社會(研)091-012號

中華民國九十一年三月二十日

 March 20,2002

貿易自由化的影響與因應策略之探討 

政治大學勞工研究所教授 成之約

所謂「貿易自由化」,係指在關稅調降與非關稅貿易障礙排除的情形下,商品、資本與人力的自由移動。換言之,在資本、人才、貨物與勞務的自由流動之間,國家之間的疆界逐漸消失。不可諱言的,隨著貿易、投資的自由化,商品、資本與人力資源的自由移動勢必會影響到勞動市場的穩定。

壹、貿易自由化的影響

在貿易自由化蔚為風潮的推動下,台灣正逐年拆除貿易障礙藩籬,直接面對全球化的競爭。而加入世界貿易組織正意味著貿易與投資的自由化,也意味著貿易與投資限制與保護的解除。無疑地,加入世界貿易組織具有政治和經濟上的利益,對於我國的國內生產毛額和進、出口值產生相當大的正面意義。然而,不可諱言的,隨著貿易、投資的自由化,商品、資本與人力資源的自由移動勢必會影響到勞動市場的穩定。

對勞工而言,貿易自由化的意義是十分複雜的。貿易自由化固然有利於消費,卻同樣對勞工的就業權益產生影響。根據亞太經合會的研究報告,貿易自由化與貿易促進措施固然有助於勞力與資本分派的效率,但是也同樣會導致調適成本的產生。事實上,如果調適過程無法順利完成,貿易自由化與貿易促進措施的預期效益將無法完全達成。因此,如何協助勞工在貿易自由化過程中順利加以調適,關係貿易自由化政策的成敗。為協助勞工順利調適,政府在提供教育及訓練以降低勞工工作轉換的障礙上扮演著重要角色。同時,東亞國家發展的經驗證實,國家可以利用全球貿易擴張和資本流動的機會來達到高經濟成長與工作機會創造的目標。而關鍵在於這個國家是否具有一可以因應變遷的訓練制度,以及是否願意對技能發展做更大的投資?

另外,根據國際勞工組織世界就業報告,在「全球化」與「技術變革」趨勢中,青少年、婦女、中高齡、少數族裔和身心障礙勞工是受害最深的一群。因此,對於這些弱勢勞工群體的就業促進,應該付諸更多和更大的戮力。事實上,就現成的資料加以分析,吾人可以發現,台灣地區也存在著同樣的情況。

綜合而論,在各項總體因素的影響下,台灣地區的勞動市場確實呈現出「不穩定」的發展趨勢。同時,中高齡、低教育程度、婦女、青少年與身心障礙勞工的就業權益確實面臨相當大的威脅,這些弱勢勞工群體的就業促進也確實需要賦予更多與更大的重視與關心。

貳、因應策略

無可否認地,為因應失業問題,各項就業安全制度與措施扮演著重要的角色與功能。然而,根據勞動環境的發展,以及現階段勞動市場的問題,當前就業安全政策與措施的調整應至少涵蓋五個面向,分別包括「教育訓練的提供與就業技能的提昇」和「集體勞資關係法制的調整與修正」與「弱勢勞工群體的協助」等三項。

一、教育訓練的提供與就業技能的提昇

為因應自由化與國際化的發展,世界各國都應該重視技能訓練與勞動力投資的重要性,以提昇國家的競爭力。對於台灣而言,由於台灣幅員狹小,優秀的人力資源一直是我國競爭力的基石。因此,為提昇國家競爭力,以及考量到我國以中小企業為主體的經濟結構,透過教育及職業訓練提昇人力資源素質應該是政府總體施政的重點。

現階段,由於貿易自由化和技術的發展,如何維持競爭力成為重要課題。誠如亞洲金融風暴所顯示的,成功是短暫的。勞工和企業的技能與適應市場能力能不斷地提昇是長期榮景的保證。尤其是技術不斷地進步、機器設備不斷地更新,不斷地學習和提昇技能是企業與產業發展的重要憑藉。高教育及技術層級是吸引跨國企業投資的關鍵因素。一個國家是否能吸引、順利吸收和獲利於外國直接投資取決於他本身的技術能力;其中,勞動力的技能與專業知識更是關係重大。

長期以來,許多國家的政府與企業多存在著一種根深蒂固的想法,認為唯有設法降低勞動成本才能提昇國家或企業的競爭力。事實上,影響企業與國家競爭力的兩大要素應該在於「效率」(每單位產出成本的管控)與「附加價值」的提昇。

既然「效率」與「附加價值」是影響企業與國家競爭力的兩大要素,那麼提昇效率與附加價值的憑藉為何呢?簡言之,就是一群具有技能與知識的員工。機器設備不會思考,技術本身也不會自行發揮功效,唯有人才能透過體力與智力的貢獻將機器設備與技術的功能發揮到極致。而在企業中,人的貢獻不是專指少數管理階層的智慧和心力,而是穰括由上自下所有員工知識與技能的發揮。任何員工一旦欠缺與時俱進的知識與技能時,效率和附加價值提升的目標自然無法達成,競爭力也自然大打折扣。因此,當談及提昇國家與企業的競爭力時,「效率」與「附加價值」是影響的重要因素,而勞工或員工的知識與技能的提昇更是不可或缺。換言之,「高技能」意味著高「效率」與「附加價值」,當然也意味著高競爭力。據此,許多工業先進國家不僅將高技能與高薪資經濟環境的創造視為解決失業與促進繁榮的重要手段,更將技能不足等同於資本不足,認為技能不足同樣會影響到經濟的成長。

既然教育訓練關係著國家整體的競爭力,究竟教育訓練的內容為何?簡言之,訓練體系必須提供符合市場需要的技能,並培養勞工以更有效的方法獲得新技能的能力。換言之,也就是要使勞工更具有生產力和就業的能力。

所謂「符合市場需要的技能」,也就是教育訓練體系應該以「需求主導」(Demand-led)做為發展與改革的方向。「需求主導」體系是以企業或產業的需求為考量,而「供給主導」(Supply-led)體系則是以政府和訓練機構的優先順序為考量。大體上,「需求主導」體系具有以下的特點:政府補助企業或個人的教育訓練,以確保教育訓練課程符合企業或個人的利益;政府蒐集就業市場訊息,提供符合市場需要的教育訓練,或引進市場機制以提昇效率。

此外,為進入勞動市場,勞工必須具備有如金字塔的技能(Pyramid of skills)。首先是由初級教育中所獲得的「基礎技能」(Foundation skills),如識字與計算的能力。具備這樣的能力,個人才能扮演公民的角色,瞭解自己的權利與義務。在基礎技能之上,則是自中級教育或技職機構所獲得的「一般或職業技能」(General or occupational skills)。更上一層則是自工作經驗和就業或研習生訓練中所獲得的「企業特定技能」(Firm-specific skills)。金字塔的頂端則是自學術研究、工作訓練和經驗中所獲得的「專業技能」(Professional skills)。比起其他技能,專業技能的獲得多出於個人學習動機與自我的投資,而且可以隨著工作變動而轉移。

教育訓練關係到員工個人發展,教育訓練也與企業需求息息相關。因此,教育訓練的提供必須滿足三項要素,包括堅實的教育基礎、符合經濟發展需要的訓練目標和由勞、資、政三方共同參與的制度。

二、集體勞資關係法制的調整與修正

在當前國際競爭壓力和挑戰之下,如何促進勞資之間的共同合作實為勞資關係政策規劃的重點。然而,勞資之間的合作基礎為何?是人性化管理或是政府制訂立法確保受雇者權益嗎?事實上,不論是管理或是政策立法的保障都只是提供勞資合作片面或部份的基礎,要建構勞資合作的全面基礎就必須顧及到集體勞資關係制度的重要。

此外,在民主社會中,「政治參與」是一般社會大眾掌握資訊及影響政府政策的重要憑藉。既然「勞資關係體系」是社會中的次級體系(Sub-system)之一,民主社會所強調的價值與制度也應該是「勞資關係體系」所應該遵循及貫徹的價值與制度。據此,「勞工參與」與「團體協商」就成為勞工大眾掌握企業經營資訊和影響政府勞工政策的重要憑藉。

在一個由非民主向民主逐漸調整的過程中,民主的理念、價值與制度應該逐漸擴及社會中所有的次體系,包括政治體系與勞資關係體系。然而,社會大眾固然因為「民主化」而享有結社的自由與政治的參與等權利,這些權利卻尚未落實於勞資關係體系中,勞資關係體系的行為者彼此間尚處於一互信基礎薄弱、協商及參與制度不健全的階段。究其因,勞動法規未能提供勞工集體力量凝聚和勞資協商的環境及空間應該是主要考量。

有鑒於工會在建構正常勞資互動關係、從事國際競爭合作、保障弱勢勞工權益和爭取企業職業訓練的重要角色,再加上以往政府過於強調保障性勞工政策的制訂與實施,當前及未來勞工政策發展的核心議題之一,是如何建構一個足以因應符合國際化趨勢的集體勞資關係制度。其中,如何加強工會的角色與功能應列入規劃的重點。

三、弱勢勞工群體的協助

根據國際勞工組織所做的研究顯示,全球化、技術變革和組織重整則導弱勢勞工群體喪失就業機會,進而影響到弱勢勞工群體接受訓練的機會和誘因。因此,國際勞工組織呼籲,對於婦女、青少年、長期失業、中高齡和殘障勞工的失業問題,政府政策應予以更大的重視。

在世界上,許多地區經濟的低度成長導致許多弱勢勞工群體的就業機會受到威脅。隨著經濟發展和技術層次需求的提昇,如何透過訓練與終身學習提昇就業能力與促進就業成為重要課題。

總體而論,根據國際勞工組織的建議,婦女、青少年、長期失業、中高齡和殘障勞工失業問題的解決與就業協助工作的推動大致上包括以下的方向:

一) 教育與訓練有助於婦女的就業。尤其為二度就業婦女提供必要的教育訓練,更應該是訓練政策關切的重點。

二) 如何配合新興產業或職業的發展來提供婦女一個公平接受訓練和技能的管道與機會,要遠比爭取公平參與傳統以男性為主卻沒落的產業來得重要。

三) 積極行動方案、公平就業方案和反歧視立法對於提昇婦女就業和訓練機會扮演著重要角色。此外,扥兒、育嬰和養老設施的提供不僅有助於婦女就業和訓練,更有助於婦女在職場中的發展。

四) 管理訓練與技術能力對於婦女創業關係重大。政府應重視婦女創業的重要性,並針對婦女創業提供特定的訓練課程。

五) 參考工業先進國家的做法,採行教育和訓練、工作協尋與諮商結合的青少年特定政策和計劃,以協助青少年尋職者能儘速的進入勞動市場和提昇青少年的就業能力。

六) 為長期失業勞工規劃方案時必須具備市場導向的觀念和做法。在作法上必須結合薪資補貼、尋職協助、補習教育、訓練、家庭諮商等各種措施。小型和以社區為基礎的企業不僅可以提供失業者必要的協助,並有助於社區經濟的發展和需要的滿足,是解決長期失業的有效方法之一。

七) 政府必須以積極的政策來處理中高齡勞工長期被屏除於就業市場的問題。倘若政府對企業中高齡勞工的訓練提供某些的補助、直接補助接受訓練的中高齡勞工或增加職訓機構中高齡勞工訓練的機會,那麼中高齡勞工就可以獲得一個終身學習的環境,而不必太過擔心遭到解僱或資遣的命運。此外,尋職與就業諮商都有助於中高齡勞工就業問題的解決,但前提是中高齡勞工必須具備市場所需的技能。

八) 由於就業技能的限制是影響殘障勞工就業的重要因素,因此,提供必要的訓練有助於殘障勞工就業機會的獲得。當然,訓練本身功能有限,訓練方案的實施必須結合尋職協助、就業諮商、補習教育等措施,殘障勞工才能因此而受惠。

參、結語

面對經濟發展全球化、自由化與國際化的趨勢,教育與訓練必然已經成為因應競爭、企業成長與個人發展的重要方法。儘管活絡市場和創造工作機會是解決失業的重要手段,但是唯有將工作與訓練相結合才能突顯工作機會創造的意義與目的。

既然訓練的重要性是不容置疑地,那麼該如何訓練呢?綜合前面的討論,個人以為,首先,不論是政府、企業或勞工都應該體認工作技能、教育與訓練三者整合的重要性。至於在實際的推動工作上,則可以區分為近程與中、長程目標兩種。在近程目標上,針對已進入勞動市場的勞工而言,應透過工作與訓練的整合,將員工訓練為多能工,目的不僅是在消除員工技能與工作要求之間可能存在的隔閡,更要使的工作場所成為一個高效率與高生產力的工作場所。而在中、長程目標上,針對未來要進入勞動市場的勞工而言,學校教育內涵勢必要與企業需求或工作需求加以整合,以確保教育系統的產出能符合國家經濟發展或產業發展的需要。

(本文代表作者個人意見)

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