社會(研)090-004號

中華民國九十年三月十三日
March 13,2001

失業率上升中

政府所應扮演之角色與功能 

社會安全組召集人 詹火生 

壹、 前言

台灣目前失業率居高不下,綜觀政政府所提之各項解決方案卻流於治標不治本的視野,對紓解失業問題難有振衰起弊的積極效果果。因此,本文擬透過就台灣失業趨勢探討,並分析失業問題之政府解決策略,並釐清政府所應扮演之角色與功能。

貳、失業趨勢分析

一、 產業結構轉型

由歷史回顧,從台灣過去失業率高峰分析,一九八五年之失業率曾達百分之二點九二,學者分析失業率高升的原因(吳忠吉,2001),主要受第二次能源危機之衝擊,當時,一九七七年間,台灣民生工業產值比重下降,已埋下失業率上升的因子;如今,二000年代台灣失業率之竄高,則因台灣經濟被引導進入大陸與東南亞市場所致。目前,出口擴張的台灣經濟已被進口所取代,現在的台灣經濟成長,必須仰賴內需市場來支撐,所以,失業問題才會如此嚴重。

回顧一九七七年以前,台灣的民生、石化與金屬機械工業產值同步成長,但一九七七年以後,民生工業產值的比重已明顯降低,隨後,在一九八0時,大陸與東南亞等廉價勞力區,開始學習台灣經驗,並直接將台灣經驗運用在民生工業上,所以,台灣的民生工業產值率先衰退。

然後,大陸與東南亞地區再依樣畫葫蘆將台灣經驗導入其石化與金屬機械工業,接著,台灣的石化工業產值在一九八六年衰減,金屬機械產值則在一九九二年開始萎縮,至此,長久維繫台灣經濟成長的民生、石化與金屬機械工業宣告陣亡,如今,唯一支撐台灣經濟成長的,只剩下精密電子業了。自一九八六年起民生與石化工業產值下挫以來,隔年,台灣的基礎工業已衰微了,在這個時候,許多製造業的初級勞力已經釋放出來,所以,一九八五年時,台灣的失業率登上第一次高峰,當時,初級勞力的失業問題已現。

但那時因為一九八六年營建業的泡沫經濟興起,把製造業釋出的初級勞力吸收過去,所以,一九九三年時,台灣的失業率降到百分之一點四五的新低點,也使各界忽視潛藏的失業危機。而台灣的失業危機在一九九四年營建業的泡沫經濟幻滅,問題開始顯現,雖然,在一九九五年時,營建勞力還登上一百萬人次的最高峰,但維繫不到一年,一九九六年時,營建就業人口由一百萬零三千人次的高檔,遽降為八十七萬人次,有十三萬營建勞力立即面臨失業問題,當年之失業率也由百分之一點七六,提高到百分之二點六二。

因此,台灣的失業率由一九九六年開始惡化,而來自營建業的失業人口又在擴增中,這對於整體製造業的失業狀況更是雪上加霜;還好一九九0年以後,國內服務業的就業人口增加,吸收掉部分失業數字,但失業問題仍未解決,所以造成去年失業率攀上另一個高峰。

在一九九0年至一九九五年間,國內服務業焦點集中在商業、社會與個人服務業的範疇,所以可以吸收掉部分初級勞力市場,但自一九九五年以後,服務業的重心放在金融、保險、不動產與工商服務業,上述服務業屬於高級勞力,於是,所謂結構性失業問題油然而起(如圖一)。

新型態的服務業就業特色,在於女性、教育與知識密集,這又造成初級勞力的男性轉業相當困難,在一九八七年至一九九五年間,轉業成功率在九成六至九成八之間,但是,到了去年,轉業成功率已跌到八成六。而這一波失業率居高不下,很重要的一個原因,就是因為轉業困難所致。而且現在的失業問題,以公司倒閉歇業或業務緊縮者占多數,若進一步探討其歇業與業務緊縮的原因,與雇主赴海外投資,或台灣的金融問題相關。

種種現象透露,台灣產業結構變化快速,但是人力資源的供應卻相當遲鈍,目前初級勞力顯然供過於求,但高級勞力卻供不應求,造成失業與缺工並存現象,即使是對於服務業人力的供應,也相當缺乏國際觀,而僅以國內市場為主,因而造成台灣經濟愈來愈仰賴內需市場。

再就出口成長占經濟成長率的比重來探討,在五0年代時,台灣出口比重占國民生產毛額(GDP)比重達百分之一點三五,六0年代時為百分之一點七九,顯示台灣國際化的程度逐年提升,但到了七0年代,比重降為百分之一點一七,八0年代甚至跌到百分之零點八四,九0年代則稍微回升到百分之零點九六,但低於百分之一的水平,這顯示台灣的出口成長還不及GDP成長,這代表台灣國際化速度,與全球逆向而行,台灣已由外銷依賴轉為內需市場。

 

二、 勞動法令僵化

一般而言,勞動基準法應包括工作條件、最低工資、社會安全等內容,以作為提昇勞工福利或減少剝削的手段,因此政府制訂該政策時,亦需考量當時勞動市場之經濟發展狀況,使勞資雙方皆能立於公平及公正立場以制訂法令規章,促進整體經濟和諧發展。

惟檢視目前實施「勞動基準法」十餘年後年的成效(劉克智,2000):發現(1)適用及未適用勞動基準法之企業單位符合有關「工作時間」「國定假日工資給與」的規定者,二者皆達三分之二以上;(2)符合「資遣、退職辦法者」適用企業為19%、為適用企業有12%。(3)符合「退休金給與標準」適用企業為12%,未適用企業僅有3.3%。而主要產業別間的差異也十分顯著(表一)。

而由增加勞動成本最高的「退休辦法」而言,全國工業總會指出,僅19%的企業依規定行事,高達81%的企業則未配合法令行事,主要與退休金基準須依15年至25年退休時薪資計算有關,雇主多認為計算有所困難,再加上中小企業之生命週期僅約11年左右,許多人難以在一家公司待到退休。,因此,造成雇主不願意配合每月提撥的員工退休準備金。綜合上述,可以發現,目前勞動基準法中退休、資遣、退職、有給假日等規定,在實施上確有其困難。其主要原因為這些規定,對勞工福利有優惠助益,但卻也大幅增加雇主的勞動成本。以目前經濟發展階段中,也只有少數雇主具實力能提高勞動生產力,補償增加成本以遵行勞基法之規定。

另外,吳忠吉教授從國際比較觀點指出,由正常工時長短、每週可延長最高工時、最低工資佔平均工資比重,以及例假日工作成本等四項因素來評斷美、英、法、德、澳大利亞、韓、日、港、新加坡、大陸與台灣等十一個國家勞動市場僵化程度,台灣的勞動市場僵化程度排名全球第二名,只比法國好一些,還遠不及大陸與香港。

三、政經情勢變化

五二0政權轉移迄今,失業率逐月攀升,屢創十五年來新高,截至九十一年一月已達3.35%,失業人數為三十二萬九千人;失業率之持續攀升,學者檢視幾項政府政策失當成因(張昌吉,2000、詹火生,2001),包括政府在兩岸、核四及美濃水庫等政策搖擺及替代方案不明確,使產業界及民眾對國家未來的經濟發展環境已喪失信心。因此,經濟面面臨的如基礎建設懸而未決、持續惡化的金融環境與因產業經營環境困難的投資意願低落,皆使股市持續震盪,失業率居高不下。

參、 業問題因應對策

一、經濟政策之研議方向

(一)加速公共建設吸納失業人力

由於台灣產業轉型迅速,但勞力結構調整速度卻趕不及。民國70年代中期工業開始萎縮之際,釋放之人力尚可轉向服務業,如商業、社會個人服務業,當時之人力素質需求較低,工業人口轉業較易。但至80年代中期之後,服務業轉向以金融保險及工業服務為主,專業要求較高。

工業人口特質,一般為年紀較大、學歷較低,學習成本較高,並以男性為多,因此較難轉入專業化及女性密集之服務業。因此,造成初級勞力供過於求,高級勞力卻供不應求。人力供需結構失衡,是目前失業率昇高的原因之一。未來只有透過加速公共工程建設,改善投資環境,方能從根本上改善台灣的經濟,阻止失業的繼續惡化。藉著產業關聯效應,透過上下游相關產業的投資乘數效應,帶動景氣復甦。

(二)面對加入WTO之產業調節並檢討戒急用忍政策

許多人擔心我國加入世界貿易組織(WTO)後,若干較不具競爭力的產業失業人口將增加。然而,如實際評估加入WTO後,不但可獲得自由貿易的保障,亦可已透過多邊諮商,降低貿易障礙,於安定及可預測的國際貿易環境下,將產生經濟持續成長之正面效應而創造更多之就業機會。經建會預估,加入世界貿易組織之後,我國可分享到WTO成員國貿易擴大之效應。加入WTO後的五到十年,國內生產毛額(GDP)每年可增加到0.8%到4.7%。

但是,政府應及早面對加入WTO對產業調節之壓力,因為它並不會於加入當時才開始,而是現在即已發生。依據許多數據顯示,台灣對大陸進口產品的開放幅度,將是影響國內就業的最大因素。目前75%農產品、44%的工業產品不能由大陸出口。未來若不調整三通政策,台灣和大陸的價差有三成,如果全面開放,很多傳統及機電零組件的產品可能會被取代,對塑化、紡織及零組件衝擊較大。而在資訊業上目前約38%已經移到大陸,相較於五、六年前高出甚多,除非台灣有新的生產線,否則勞動力的替代絕對存在,留在台灣的人應加強從事行銷業務,由面臨的工作內容調整壓力,如訓練及培育著手才能改善。

總而言之,產業外移對失業的影響將大於加入WTO,戒急用忍政策已到應檢討之時刻。

(三)以高就業取代高成長的產業發展政策

放眼當前的產業發展情勢,可知電子科技是二十世紀最亮眼的明星產業,但隨著網路事業的走下坡,政府一直在找尋下一個世紀的明星產業,希望藉此推動經濟成長,然而仔細思索此一舉動背後的迷思,可以發現儘管明星產業可以創造亮麗的高成長數字,然其能容納的就業數畢竟有限,許多無法跨過此一門檻者即淪為產業邊陲人口,且其所產生的貧富差距,將加深社會對立之危機。因此許多國家諸如日本,不惜動用預算補貼傳統產業,雖造成政府財政負擔,卻為初級勞力製造不少就業機會,使其得以養家活口,避免產生社會問題。此一借鏡足供當局省思,未來在高成長與高就業間如何取捨,以制訂產業政策。

二、制度面解決策略:

解決失業問題,以失業人口和可能面臨失業的人口為對象,分從近程和中程提出對策方案,制度面之策略如下:

(一)近程對策,其對策目標係針對失業人口,尤其是中高齡失業人口,提供基本經濟安全與再就業協助的對策。

1、提高勞工保險失業給付數額,延長給付期限,目前中高齡失業人口除失業保險外,缺乏其他經濟安全保障網絡。因此政府可即時修正「勞工保險失業給付實施辦法」,放寬給付數額和條件,對中高齡失業人口的家庭能暫時免於經濟困窘的威脅。

2、政府部門提供短期就業機會,採以工代賑方式,協助失業人口在政府部門擔任臨時工作機會,例如公共場所臨時管理人員,地方社區清潔工、交通管理助理人員等,均因地制宜,因人調整。並針對就業特殊需求人口或地區,如九二一災區或原住民地區,成立專案,協助就業。

3、推動短期性的職業訓練方案,結合民間力量,積極培訓企業所需人力。並採發放「職業訓練?」方式,鼓勵失業人口接受短期職業訓練,強化再就業能力。民間職訓機構亦課以訓練後推介工作之責任,否則「職業訓練?」不予兌現,並修訂民間職訓機構管理辦法,做為管理的法令依據。

4、建立就業服務求才求職「單一窗口」服務中心,以加速人力供需之媒合工作,縮短就業等待期。並在單一窗口設立人力資訊網站,結合民間已設立之全國人力資訊網路,仿效美國勞工部所設立之「全國人力資訊網」〈Job America〉,提供求才求職的即時上網服務。

  (二)中程對策,其對策目標係針對影響當前就業的制度因素,提出修法或立法的對策,以建構完善的就業安全體系及符合自由化與國際化,且能提升產業競爭力的勞動法制。

1、儘速立法訂定「就業促進法」,整合現行公立職業訓練機構與就業服務中心,建立職業訓練、就業服務與失業保險三者密切連繫結合的完整就業安全體系。

目前政府職訓與就服機構分散於勞委會、青輔會、退輔會及北高兩市,彼此之間既乏橫向連繫,且不同職訓與就服機構未能充分配合當前初次尋職者與中高齡失業者迫切需求。因此可參考歐美日等國家之經驗,訂定「就業促進法」,做為整合職訓與就服機構之依據。尤有進者,如加拿大、澳洲等國,結合職訓與教育機構,使學校和職訓機構培育的人力,能迅速進入就業市場,避免待業期間過長,造成人力資源的浪費,先進國家的豐富經驗,皆可提供參考,未雨綢繆,避免未來失業潮帶來嚴重的社會問題。

2、修改勞動法制中有關勞工退休金之規定,以掃除現行制度對中高齡人口尋找就業的障礙。同時必須修改勞工保險有關兼時工作投保之規定,有利於兼時工作者。如前述及,現行勞動法制中對雇主課以「確定給付」勞工退休金的責任,因而降低僱用中高齡求職者的意願,因此學者專家早已建議採雇主「確定提撥」制,以勞工個人帳號提存退休金,年資不因勞工轉換雇主而中斷,對勞工退休金有更實質的保障。

過去勞委會曾與勞資雙方多次協商,研擬「勞工退休金條例」草案以推動立法。後因九二一震災與總統選舉等諸因素而延冗,迄今未能完成立法程序。今為促進中高齡人口之就業並保障退休勞工之經濟生活,有必要繼續推動,以嘉惠勞工。

肆、結語

政府財經政策的失當將是導致失業率上升之關鍵因素,因此如何從財經政策著手,改善國內投資環境,建立投資誘因,確保能源供給,活絡勞力市場等,發揮其角色及功能,方能真正從治本對策紓解失業問題。而今,目睹政府重要施政,只急切於意識型態之爭或訴諸於民粹主義的公投爭辯,對於關係民生福祉的財經政策,不是遲遲未能定案,就是缺乏周延完整的規劃。籲請政府必須為當前失業率上升負起責任 。

為紓解失業問題的困境,標本兼治的對策,在儘速制訂「就業促進法」,以明訂政府失業人口應負的責任。政府各相關部會,包括財經、勞工行政等部會也應成立專案小組,從橫向聯繫來探討積極創造就業的策略。而不是目前僅勞工行政主管機關推出「就業希望工程」等應急措施,同時應積極由經濟面及制度上著手,研擬更延廣泛的失業作戰對策,方能遏阻失業率持續上揚的社會危機。

參考資料:

張昌吉(2000)「政策錯誤事業率攀高」中央日報是非集89.11.02

吳忠吉(2000)「當前失業問題及其因應對策研討會」會議資料,知識經濟研究院、遠見雜誌社89.11.30主辦

劉克智(2000)「台灣的失業問題」李誠主編,台灣經濟研究中心出版

詹火生(2001)「失業攀升與社會沈淪」中央日報社論90.02.21

詹火生(2001)「我們需要名符其實的就業希望工程」台灣時報社論90.02.24

表一 適用及未適用勞動基準法單位符合現行勞動基準法規定百分比,1993

 

適用勞基法事業單位

未適用勞基法事業單位

 

合計

製造業

運輸業

其他指定行業

合計

商業

金融保險業

平均符合率

57.6

59.1

55.6

54.8

53.3

54.2

58.1

退休金給與標準

12.2

14.8

10.9

2.5

3.3

3.4

5.7

退休要件**

13.4

16.3

9.5

1.5

6.8

7.4

10.5

資遣或退職辦法

18.9

21.5

16.7

11.2

12.0

13.0

15.2

退休準備金提撥

20.8

25.2

15.7

4.9

0.0

0.0

0.0

加班費計算辦法

23.3

19.5

43.5

40.2

3.4

3.7

5.0

喪假及工資給與

23.4

25.6

21.8

15.1

12.2

12.5

22.8

病假及工資給與

28.0

31.8

24.7

21.5

13.4

13.4

15.7

婚假及工資給與

31.6

34.3

31.4

23.9

20.4

21.5

33.5

資遣員工預告期間

31.8

34.6

31.1

19.6

29.0

30.8

29.9

女性員工產假及工資給與

33.5

33.8

35.8

27.1

21.4

22.4

26.2

事假及工資給與

35.2

39.6

29.8

27.7

16.8

16.9

35.0

特別休假制度

35.9

40.9

25.9

20.7

13.6

14.1

23.6

特別休假工資給與

52.8

55.6

51.3

53.0

54.0

54.8

79.0

國定假日工資給與

66.1

66.9

78.1

80.3

71.2

73.2

89.1

例假日工資給與

66.7

67.6

75.1

81.9

74.4

75.0

92.3

每日加班時數

68.7

63.1

85.8

85.5

81.3

81.2

87.9

新進員工試用期間

72.5

72.8

70.3

71.1

69.4

70.2

44.8

職業災害補償

73.1

75.0

62.3

66.7

71.2

70.8

80.3

休假日照常工作工資給與

73.3

76.0

68.0

64.4

58.5

60.6

64.0

每月加班時數

75.9

72.1

76.1

93.4

91.9

92.0

95.3

國定假日放假

77.7

83.5

68.4

71.5

59.8

64.1

59.5

連續工作與休息

82.6

82.6

78.4

88.6

90.6

91.3

86.7

例假日放假

85.9

89.4

78.4

76.1

67.8

70.2

64.1

每週正常工時

91.9

95.0

79.6

79.8

81.6

83.4

84.7

訂立工作規則

92.0

93.0

71.4

99.0

99.5

99.6

94.1

每日正常工時

93.2

94.9

84.0

87.5

84.9

86.6

94.9

每月最低工資

94.1

95.2

90.0

77.7

86.4

87.8

89.3

女性員工夜間工作

95.9

94.9

97.9

98.3

97.5

97.8

97.6

雇用未滿16歲勞工

99.6

99.6

100.0

98.3

99.6

99.7

100.0

*未適用勞動基準法事業單位為勞保老年以外之退休辦法

**未適用勞動基準事業單位為勞保老年以外退休辦法之退休金基數

資料來源:

勞工委員會,1993,適用用勞動基準法單位勞動條件概況調查報告,勞工委員會,台北市

勞工委員會,1993,未適用用勞動基準法單位勞動條件概況調查報告,勞工委員會,台北市

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