永續(研)095-006號

中華民國九十五年 十一月二十八日
November 28, 2006

歐盟環境立法與環境罰

Environmental legislation and criminal penalties of the EU

 
 

施奕暉Shi I Huei※

 

 

  

  

    觀諸國際間環境刑法的發展過程,吾人觀察到乃係建立在環境權的間接擬制進而逐漸發展到直接肯定的階段。目前的社會,無論係以國際公約或議定的方式加以維護,或是以入憲方式加以確立,乃至以民刑法來維護保障環境權的尊嚴或完整,均已顯示環境權的成熟存在,並確認環境法已成為現代法治國家重要的法制成分,且已受到長時間廣泛的注意與討論。本文首先回顧立法史上環境策略的發展階段,指出當前環境規範採行多元因應環境策略的立場。進而介紹歐盟組織運作及其會員國歷來有關環境政策、立法與各項環保指令的發展過程與重要政策法令意旨。並整理歐盟主要會員國環境罰的類型與適用情形,凸顯歐盟作為區域聯盟代表,其環保法制先進而值得國人參酌的特色,並於篇末分析當前歐盟執行環境政策遭遇的困境,盼能藉此文概略提供國人對歐盟環境政策與立法的了解,進而激發思考,回饋增益於我國的相關環保領域之決策擬定與立法參考。

 

關鍵詞:EU 歐洲聯盟 環境權 環境政策環境刑罰

  

壹、前言 

   在環境權與環境法益逐步被肯認的發展下,以環境刑罰規範環境問題,已經成為許多國家法治的一部份。但由於環境刑罰本身的特質,迥異於傳統刑罰,國內對環境刑罰的認知、重視與實踐,迄今仍屬薄弱。此與環境刑法異於傳統刑法之特徵甚具關聯;分析環境刑罰,其具濃厚之社會危害性、最後手段性、隱藏變動性、專門技術性、科學未定性、經濟相關性、國際互動性[1]與行政從屬性,故欲以單純之刑事司法體制求取禁絕環境犯罪,絕非妥當。而宜深入瞭解環境問題之經濟與科技性質後、配合環境政策與輔導方針,在環境優先的前提下透過多元方式,永續經營環境保護事業,準此,環境刑罰僅是多元方式其中的一項,基此理念,復鑑於國際區域連聯盟的發展驅趨勢,筆者因此選擇極具前瞻觀念與統合模式特徵的歐盟體制,對其環保政策與立法加以介紹,盼能提供有關環境問題更廣闊鮮活的決策思維與立法規範參考。

 

貳、多元因應的環境策略

   德國法學鴻儒李斯特Franz von Liszt,1851-1919)曾言:「最好的社會政策,即最佳之刑事政策」。以此觀察環境問題,有關環境問題之立法,雖有其異於傳統刑法的特性[2],然就其預防與抗制而言,若將經濟政策納入社會政策範圍,則此概念亦可適用在環境犯罪上。因為揆諸環境立法史,現代社會對環境問題的因應,約可分為民刑法沿用階段、管制立法主導階段、以及多元因應階段等三大階段[3]第一階段,由於現代環境管制立法尚未建立,遇案多係由法院援用傳統民刑事法原則與制度來加以處理,例如英美的相鄰侵害損害賠償、核發禁制令等,並試圖以既有刑法罪名及構成要件,套用至環境汙染行為;此期以司法為中心,採個案解決方式,未顧慮環境問題全貌或建立整體環境政策,法官常面臨社會整體利益與追求個案正義間之兩難。到六○年代末期與七○年代初期的第二階段,係將汙染「犯罪化」的時期,對環境污染採用干預性管制手段輔以嚴厲制裁方法,或視污染為經濟活動之經營成本,而對環境問題採取經濟管制。此時期的立法,係以設機關、訂標準、立禁制規定、要求行為義務並對違反者施以制裁為主,大量環境立法,顯示出行政管制乃環境問題之核心,無論民事賠償或刑罰,都須與行政管制事項取得最佳聯結。由於行政管制執行上衍生的執行困難與法律抗爭問題,使行政管制階段陷入疲態,終於敲開多元因應第三階段的大門,第三階段的三大趨勢包括:(1)污染費、污染稅、污染許可市場等以市場機能為本位的經濟誘因措施廣受重視;(2)以軟性協商或民主參與之模式取代法律抗爭,避免零和局面以及(3)開始採用以刑罰來制裁破壞環境本身的犯罪。在上述三大趨勢發展下,吾人發現,單純以民刑法無法解決問題,過度的行政管制策略也有缺陷,完全以市場經濟誘因來試圖解決環境問題也值得商榷。終於形成「多元因應的環境政策」理念,在此當代盛行的理念下,決策者或制度設計者必須揚棄純科技主義或純法律主義式的思維,從全盤環境問題做動態制度設計,並在法律執行上,以「細膩環境管理策略」取代「單純機械性的執法」,充分運用各種執行工具與資源,對環境問題的解決做最佳的籌畫與執行。因此,筆者認為,雖然刑罰對環境犯罪之遏止有其實質之必要,但在處理環境問題時,應基於環境問題之特性差異,先探究應以非難意味濃厚的「制裁」或富有市場機能的「代價」來做為較適宜貫徹政策的工具?而在確立政策工具後,再據以決定透過何種執行手段,包括刑罰或其他手段[4]。而觀諸我國現況,在多年來大量環境立法後,與環境保護相關的法律,計有環境基本法、環境影響評估法、空氣污染法、噪音管制法、水污染防治法、海洋污染防治法、廢棄物清理法、水汙染防治法、土壤及地下水污染整治法、飲用水管理條例、環境用藥管理法、毒性化學物質管理法、公害糾紛處理法、水利法、自來水法、森林法、水土保持法、野生動物保育法、礦業法、漁業法、文化資產保存法、國家公園法、區域計畫法、都市計畫法、山坡地保育利用條例、農業發展條例、資源回收再利用法及發展觀光條例等二十八種,而在經過一整個學期對現行環境立法與環境刑罰的討論,筆者發現當前環境政策與環境刑法的問題,包括:1.技術與法律聯結不足:國內環境行政體系目前仍以技術與工程官僚為主,在各主事行政部門之立法主導下,常因其缺乏法治素養與常忽視法律與執行面的問題,導致技術與法律及執法上缺乏聯繫,徒增立法之美意與執行之困難[5]2.法規主事單位複雜分歧:由於相關環境法令眾多、輔導與管制主管單位分歧,除民眾與業者無法知悉因應外,在執法面則有常遇有權責重疊、互推責任之狀況,影響政府執法威信與環境保護公共教育之永續成效。3.立法欠缺整體規劃與個別應變:各單位存有分歧性與本位主義,然污染常貫穿水、空氣與土壤各媒體,且污染物之散布方式、曝露狀態乃致危害特性殊異,分設專法而未顧及環境媒體的相關性、過渡性與連鎖性,將使各法律間產生衝突、重疊或疏漏,引發法律適用、組織分工與實際管制上的障礙;另在諸法競合涉及優先次序排定時,目前並無共通衡量標準可資因應。同時,現行制度亦未對新型態的汙染建立預防管理分工機制,徒留管制漏洞。4.環境刑罰制裁過度集中於少數法:在附有刑罰之十種環境立法中,僅空氣、水、廢棄物、環境用藥、毒性化學物質等五中法規有刑案追訴或判刑紀錄,顯示許多環境犯罪難以或未加以追訴制裁與部分環境立法後處於閒置狀態,仍有待檢討問題根源、積極落實立法意旨,考慮調整制裁工具或加強監督、追訴成效[6]

    基於上述認知與問題,復因歐盟自70年代至今已發展出一套先進之環境政策,彼盟主張由人民日常生活中落實環保理念,秉持多元而深入之作為,從產品研發設計到消費行為,再到最終之產品回收再利用,使歐盟躍居世界環境保護政策之領導地位。筆者鑑於我國暨為WTO會員,且與彼邦貿易經濟往來興盛,宜對其政策與措施加以研討了解,一本「他山之石可以攻玉」之觀點,蒐集分析近年來歐洲聯盟之環境政策資料,希望藉由對其環境政策與立法的引介,能從其領先之策略與執行魄力中獲得啟示與經驗,進而作為國內擬定與執行環境政策之典範與參考。

 

參、歐洲聯盟的形成與決策機制

    歐洲聯盟(EU: European Union)的形成是歷史的產物, 1951年4月18日,法國、聯邦德國、義大利、荷蘭、比利時和盧森堡在巴黎簽訂了《歐洲煤鋼共同體條約》(又稱《巴黎條約》),成立了“歐洲煤鋼共同體”。1957年3月25日,上述國又在羅馬簽訂了《歐洲經濟共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》,統稱《羅馬條約》,正式成立“歐洲經濟共同體”和“歐洲原子能共同體”。1965年又簽署了《布魯塞爾條約》,決定將三個共同體的機構合併,統稱“歐洲共同體”。歐共體的建立順應經濟發展的潮流,符合成員國避免戰爭、重建經濟的願望,它為各成員國帶來了巨大的經濟利益,其成員國日益增多,逐漸朝著歐洲聯盟的方向發展。到了1991年12月9日,歐共體在荷蘭馬斯特婸悖S召開首腦會議,通過了以建立歐洲經濟貨幣聯盟和歐洲政治聯盟為目標的《歐洲聯盟條約》,通稱《馬斯特婸悖S條約》(簡稱《馬約》)。1993年11月1日《馬約》正式生效,歐洲聯盟正式成立,這標誌著歐共體從經濟實體向經濟政治實體過渡。歐盟不斷發展壯大,在其歷史上共進行了5次擴大,2004年5月1日,歐盟由15國一舉擴大到25國,人口由3.7億增至4.8億;地域面積由328萬餘平方公里增至393萬多平方公里,其政經同盟與盟約國立法政策,尤其在環保政策與立法方面的重視與發展,殊有許多值得借鏡參考之處[7]。聯盟的組織架構,類似有一個共同屋頂─歐洲聯盟,以及其下三根支柱,包括:1歐洲共同體與歐洲原子能共同體兩個共同體以及2政府,共同組成間合作模式的共同外交與安全政策與3司法及內政的合作等三個支柱所組成(圖一),與其他一般政府相同,歐盟設有一個立法機構,一個行政機構以及一個獨立司法機構,並下設許多輔助性的機構。就歐盟的法源而言,可分為主要的共同體法與次要的共同體法[8],前者位階高於後者,歐盟機構的權力基礎,乃基於歐盟成立條約所賦予,這些成立條約與新憲法相同,由成員國自由協商,並逐一取得每個成員國的批准。至於不受條約管轄的領域,即各國轄內的條約拘束剩餘範圍,成員國則可單獨行使其主權。歐盟體制結構最重要的條約基礎,分別為於1958年建立歐洲經濟共同體的羅馬條約及1993年生效的馬斯垂克條約(即歐盟條約)。其他次要條約分別為制定歐洲單一市場框架的單一歐洲法(1987)與阿姆斯特丹條約(1999)及尼斯條約(2003)。歐盟決策過程與共同決策程序牽涉到三個主要機構[9]

1.歐洲議會:代表歐洲公民並由其直接選舉產生;

2.歐盟部長理事會:代表歐盟成員國政府;

3.歐盟執行委員會:尋求維護歐盟成員共同利益。

    此“三角型體制”孕育出各種各樣適用於整個歐洲的政策與法律(指令、規則及決定)。原則上,由歐盟執行委員會提交新歐盟法律,並由議會及部長理事會正式通過該法律。除以上三個主要立法與行政機構外,另有歐洲法院及審計院之設置,其中尚包括經濟暨社會委員會、區域委員會、歐洲中央銀行、在法秩序維護與爭議裁決上,歐洲共同體歐洲法院職責是確保所有成員國以相同方式詮釋並遵循歐盟法律法規。其運作目標主要在力圖有效地避免國家法院可能以不同方式處理相同問題的情況發生,從而確保了歐盟法律對其所有成員國一視同仁。同時歐洲法院亦可直接裁決涉及歐盟成員國、歐盟機構、商業集團及個人的法律爭議。歐洲法院位於盧森堡公國,由每個成員國指派一名法官組成。法院判決由多數票決定,且不會公佈反對意見。

  


 

  

圖一:歐洲聯盟結構:「三根支柱的模式」

 

  歐盟秉持的基本價值,包含建立一個持續的和平、統一、平等、自由、安全、團結並尊重會員國認同與重視基本人權的崇高理念[10]。歐盟建立一系列共同政策,包括:關稅同盟、共同農業政策、共同漁業政策、共同地區政策、共同社會政策、共同貨幣政策、共同外交與安全政策、保護消費者政策以及共同外貿政策與環保政策等。這些努力,體現了歐盟一體化進程中在經濟領域、政治領域、安全和防衛領域暨環境保護方面已經實現聯合的歐洲格局。歐盟的政策更體現了社會經濟發展的協調性和統一性。歐盟經濟一體化進程,係以關稅同盟為起點,通過實施共同市場、統一大市場而最終向全面的經濟貨幣聯盟邁進[11]。除上述共同政策外,歐盟近年來還逐步加強在就業、交通、公共健康、環保、科技研發以及司法和內政等方面採取共同行動,與各成員國在這些領域所採取的個別措施與同盟的規約,則遵循尊重同盟規範、內外互為補充的原則。值得注意的是,歐盟雖持續擴大,但其對會員國卻有一定的篩選機制,對有意加入的歐洲國家,委員會對該國各項經濟、政治與環保水平訂有一定的入盟標準門檻,例如在2005年9月間,保加利亞國民議會14日通過了《環境法》修正案,進一步細化了對環保違法行為的處罰和監督措施,其目的即在為保加利亞2007年如期加入歐盟掃除了一環保水平上的障礙[12]。故筆者認為,在探討歐盟環境政策與環境刑法的議題時,對歐盟前述形成背景、結盟現況、共同政策目標與策略模式,應有所了解,因為這些背景因素、委員國生態與共同政策的內涵及其變動,都將深刻影響歐歐共同體的未來環境政策與環境刑法的發展及執行。

 

肆、歐盟的環境政策

  歐盟在歐洲經濟共同體(EEC: European Economic Community)的基礎上不斷發展,可稱為「新型的主權形式」,或稱為「超越國家性的區域主權」,但其經濟發展係在環境優先的理念下與環境政策互榮並進。歐盟在環境和資源保護的立法和行動上作了許多超前國際與深度、全面性的規劃,並持續為下個世紀變得更清潔、更健康、更美麗與更繁榮而努力[13]。當然,其未來的環境壓力依舊沉重[14]環境保護的理念,從根本未承認環境權發展到承認環境權,進而重視公民在環保決策面的參與,無論國際或國內,環保對當代及後代的生活品質均至關重要,全球所面臨的挑戰,是如何以長期而有效的方式將環境保護與持續經濟增長緊密結合,歐盟相信高環境標準可刺激技術創新與各種商機,並在該信念上建構其環境政策。2001年年,一個命名為“環境2010:我們的未來,我們的選擇”的“行動計畫”,成為2001年持續到2010年間歐盟環保行動的基石。該主題計畫是:解決氣候變化及全球變暖;保護自然棲息地及野生動植物;處理環境及健康問題;保護自然資源並管理廢棄物。此外,“行動計畫”強調了以下幾點的重要性[15]

ㄧ、執行現存環境法律:歐盟所有相關政策(如農業、發展、能源、漁業、工業、內部市場、運

    輸)都將考慮其環境影響;

二、讓企業與消費者密切參與制定解決環境問題的方案;

三、為人民提供需要的資訊來作對環境有利的選擇

四、提高合理使用土地的意識以保護自然棲息地及風景,並將城市污染減少到最低程度。

    在該計畫及五項早期行動計畫的作用下,以及其所帶來的歷時超過30年的標準制定進程作用下,歐盟建立起了一個全面完整的環境保護體系。該體系涉及許多問題——從噪音到廢棄物,從自然棲息地保護到汽車廢氣排放,從化學製品到工業事故,從飲用水到緊急通告網路,為環境災難(如石油洩漏或森林火災)提供來自歐盟的幫助。最近,一項將從2004年持續到2010年的“環境與健康行動計畫”已開始著手關注污染對人體健康的影響。將促進健康、環境與研究政策之間的緊密關係,因迄今為止,這種緊密關係在某種程度上而言是匱乏的。歐盟法規為整個歐盟提供了一個大致相同的保護程度,但歐盟政策卻非常靈活,讓各國政府按照當地條件採取合適的措施[16];同時,政策還不斷地得到更新[17]

    此外,歐盟的環境措施朝四個方向進行:1環境相關措施多元化2污染者付費原則3開徵環境稅4推行環保會計及自願協議[18]。並以“污染者付費”原則為基礎,透過規定投資者必須符合更高標準或要求建立一個用後產品回收、重覆利用或處理系統,污染者必須承擔污染的代價。針對破壞環境的產品(如某種產品包裝),歐盟也會要求污染者以繳納稅金的方式來支付污染費用[19]。在阻止氣候變化的主要倡議中,所有歐盟國家政府將從2005年1月1日起限制工業排放二氧化碳。若某公司超額排放二氧化碳,則必須從其他有剩餘排放權的公司,購買本身須要的排放權。當環境威脅未被證實但卻有可能出現時,歐洲執委會將使用預警原則,即若風險看起來似乎真正出現,即使沒有透過科學確認,其亦可提出保護措施。在歐盟的環保政策中,我們看到高瞻遠矚的眼光與氣魄,上述“行動計畫”反映出從僅控制特殊物質或產品的使用到提供更安全的替代品的政策轉變,同時亦反映了對舊產品的處理考慮。汽車設計必須考慮到當汽車報廢時如何重覆利用並處理其零件。這種產品政策的綜合步驟承認了地球只能吸收有限的污染,並持續提供有限的自然資源。而在公眾參與方面,歐盟尤其重視;他們的看法是:可持續發展的環境需依靠每個公民自覺地投入維護,因此讓其參與環境保護決策過程是一項首要任務。公眾參與是全歐盟用以評估公共計劃以及對投資計劃對環境影響的共同考量,依靠由歐洲執委會資助的歐洲環境通訊網絡秘書處,基層組織可得到更多的資訊。「歐盟生態標章計畫」幫助公民選擇購買對環境無害的產品及服務。此外,希望證明其高環境標準的公司及服務機構可參加獨立核查的生態管理及審計註冊計畫(EMAS)。歐盟為落實環保政策,設立歐洲環境總署(EEA),位於哥本哈根的歐洲環境總署,負責監控環境狀態並對即將到來的問題做出預警。其主要功能如下:

ㄧ、為決策者提供有關資訊作為其決策的依據;

二、促進以最佳範例實踐環境保護及科技;

三、幫助歐洲執委會傳播環境研究結果。

    而在環保研發方面,歐盟設立研究資金制度;例如“生命計畫(LIFE)”資助[20]。“生命計畫”主要由歐盟提供資金,同時亦受到歐盟友國的資助,其2000年至2004年的預算高達64億歐元。不但歐盟國家,而且羅馬尼亞、土耳其、巴爾幹半島國家、東地中海及南地中海亦能受到資助。其他歐盟研究計畫基金被用於研究環境與公眾健康的關係。例如“MEDA計畫”,就是ㄧ個代表性的案例,歐盟全面經濟援助“MEDA計畫”也為南地中海國家的環境計畫提供了充裕資金。該計畫首要任務是著手綜合水資源管理、廢棄物管理、關於生物多樣性威脅或污染、綜合海岸帶管理及沙漠化管理。許多環境問題已超越了國界,因此歐盟就廣泛問題簽署了國際計畫及協定,這些問題包括酸雨、生物多樣性、氣候變化、溫室效應、沙漠化、有害廢棄物、石油洩露、主要河流保護(易北河、多瑙河及萊茵河)及保護南極地區、波羅的海地區、地中海地區、大西洋東北部與熱帶森林等。

   目前,歐盟已經認識到以下幾個嚴重受破壞的環境領域與生物族群,這也是聯合國跨區犯罪組織和司法研究院所深刻重視的主題。包括︰

一、在國際對1973華盛頓協定的違反過程中的不合法的野生動物的貿易經營動物群的瀕危物種和植

    物群;

二、在對1987蒙特婁議定書的違反過程中的不合法的耗盡臭氧的物質的貿易;

三、在對1989的<<巴塞爾公約>>中的各種各樣的危險廢物的傾倒和不合法的運輸關於控制危險的廢

    物的Transboundary 運動的和其他處理;

四、不合法且受(IUU)忽視的,在違反捕魚控制以前強加地區漁業管理組織RFMOs)[21]

伍、歐盟的環境法與環境罰

一、歐盟環境法

   1、法律基礎

 歐洲共同體條約第 2 條第 3 項 (k) 和第十六章的第130條的 130r-130t是其環境法律的基本規定。歐盟的環境政策追求以下目標:

(一)維持、保護和改善環境質量;

(二)保護人類健康;

(三)謹慎合理地利用自然資源;

(四)在國際水平上處理區域的或世界圍的環境問題。

 

  歐盟的環境保護法,可至追溯至1972年10月,歐洲高峰會議所提出的「共同環境政策」。阿姆斯特丹條約的簽訂,更加強環境政策的重要性。歐盟條約第二條明訂持續發展原則為歐盟基本原則之;歐洲共同體條約第六條亦規定,共同體的所有政策,都必須考慮並包含環境保護要件。而執行委員會提出法案時,均必須注意是否符合環境保護,以及法案通過是否可能造成重大影響。

    1985年歐盟的337號準則,規定了有關環保檢驗的標準程序,並要求歐盟成員有關環境保護的通報義務。1997年,更將Espoo協定的原則納入共同體法中,要求盟國在興建特定設備,如:電廠、焚化廠或大面積森林開墾時,均負跨國性的公開通報義務。1990年7月,歐盟理事會以第1210號規章,設立歐洲環境局(Europäische Umweltagentur)與歐洲環境秩序暨觀察網,歐洲環境局負責的業務如下[22]

     (一)提供歐洲共同體、會員國與第三國有關制定或實施環保政策必須的資料;

     (二)提供與環保法規相關的技術性、學術性與經濟性的必要資料;

     (三)將歐洲環境資料納入國際性的環境計畫中。

    1992年,理事會通過880號規章,樹立歐洲共同體標示環保標章的制度。爾後,各項有意進入歐盟市場的產品,都必須依產品種類向會員國主管機關申請評估核發環保標章。1993年的1836號規章,建立營利事業參予生態會計的制度(öko-Audit-System),藉以透過此環境管理制度,提昇企業界對環境保護的重視,使環境保護納為企業業務活動的ㄧ部分。另外,1996年的61號準則,為徹底避免或減少環境污染,更要求會員國於興建大型工程時的申請批准程序,其保護範圍超越空氣、水、土壤、噪音或垃圾,而兼括工程所有對環境可能產生的影響。

    綜括上述歐盟的環境立法發展,歐盟的環境政策作為原則,包括有以下幾項原則:高水準之環保原則(hohes Schutzniveau)、預防原則(Vorsorgeprinzip)、污染者付費原則(Verursacherprinzip)以及整合原則等[23]。其致力高標準的環境保護,但仍須對聯盟內不同區域的多樣化條件加以考慮,其政策建立在謹慎和預防的原則基礎上,首先必須在源頭上限制破壞環境,污染者必須付費,環境保護的要求必須包含在共同體的其他政策中。在準備有關環境的行動時,共同體必須考慮:已有的科學和技術的數據;共同體不同區域的環境條件;行動的潛在利益和成本的需求;共同體經濟和社會的整體發展是和各地區的平衡發展緊密聯繫的。在互相尊重與力所能及的條件下,共同體和它的成員國將和第三國以及有能力的國際組織進行合作。共同體的合作安排可能是共同體和第三方的共同協議課題,將按照前開共同體條約第 228 條通過談判作出安排,惟以上所述的隨後安排不得傷害到成員國在國際機構中的談判和簽訂國際協議的能力。 

  其他條款中,還包括財政安排、有關城鎮和鄉村土地利用和總體自然規劃的措施以及水資源的管理,以及影響到成員國能源供應結構的重要的措施。在不傷害共同體的本質時,成員國可以資助和實施它的環境政策,在不造成貿易壁壘的前提下,不禁止成員國保留採取更嚴格的環境保護措施的權利。 

  2、經濟措施 

   歐盟迄今已制定700多種與環境和資源保護有關的法律,有關環境質量標準的基本法令(污染水平 ), 生產加工過程的標準(排放標準、設計標準和操作標準)加上產品標準(對該產品最大允許污染水平或排放水平 ); 自歐共體成立以來推行了一系列環境保護行動計劃和支持計劃。而經濟手段也十分重要,如1995年環境財政預算即高達1.44億歐元。 

  3、有關的主要法律與指令 

   歐共體環境基本立法(第七卷,盧森堡 1996),包括:第一卷:總則;第二卷:空氣;第三卷:化學產品、工業危險和生物技術;第四卷:自然;第五卷:噪音;第六卷:廢物;第七卷:水等相關規範。另外,還有其他有關政策導向的許多重要指令,例如歐盟2004年通過的責任環境指令(Environmental Liability Directive)即以傳統損害賠償概念無法涵蓋之環境損害為中心,建立一個環境損害民事責任制度,由污染者負擔防止與補救環境損害之費用[24]。 

  歐盟法律具有連續性特點,它接受並修訂了歐洲共體的條約,確立其環境政策,環境保護是其任務(第 3 條),為了可持續的成長必須尊重環境(第2條)。為此,1970年所發展出的環境政策被賦予了新的特點。早在1987年單一歐洲法已確定環境政策要推展至整個共同體,環境保護要納入共同體的所有行動之中。這個跨國境的原則體現了環境保護在共同體條約中的新特徵。當然,從理論到實踐是一個長過程體有許多坎坷,出現經濟利益和環境要求的多次衝突,如對汽車廢氣排放的限制,自1970年以來到1994年已做了多次修改。現在,歐盟各會員國普遍認識到,在一個合適的政策框架內,除了可以實現經濟增長,並可兼顧環境的保護;換言之,環境保護不會約束競爭,甚至會增強競爭。

 

二、歐盟的環境罰

   環境刑罰的發展,伴隨著對環境權概念的獨立與具體化,曾歷經許多層次的變遷,相對於傳統刑罰,環境刑罰具有的特徵包括:規範客體的社會危害性、最後手段性、隱藏變動性、專門技術性、科學未定性、經濟相關性與國際互動性,在學者有系統的探討下,更已將國內環境犯罪劃分為五種類型,包括:不純正結果加重犯、準偽造文書犯、抽象危險犯、純正行政違反犯以及可罰的法人[25]等,惟揆諸許多國家的環境立法,環境刑罰的運用方式與科罰型態各不相同[26],而由於環境犯罪迥異傳統犯罪的特質,處理環境不法行為達到保護環境甚至增進環境的作為中,環境刑罰只是其中一種,誠如前述多元因應的環境策略所論及的[27],決策者應盡可能的尋求非刑罰政策工具與執行手段適用的可能性,在考量政治、經濟、社會結構與法律傳統下,做出最寬廣的制度設計,以避免背離環境問題的特質與刑罰最後手段性的基本態度。

    歐盟的協定、指令或條約,與會員國的國內法規間具有國際法與國內法之關係,就特定環境議題,共同體定有規範時,會員國不得違反歐盟的上位規範,唯有在共同體未設規範的前提與規範所餘範圍中,各會員國的國內法方可適用。目前,歐盟各主要會員國對環境犯罪的刑罰,可整理如下:

表一、歐盟主要國家的環境刑罰[28]

國家

法定刑罰

最常適用刑罰

一般制裁

鮮少使用的刑罰

奧地利

徒刑最高3年

最高達360日的罰金

行政罰

罰金

罰款到360天罰款

或監禁3-6個月

但常宣告緩刑

除了罰金外的全部處罰加徒刑

比利時

徒刑和罰金

罰金

20.000BEF(520.93 ECU)和1.000.000之間的罰款BEF(26,046.51 ECU)

另外的特定的處罰措施

財產的扣押

禁止在之後利用

丹麥

主要為罰金

少數為2年以下徒刑

加上所得之沒入

罰金;所得沒入

農業平均罰金︰ 4,000 DKr(500 ECU)

工業平均罰金: 21,900 Dkr (2.750 ECU)

徒刑:最多40天

拘役

營利活動的禁止

芬蘭

徒刑,日罰金,小額罰金

罰金

平均20-30天的罰金

與未付罰金時的監禁

徒刑

德國

3/5/15年徒刑或者罰金如果重大過失, 最多3 年徒刑或罰金

罰金

罰款20,000德國馬克(10,604.65 ECU)

徒刑常宣告緩刑

3年以上徒刑

義大利

刑罰:

徒刑加罰金

依嚴重性處行政罰

補充處罰:

禁止活動、損害賠償、損害之修復

行政罰

2月至2年徒刑

300至5000ECU罰金

徒刑併科相當額度罰金

荷蘭

徒刑和罰金

權利的剝奪

停止營業

沒入不法所得

判決公開

受害者補償

罰金

未經許可的輸入︰ 1,000

NLG(465.12 ECU)

-小規模水質污染︰ 1,000 NLG(465.12 ECU)

-不法應用肥料︰ 1,500 NLG(697.67

ECU)

情節嚴重時︰ 高額的罰款(最高100萬NLG或者465,116.27 ECU)及徒刑

罰金外的全部處罰併科徒刑

葡萄牙

徒刑

可替代性的罰金

罰金

 

徒刑

西班牙

徒刑:最高四年

罰金

權利剝奪或勒令歇業

罰金

 

 

英國

徒刑

社區服務

罰金

罰金

 

50(78.84 ECU) -100萬(1,576,744.1ECU) 的罰金

徒刑(廢棄物方面違法較多)

和社區服務

 

    從歐盟各國運用環境刑罰的情形,約可歸納出以下特徵:

1.各國對環境犯罪設有不同之刑罰或行政罰,但皆定有刑罰之規定。

2.各國的罰金額度與徒刑刑期差距大,反映出不同的環境刑罰政策。

3.徒刑的適用遠低於罰金,適用徒刑時常併科罰金或其他行政罰。

4.各國除刑罰外,並設有多種不同之制裁方式,法官選擇多樣化。

5.環境犯罪後損害賠償與損害修復制度之普遍應用。 

    整體而言,歐盟及其會員國,對環境犯罪的制裁,具有制裁多元化與重視環境修復之特色,值得吾人參考。

 

陸、歐盟環境執法的模式與困難

    歐洲聯盟是一個國家邦聯,但它不是一個聯邦國家。過去50年,它的政治制度不斷演變,建立在一系列條約基礎之上。在實現經濟政治與各項環保政策一體化的進程中,也不可避免地存在一些弊端,筆者擬就有關環境政策與立法部分,就其同盟與會員國間運作模式與遭遇問題,分項提出加以討論:

一、歐盟的決策機制問題:

    歐盟的決策核心是歐洲會議和歐盟理事會。歐洲會議實行共議制,如果在某個問題上一時無法取得共識,則將延宕到下次歐洲會議再議。這種決策機制雖然降低了委員大國從中操縱的機會,但在公平性與效率性的問題上出現了無法兼顧的兩難困境。此外,對歐盟委員會(歐盟的執行機構)的大小和席位分配、對歐盟議會席位多少和分配也都存在著爭議。歐盟理事會則按成員國人口比例分配投票權。現在歐盟由15國擴大到25國,決策形成的難度將更大。這些問題,也顯示在對各項環保立法的決策與表決上,雖然多數會員國本身有環境刑法的訂立與執行,但就同盟共同的環境政策與刑罰的決議與制定過程,偶爾也會遭遇到共識建立的困難與立法表決難以通過之問題。原則上,對於歐洲會議制定的環保法令與共同規範,在各委員國並不當然生效,一般需透各國國會的批准接受,才能轉化於各國境內生效並執行。在實際運作上,各國會由於國情暨定政策與社經狀況的不同,對同盟的規範做細步的修正或排除適用,但整體而言,多數會員國均會遵守同盟的法令規範。舉例而言,目前歐盟各國現已推行《電器與電子設備廢料指令》(WEEE)[29]及《電器與電子設備所含有毒物質限制指令》(RoHS),而匈牙利全國法例 — RoHS指令已於2004年10月8日經由其部長法令第16/2004號轉化為全國法例,條文將於2006年7月1日起生效。WEEE指令已經轉化為匈牙利的國家法例並已生效,生產商註冊由2005年1月1日開始進行,生產商出資處理商業電器廢料的規定於2005年8月實施[30]。其分工狀狀況為,主管部門─環境部,負責法例的轉化工作。國家環境、自然及水管理局負責執行WEEE法例及處理全國註冊事宜,主要規定 — 生產商須向國家環境、自然及水管理局註冊及匯報,並須繳付產品稅,以資助收集流動電話、冷藏箱及冷凍箱等多種電器廢料的費用。不過,生產商可以因應其遵行法例的情況,申請豁免繳付產品稅。就該法令的執行計劃而言 — 收集電器廢料的責任全由生產商承擔。如果地方政府推行私人住宅電器廢料收集計劃,生產商就須負責出資。生產商亦可向環保當局申領許可證,設立回收中心,或者參加集體計劃,以履行有關責任。此外,生產商須依法為2005年8月13日後製造的電器及電子設備加上適當標記。在罰款方面─匈牙利WEEE法例所定的罰款由25,000至350,000匈牙利福林不等。生產商如未能或未能充分履行電器廢料的回收、處置及資料匯報責任,則有可能遭處罰款。如果違反匈牙利的RoHS法例,則須繳交廢料管理罰金。值得注意的是,與歐盟指令顯著不同之處為─匈牙利獲准延遲達到收集電器廢料目標的日期,較WEEE指令所定限期延長24個月,即2008年12月31日。上述有關WEEE指令的適用實例,顯示出歐盟統一通過的環保政策落實到各國的實際狀況。在英國,電器與電子設備廢料指令及相關的電器與電子設備所含有毒物質限制指令(RoHS),將分別轉化為電器與電子設備廢料 (生產商責任)規例2005以及電器與電子設備所含有毒物質限制規例2005。然而,實際的循環再造處理程序及有關的處理規定,則會根據另外制訂的「准許規例」及由英國環保機構就處理電器與電子設備廢料發出的技術指引來執行[31]。這個例子顯示,歐盟的環保規範在落實到各委員國時,會因為委員國內的特殊狀況,而遲延實施或修改其內容。


 二、利益分配衝突

    成員國內部經濟差距大,擴大後機構和協調更加困難;為應對日益增長的各項開支,2004年初歐盟委員會提出了今後十年的年度預算框架,預計預算額將從目前的1,000億歐元增加到2013年的1430億歐元,即佔到歐盟生產總值的1.15%.這一建議遭到分攤款國的反對。由於各成員國經濟基礎不同,各受惠國之間就存在無法避免的利益分配問題。這個困難,反射在環境刑法的執行上,就是許多經濟實力較弱的會員國家質疑,由於其產能與經濟能力遠低於同盟大國,但卻一樣被要求要配合環境刑法額外付出沉重的環保成本,其公平性頗受爭議。例如2003年6月間,歐盟環境部對環境責任法草案達成共識,除規範重金屬、廢棄物、焚化廠與毒化物等項目外,也將其責任擴及核污染與包括外海油污染之水污染問題的規範。其中,對於環境責任保險部分,各國部長們同意先實施自願性之保險制度,並在五年後評估施行結果,當時荷蘭等國已實施環境責任保險制度,但有部分國家的配合投保意願則不高,所以該案交歐洲議會審查通過後,仍有部分國家並未自願性的參與環境責任保險。另外,歐盟執行委員會擬加強管制持久性有機污染物的問題,也產生部份會員國的爭執;歐盟執委會依據斯德哥爾摩公約與1998年UN/ECE管制議定書,提出持久性有機污染物(POPs)管制草案,歐委會表示,目前歐盟對POPs管制仍有不足,草案將禁止特定POPs的製造、使用與銷售,也將納入機制以利未來增列POPs項目,本項管制草案將併入歐盟新的化學品管制制度中實施。然而,斯德哥爾摩公約目前僅獲二十六國批准,尚需二十四國的批准始能生效。因此,部分會員國基於其工業產值與POPs污染物的密切關聯性,因而對是否接受將POPs列為管制項目之一,產生不同的意見。

 

三、歐盟對環保政策團結不足 

 經濟實力基礎不同決定了各國互相爭奪歐洲聯盟發展方向的領導權,內部團結的信心和意願的強弱也不同。富國和窮國在經濟利益分配上有分歧;大國和小國在權力分配上時常爭吵。更為嚴重的是,西方的盟主美國不願見到歐盟影響的擴大,竭盡挑撥離間之能事,防止歐盟形成一支獨立自主的強大力量。歐盟的“歐洲協調”精神意味著世界經濟關係正由國家之間的較量轉向區域經濟組織之間的角逐,區域經濟合作已經成為各國和地區促進經濟發展的重要選擇。各會員團結不足的困難,也反映在環保政策與改革措施的問題上。例如歐盟環保團體EEB)於1999年公布20世紀歐盟鄰近國家的環境品質與發展趨勢報告時,點出2010年前將面臨的環保挑戰問題,報告中指出,歐盟環境經過25年的努力並未獲長足的進展,而降低來自溫室氣體排放、廢棄物產出、有害化學品、重金屬與部份農藥等環境壓力的整體努力仍嫌不足,未來改善上之障礙包括運輸、能源、農業、家用消費、旅遊等經濟部門,雖然EEB的調查發現在空污、水污與酸雨的防治上成果較為顯著,但整體上進步的不圓滿,與會員國間在環保共識與確實執行的不足關係密切。就拿歐盟有關鎳鎘電池回的政策為例,加以說明如下:2004年底,歐盟理事會舉行環境部長會議,就電池及蓄電池所含有害物 質、回收和循環再造的指令草案達成協議,終於就解決有關問題打破僵局。較早前,成員國在逐步禁止含鎘電池以及電池回收目標方面,曾出現不小的意見分歧。折衷的結果是,該項具爭議性的新指令遠較歐委會原先提出的版本寬鬆。在禁制鎳鎘電池方面,成員國最後同意實施局部禁止而非全面禁止,即禁令不適用於工業電池和蓄電池(大型發電機等)、供無線設備使用的可攜電池(佔市場七成份額),以及供醫療和緊急設備用的電池等。舉例來說牙刷、剃鬚刨、若干用具及真空吸塵機的電池均不受禁制,但玩具則在監管之列。稍早,成員國曾對於供無線電動工具使用的電池應否獲豁免監管的問題出現分歧。其後,歐盟部長以大多數同意在指令加入一項參考條文,說明指令的最終目標是全面禁止鎳鎘電池,以及豁免條文將於指令推行後的4年內進行檢討,局部禁止令才獲接納。此外鎳鎘電池的八成回收目標也被撤回,改為使用可攜電池的一般回收目標。各委員國意見中,奧地利、芬蘭、丹麥及瑞典均支持全面禁止含鎳鎘之電池,丹麥並強調需要利用現有稅項優惠鼓勵業者採用鎘替代品。芬蘭對於理事會拒絕考慮多項調查結果(包括歐委會於2000年公布關於鎘替代品的研究報告)表示失望。這目前市場已有一些可取代鎳鎘電池的產品及科技,包括氫化鎳電池。至於各類電池回收目標方面,理事會同意分兩階段實行。在指令生效後4年,回收目標為過去3年平均年銷售量的 25%,而在指令生效後8 年,回收目標則為43%。此外,各類電池的循環再造目標亦由 55%降低至50%。獲得豁免的可攜鎳鎘電池,假若裝置在電器設備內,將根據指令草案或電器與電子設備廢料指令提出的計劃進行回收。歐盟原本要求小型製造商亦需付款資助池回收及處理系統,引起不少關注。最後,歐盟環境部長同意生產小量產品的製造商毋須支付有關費用。然而,政府環保機構及綠色團體反對理事會達成的協議,認為有關協議發放混亂信息。舉例來說,歐洲環保局認為歐盟一方面根據1988年歐委會決議案禁制供電器與電子設備以及汽車使用的鎘電池,另一方面又不對佔有較大市場份額的其他鎘電池實施同樣禁止令,此舉並不合乎邏輯。雖然理事會的修訂與歐委會最初的建議有所不同,但只要能夠達到環保目的,歐委會不會反對有關協議。不過,預計歐洲議會在二讀指令草案時,會強烈反對理事會若干修訂。歐洲議會或會擴大鎳鎘池的禁制範圍及要求定立更嚴格的回收目標。從上述有關鎳鎘電池政策的妥協過程,可以看出歐盟會議與各委員國間,就環境立法議題上的折衝修正過程,除涉及同盟會員對環保政策是否具有團結一至的觀點外,也需考量各國實際的經濟需求與政策負荷能力。

 

四、會員國執法不力[32] 

    歐盟環境部第五年「EU環境法執行情形」調查,顯示結果差強人意;對於進度落後的國家,歐盟環境部將提出懲罰及矯正措施,希望各會員國能遵守既定計畫日程。歐盟發表的一項調查報告顯示─歐盟成員國大都無法執行歐盟所通過的環境法。這重大失敗剝奪了民眾對這些環境法的期待。這項調查(第五年)指出,截止至2003年底,共有88項違反事項,即沒有在預訂時間內將通過的環境法轉化為會員國國內法律。調查亦發現,共有118項案件被指沒有依照規定落實,以及95個案件被控沒有符合指令的「次級」義務(要求),即沒有在預訂時間內提出相關計畫、提供資料、或選定保護區。若比較各國,發現法國、希臘、愛爾蘭、義大利、西班牙之「違反」情形最嚴重。若比較各環境法種類,發現水資源、廢棄物、自然保育、環境影響評估之落實情況最差[33]。對於進度落後的國家,歐盟環境部將提出懲罰及矯正措施之協助,希望趕上既定的時程。這項年度調查源自1998年,旨在提供有系統、可信賴及透明化的資訊,給於歐盟民眾去瞭解歐盟各國將環境法轉入國法的情況。這些資訊,也有助於民眾參與司法與矯正監督者的責任。

 

柒、結論

  歐盟體制的形成與蓬勃發展,具有世界性與指標性的區域經濟一體化發展趨勢,其提供整套的政策制度框架來管理各成員國間的貿易投資與各項政策,尤其是致力於消除成員國間的關稅壁壘與共同市場的建立,其努力尤其深刻。歐盟從區域化合作開始到一體化進程,都遵行經濟先行主義;從產品貿易為主要的交流,轉向以投資為主的合作,其盟國關係走向越趨緊密的態勢,但絕不會因為經貿發展而犧牲其環境保護的理念堅持。歐盟在一體化的各個階段都製訂相關法律,在環保政策領域部分亦是,整體而言,在盟約基本法的絕對遵守下,多數的環保法令通過後,成員國原則上都願意實行共同的區域政策。歐盟在一體化的經濟互動中,注意到各國經濟發展水準的差異,建立了消除地區差距和貧困的機制,在合作協議中也有對相對落後國家產業的保護和一定的扶持,促進優勢互補,共同發展,較好地提升了整個地區經濟的綜合競爭力。但同時決策機制也使受惠國和施惠國之間存在的利益矛盾問題頻頻出現,顯示出在實現效率和公平之間的兩難境地。這顯示出,在進行內外事務決策時應努力解決區域發展不平衡的問題。歐盟在實現經濟一體化發展進程中,特別注重經濟、文化發展與生態環境的保護,大量投資於研究與開發,以推進“歐洲研究區”的共同科學政策,致力於成為世界級知識經濟區;同時還建立了統一的歐洲環境法即「歐盟環境法」。歐盟環境法體系具有永續優先性、與經濟互榮互利及強調資源扶助與損害補償的特質,其形成是當代環境法的一個奇蹟,在上述的介紹中,頗多值得我國參考借鏡。歐盟環境法並不是短期行為,而是一種長期的歷史現象,在21世紀,由於歐洲政治、經濟聯合的速度加快,歐盟環境法的運作與的統一體系將會加快變革,並以克服前述種種困難為標竿,在可見的未來,歐盟這樣一個兼顧經濟與環保的龐大效率體,也必將對人類環境保護和法治文明產生重要而深入的改變,且讓我們持續加以關注。

 


 

※施奕暉,內政部役政署專員,中正大學犯罪防治研究所博士班研究生。

[1] 研究現代法治國家環境刑法,宜先掌握其與傳統刑法之差異,有關環境刑法、環境犯罪之特性,請參閱鄭昆山,環境刑法之基礎理論,五南圖書出版公司,頁1618,(19984月二版)。

[2] 環境立法之原則,學者眾說紛紜;但基於對環境特性之掌握,約略可歸納出下列原則:污染者付費原則(polluter pays principle)、污染者解決原則(polluter solves principle)、環境預防原則(principle of environmental prevention)、科技強化原則(principle of technology-forcing)、合作協同原則、參與原則,以及資訊公開原則等,前四者屬實體性原則,後三者屬程序性原則;請參閱葉俊榮,環境政策與法律,元照出版社,頁92982002)、以及陳慈陽,環境法總論,元照出版公司,頁199224,(20006月初版)。

[3]有關環境問題因應三階段之討論,請參閱葉俊榮,環境問題的制度因應:刑罰與其他因應措施的比較與選擇,台大法學論叢,二十卷二期,頁971141991)。 

[4] 在處理環境行政法與環境刑法之適用順序時,原則上採環境行政法優先原則,對於環境法益(Umwelgüter)重大侵害者,宜加以新犯罪化(Neu-Kriminalisierung);若因義務懈怠致有影響社會秩序危險者,則僅處以行政上之秩序罰,此亦為刑罰最後手段性之遵守(ultima ratio)。參閱鄭昆山,從環境消費者保護觀點論農田違法開挖之法治國省思,社教資料雜誌第247期,(19992月)。

[5] 國內在環境管制立法方面的缺失,主要有形式主義、低規範密度、法體系錯亂、編纂技術缺失與低度要求;上述分析,詳閱黃錦堂,臺灣地區環境法之研究,月旦出版社股份有限公司出版,頁2833,(19944月初版)。

[6] 依據法務部提供之資料整理彙總;環保署主管法律包括環境影響評估法(環評法)、空氣污染防制法(空污法)、水污染防治法(水污法)、飲用水管理條例(飲水條例)、廢棄物清理法(廢清法)、土壤及地下水污染整治法(土污法)、毒性化學物質管理法(毒管法)、環境用藥管理法(環藥法)及海洋污染防治法(海污法)資源回收再利用法(資用法)等十種,其中環評法、飲水條例、土污法、毒管法、環藥法、資用法及海污法等七法歷年偵查終結及裁判確定案件甚少,以下僅就空污法、水污法及廢清法等三項環保特別刑法案件九十年之偵查及裁判確定情形分述如下:(一)偵查案件終結情形1、空污法偵查終結起訴二一件二一人,起訴率為六七.七四%,較八十九年三七.五○%,增加三○.二四個百分點。起訴二一人均為自然人,其中一六人依第四五條一、二項(不遵行停工停業或停止作為命令)被起訴,為最多;四人依第四四條(無防制而燃燒易生有害物質),次之。2、水污法偵查終結起訴四二件四七人,起訴率為六一.八四%,較八十九年的七八.四六%,減少一六.六二個百分點。起訴四七人中四○人為自然人,七人為法人;其中自然人二八人及法人四人依第三六條(無許可證排放超過標準有害廢水)被起訴,為最多;自然人九人依第三八條一項(不遵行停工停業命令)被起訴,次之。3、廢清法偵查終結起訴七四八件一、四三七人,起訴率六七.一八%,與八十九年的六九.七三%相近。起訴一、四三七人中一、二九七人為自然人,一四○人為法人;其中自然人一、○二六人及法人二九人依第四六條一項(未依法貯存、清除、處理、再利用或棄置廢棄物者)被起訴,為最多;自然人七人及法人一○○人依第四七條(法人、委託人、僱主科以罰金)被起訴,次之。4、全般刑案起訴率為四三.三四%,均較空污法、水污法及廢清法為低。(二)執行案件裁判確定情形:1、空污法裁判確定有罪人數為一一人,八人處二月以上六月以下有期徒刑,三人處拘役;自八十八年來判決有罪率皆為百分之百。其中九人係觸犯第四五條一、二項(不遵行停工停業或停止作為命令),餘二人係觸犯第四四條(無防制而燃燒易生有害物質)。2、水污法裁判確定有罪人數為三○人;其中,一九人處二月以上六月以下有期徒刑最多,三人處逾六月未滿二年有期徒刑,四人處拘役,四人科罰金;判決有罪率為八五.七一%,較八十九年的八八.三七%,減少二.六六個百分點。有罪三○人中,二二人係觸犯第三六條(無許可證排放超過標準有害廢水),餘八人係觸犯第三八條一項(不遵行停工停業命令)。3、廢清法裁判確定有罪人數為五○一人;其中,四六五人處逾六月未滿二年有期徒刑最多,一一人處二月以上六月以下,二一人處二年以上三年未滿及一人處三年至五年有期徒刑,三人科罰金;判決有罪率為七四.八九%,較八十九的八四.四四%,減少九.五五個百分點。有罪五○一人中,四五三人係觸犯第四六條一項(未依法貯存、清除、處理、再利用或棄置廢棄物者),為最多。4、全般刑案有罪率為八一.四七%,較廢清法七四.八九%為高,惟較空法之一○○%及水污法之八五.七一%為低。三、九十年一至十二月臺灣各地方法院檢察署執行公務人員瀆職及貪污犯罪經裁判確定有罪者,計瀆職一四人、貪污一二七人,其中環保人員無瀆職案件,有二件二人則因貪污罪裁判確定有罪,分處二年以上三年未滿及七年以上十年未滿有期徒刑。資料來源,http://w3.epa.gov.tw/epalaw/infliction/90inf.doc,環保署網站,2006.05.28.擷取。 

[7] 有關歐盟形成過程與現況,參閱陳麗娟,歐洲共同體法導論,五南圖書出版公司,(20056月第二版)。

[8]由於歐盟歷經五十餘年之變革,其相關之組織架構、條約依據與既訂法規十分複雜,非本文篇幅所可論述。質言之,歐盟的第一法源-主要共同體法,包括兩個基礎條約及附加目錄、文件、各會員國協議議定書以及1986年的單ㄧ歐洲法、新加入會員國的加入條約、歐洲聯盟條約、阿姆斯特丹條約與尼斯條約;主要共同體法,係規範歐洲共同體組織上的綱要條件,賦予共同體機關立法權與行政權,以實現共同體利益。第二法源-次要的共同體法,依據歐洲共同體條約第249條與歐洲原子能共同體條約第161條之規定,次要共同體法包括具有一般拘束力的規章(Regulation)與準則(又稱指令,Directive),以及具有具體和個別效力的決定(Decision);另外,共同體機關並得提出不具拘束力的建議(Recommendation)或發表不具拘束力的意見(Opinion)。有關其詳細內容,參閱陳麗娟,歐洲聯盟法精義,新學林出版股份有限公司,頁8792,(20062月),另可參閱許耀明,歐盟(憲法)公約草案中法律工具改革之評析,月旦法學雜誌第106期,頁121123之介紹,(20043月)。

[9] 歐洲聯盟的組織機構,一方面由各會員國的元首與政府首長組成的歐洲高峰會議,另一方面則為歐洲共同體條約所規定的「憲法機關」,包括歐洲議會、歐洲部長理事會、執行委員會、歐洲法院、審計院,其中尚包括經濟暨社會委員會、區域委員會、歐洲中央銀行與歐洲投資銀行,自1967年7月機關合併條約生效施行後,三個歐洲共同體有共同的組織機構,即理事會、執行委員會、歐洲議會與歐洲法院。參閱陳麗娟,歐洲聯盟法精義,五南圖書出版公司,(2006年2月)。 

[10] 有關歐盟存續之基本價值,可參閱歐洲聯盟條約第6條第一項之規定內容。

[11] 有關歐盟社會經濟發展歷程與特色,請參閱淡江大學歐盟文獻中心網站,歐洲聯盟簡史,http://www.lib.tku.edu.tw/eudoc/euhist.shtml,2006年05月28日擷取。 

[12]依據修正後該國的《環境法》規定,普通公民隨地亂扔垃圾或未將垃圾袋放置在指定地點的將被視為輕微違法,並處以100列弗(1美元約合1.58列弗)的罰款[12]。政府公務員涉及破壞環境、但未構成犯罪的,將被罰款1000∼10000列弗。企業未經環保部門批准就擅自開工,將被處以重罰,罰金在3萬至10萬列弗不等。此外,新法還增加條款,要求所有食品製造加工企業和旅遊景點在建造前必須先經過權威部門的環保評估。由於自上世紀80年代末,保加利亞國力一度大幅衰退,政府環保預算投入捉襟見肘,導致環境狀況不斷惡化。本屆政府為兌現入盟承諾,加大了在各個領域的法制建設,這次對《環境法》的修訂就是其中的一項重大舉措。

[13] 歐盟環境政策可回溯到1967年通過第一個有關危險物質分類、包裝及標示的環境指令,到如今,歐體已通過約兩百項與環境政策相關的法案,不過這些傳統管制性法規無法防止環境惡化;為此歐體警覺應加強環境政策,直到歐盟協定(Treaty of European Union)簽訂,即將永續發展納入歐盟協定之政策層級,並列為1997年阿姆斯特丹協定之永續、高標準的優先目標。

[14] 2010 年消費將增長 25%,碳的排放將比1990年增加20%;汽車擁有量將增加 25%,行駛里程 2000年將比1990年增加17%;化肥使用量1988年比1970年增加了63%;城市固體垃圾1992年比1987 年增加了35%;水的平均使用量1985年比1970年增加了35%;到地中海旅行的人數預計2000年比1990年增加60%;有關歐盟環境壓力持續增加問題,參閱European Community Environment Legislation. Volume 1 General Policy. Brussels Luxembourg, 1992; Volume 4 Nature: General introduction iii-xxvi; Introduction xxvii-xxxv. Brussels (Luxembourg): 1996。

[15] 有關歐盟自1973年以來一系列環境行動計畫(environment action programme簡稱EAP)之發展與內容,參閱葛冬梅,歐盟環境政策介紹,科技法律透析,頁1819,(20051月)。

[16] 歐盟有鑒於新入成員日增,其環境法制政策多低於歐盟標準,故協助新會員國長期改善國內環境法制為當前歐盟環境政策重要之一環,相關措施主要為計畫性的提供經濟資助,例如LIFEISPA計畫。此外,申請入盟之會員國必須參加EEA以及歐洲環境資訊與觀察網絡之工作。

[17]例如,最近正在進行一次關於化學製品法規的重組,其將透過一家位於赫爾辛基的新歐盟化學品機構所管理的中央資料庫,用單一的化學製品註冊、評估及認可體系代替舊有零散的法律規定。其目的是為了生物多樣性與歐盟公民健康及安全著想,透過一個兼顧歐盟工業保持競爭力要求的體系來避免化學空氣、水、土壤及建築物污染。

[18] Voluntary agreement,指私人企業與政府間自願性雙邊契約,契約內容為企業接受政府資助透過研發來改善現有技術,以達成特定環境目的。參閱葛冬梅,歐盟環境政策介紹,科技法律透析,頁23,(20051月)。

[19] 在歐盟環境法之制裁制度中,鮮少動用刑罰,多數係以預防性的責任要求、科以環境稅與損害賠償方式來確保環境保護與資源安全,此原理有異於應報式刑事政策,而較接近以復歸式正義理念來實踐公平正義,強調損害發生後的調解、治療與賠償,有關復歸式正義之討論,參閱陳祖輝,本土性的復歸正義「和解」經驗建構:探索性的文本分析研究,犯罪學期刊第六卷第二期,頁251298,(200312月)。

[20] 有關歐盟「生命計畫資助」,可參閱歐洲經貿辦事處網站之介紹,http://www.deltwn.cec.eu.int/CH/whattheeuis/whodoeswhatint  heeu.htm,2006年5月28日擷取。

[22]有關歐盟環境規章之發展,參閱陳麗娟,歐洲聯盟法精義,頁222224,新學林出版公司,(20062月第ㄧ版)。 

[23] 有關歐盟環境法之介紹與其環境政策之原則,參閱楊健寧,環境法之整合化趨勢及我國之借鏡─以歐盟及德英兩國為例,國立台灣大學三民主義研究所博士論文,頁4159,(1999年)。

[24] 我國環境基本法第4條第二項亦有類似規定,但欠缺具體實施方法與運作機制;而歐盟指令成立環境損害的對象,僅指:保育類物種與棲息地之損害、水資源損害與土地損害三類,且必須符污染可辨識性、污染可量化以及具備因果關係等三條件之基本原則;有關歐盟環境責任指令之基本原則與適用範圍,請參閱葛冬梅,歐盟環境責任指令淺介,科技法律透析,頁711,(20053月)。另關於我國環境基本法之介紹,參閱陳櫻琴、王忠一,環境法律,五南圖書出版公司,頁35,(20047月初版)。 

[25] 參閱鄭昆山,環境刑法之基礎理論,五南圖書出版公司,頁38,(19984月二版)。

[26] 有關各國環境犯罪科罰的立法模式比較,參閱鄭昆山,環境刑法之基礎理論,五南圖書出版公司,頁125133,(19984月二版)。

[27] 參閱本文第二章所述。

[28] 參閱Criminal Enforcement of Environmental Law in the European Union reportDanish Environmental Protection Agency Danish Ministry of Environment and Energy,資料來源:http://europa.eu.int/comm/environment/impel/criminal.htm,2006年6月18日擷取。

[29] 有關WEEE指令之詳細介紹及其衝擊,參閱張菀倫,歐盟環保指令對我國電機電子業之衝擊與因應,永續產業發展雙月刊第21期,頁4-13,(20036月);以及同期專文:企業因應歐盟環保指令之案例分析一文。

[30] 關於與我國關係密切之歐盟WEEE指令之內容與影響,參閱http://people.com.cn/BIG5/paper49/16024/1416632.html,2006年5月28日擷取。 

[31]以英國為例,2005324日,英國政府決定延遲推行歐盟的電器與電子設備廢料指令 (WEEE)。英國政府表示,該國將於今年5月進行全國選舉後,才會將該指令轉化為國內法例。該新法例將迫使所有生產商循環再造所有來自流動、影音產品、家庭電器、資訊科技設備及燈飾等產品的廢料。有鑑於新法例延遲推行,英國政府有意於20061月才開始推行生產商和分銷商家庭及非家庭電器與電子設備廢料處理責任制度。然而,設備標籤責任制度,包括標示產品於2005813日後才推出市場的標籤,將於 2005813日開始推行。

[32]關於歐盟各會員國執法之問題,可參閱 http://europa.eu.int/comm/environment/law/5th_en.pdf,2006年5月28日擷取。

[33]歐盟環境委員會主任委員Margot Wallstrom曾對此感慨表示:「在我任期之中,曾陸續接獲盟國民眾、NGOs及歐洲國會的投訴,指責我沒有盡力促成各歐盟環境法轉化為國內法。藉由這次調查,我希望給成員國清楚知道自己的落後,特別是那些紀錄不良的成員國須面對自己民眾的壓力。」

 

 台北市杭州南路一段16號
16 Hang Chow South Road, Sec 1,Taipei 100,Taiwan,R.O.C.
Tel:886-2-2343-3399
Fax:886-2-2343-3357
Email:npf@npf.org.tw

回上一頁


Copyright (C) 2000 National Policy Foundation. All rights reserved.