公共場所或公眾得出入之場所賭博財物者,處一千元以下罰金。但以供人暫時娛樂之物為賭者,不在此限。

當場賭博之器具與在賭檯或兌換籌碼處之財物,不問屬於犯人與否,沒收之。

268條:意圖營利,供給賭博場所或聚眾賭博者,處三年以下有期徒刑,得併科三千元以下罰金。

上述兩條,應配合修定,分別增列一項「經政府特許者除外」。

4. 創立「澎湖縣開放國際觀光旅館附設搏弈娛樂場經營管理條例」

主要內容係:將博奕事業附設於國際觀光旅館及觀光旅遊業。

爭議點為:目前博奕娛樂事屬特殊許可事業,我國對於賭博行為乃為法規所禁止,故須先將刑法賭博罪章部份條文除罪化,否則無法使賭博行為及賭博場所設立合法化。

目前辦理情形:條例草案以獲縣議會通過,目前刻正由內政部會同有關部會審議中。

未來配合工作事項:觀光局已同意將會配合內政部審查作業,就一旦搏弈事業納入國際觀光旅館及觀光旅遊業之附屬經營後,所需配合修訂相關規定等進行研析。法務部也將配合修正刑法賭博罪之相關條文。

伍、結論

大陸經濟的快速發展,其出國旅遊人數近年急速增加,2004年已達2,885萬人次,較2003年成長了42.68%,成為全球出境遊客最多的國家。另根據一項大陸沿海城市的民意調查,將台灣當成其出國旅遊首選目的地者,便高達5,000萬人。

華人愛賭的天性,澎湖與港澳同屬海島地形,又距華人人口最多數之中國大陸甚近,可以分享中國大陸至港澳觀光與博奕之人潮。

發展搏弈事業對提升經濟是極具重要性,政府應採積極開放的態度,將澎湖列為發展觀光兼博奕娛樂事業特區,以帶動該地區之經濟發展。

參考資料

【註1】<美國賭城風光>,作者﹕周怡珍,2005.6.3,大紀元時報。

【註2】<星國賭城 金沙780億得標>,2006.5.27,自由電子報。

【註3】澎湖縣政府網頁。

【註4】「澎湖爭取觀光特區及兩岸小三通研討會」會議記錄2006.8.31,國家政策研究基金會。

【註5】<百週年慶.10在高興.頂級浮華100年〉自由電子報,94.2.16,http://www.libertytimes.com.tw/2005/new/feb/16/life/travel-1.htm拉斯維加斯,記者楊詩涵/報導.攝影。

【註6】<澳門打算3年內 超越拉斯維加斯>,2005.3.3,「理財周刊」。

【註7】「何必師事夷人」與「全盤西化」:「溫故而知新」,<談龍頭經濟行業培訓未來人才>,2003.4.28,霍啟昌教授,中西創新學院副院長。刊載《市民日報》(金融經濟論壇)。

【註8】<加速澎湖觀光發展方案>,95.7.15,交通部觀光局澎湖國家風景區管理處。

【註9】<行政院離島建設指導委員會工作小組第一次會議紀錄>,90年,www.cpami.gov.tw/pwi/rp/work001.htm - 11k。

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