社會(研)095-003號

中華民國九十五年七月三日

July  03 , 2006

育幼院機構照顧服務的一般性考察:

從過去、現在到未來

中國文化大學社會福利系教授 王順民

中文摘要

  基本上,針對包括孤苦無依兒童在內之弱勢族群所提供的濟助措施,這對於社會福利抑或社會工作在其理論建構與服務輸送上,均有重要的論述意涵,本文試著對育幼院所提供的機構照顧服務進行歷史縱面的一般性考察。 

首先,扣緊育幼院機構照顧服務的歷史性考察,可以發現到這種介乎於個人與國家政府之間的慈善團體,成為了教養機構主要的支持來源,只不過,民間部門投入弱勢兒童的育幼服務,在東方與西方社會裡還是糾結著不同的誘因動機與結構條件,藉以舖陳出育幼院機構照顧服務在過去不同的歷史時空脈絡裡各自殊異的發展模式。

至於,以台灣地區的發展經驗為例,育幼機構這種從早期包括國軍遺孤、榮民子女或孤兒難童之非道德性因素慢慢延伸到單親、受刑人、中低收入戶與保護個案等幼童之道德性因素的功能擴充,點明出來育幼院不能自外於整體大環境的變遷需求與組織轉型的生存壓力,就此而言,一方面指稱出來光復之後台灣地區育幼院整體的發展圖貌與演變模式;另一方面則是就最近一次評鑑結果的次級資料,以舖陳當前育幼機構在其組織運作過程時所可能蘊涵的問題意識與發展課題;最後,藉由「理念-政策-立法-制度-福利服務」鉅視面的分析架構,我們提出來關於育幼機構在實踐照顧服務的使命願景時,所必須要兼具思考的改革工程。 

關鍵詞:兒童、育幼院、機構照顧、評鑑

 

一、前言:育幼院機構照顧服務過去的發展軌跡

就人類歷史的發展經驗來說,『兒童』(child)與『童年』(childhood)應該要被保護與照顧的觀念,也是到了近代以後才有的,亦即,諸如溺嬰、弒嬰、棄養、販賣子女或者過度管教等等濫用親權的不當行為,一直都是古代社會裡一項很普遍並且為人們所認可的社會事實。(Cunningham,1995;Kempe,1978轉引自劉可屏,1988)因此,包括孤兒院、保育院、教養院以及殘障兒童養護院在內的機構照顧,在近代社會福利的發展歷史裡,成為了弱勢兒童安置照顧服務體系裡的最後一道防線,並且扮演著替代性質的兒童福利服務。(Ambrosino, et al,2001Alcock,1996;Dinitto,1995;Kadushin & Martin,1988) 

至於,扣緊育幼院機構照顧服務的歷史性考察,發現到即便是從安置場所的不同,可以分成親屬照顧(kinship care)、一般家庭的寄養照顧(foster care)以及機構照顧(institutional care),但是,育幼院(orphanage)這種介乎於個人(家族)以及國家政府之間的慈善團體,還是教養機構主要的支持來源,只不過,民間部門投入弱勢兒童的育幼服務,在東方與西方社會裡還是糾結著不同的誘因動機與結構條件,藉以舖陳出育幼院機構照顧服務在過去不同的歷史時空脈絡裡各自殊異的發展模式。

 

(一)英美兩國的兒童福利思潮與育幼服務:從個別性行善到制度性善行

事實上,西方社會早在西元325年(約莫中國的東晉皇朝)起就有為窮人、病人以及棄兒所專門設置的庇護收容所(almshouse),不過,根源於宗教教義而來的慈善工作,這使得在中世紀之前由修道僧侶所專門設置的孤兒院(orphan asylum),成為了這些倖存且孤苦無依幼童主要的收容場所(Kadushin & Martin,1988:672);至於,十七世紀英國「濟貧法」(The Poor Law, 1601)的立法,即便是隱涵著國家介入救濟工作的法令規求,但是,對於這一群失依兒童主要還是委由寄養家庭的民間力量來負責,而那些無法由其它家庭代為撫養的兒童則是採行習藝所(workhouse)的院內救濟方式,這也引發了加諸在幼童身上更多不人道的虐待,導致了英美兩國相繼地將這些孤兒改採為家庭寄養或私人兒童保育機構的安置方式。(Ambrosino, et al,2001:8;郭美滿,1998b;王順民,1996;丁碧雲,1975:52)

 

表一:中國明朝與西方英國各自濟貧措施對照表

名詞稱謂

東方社會的養濟院

西方社會的救濟院

設置年代

西元一三六八洪武元年

西元一六○一年制定濟貧法

收養條件

1.瞽目殘肢之人;

2.年60以上鰥寡無依者

3.60歲以上無妻子兄弟

4.12歲以上無父母兄弟者

5.60歲以上瞽目殘肢及黃病癖病

6.10歲以下篤疾小兒

7.70歲以上尪嬴衰病

8.60歲以上篤疾者

1.無工作能力的貧民採院內救濟

2.針對無依無靠的兒童設法領養或寄養

3.將身體健壯的貧民送至習藝所

  強制勞動

4.貧困之祖父母亦像父母般同樣接受贍養

 

安置情況

院內收養、男女分處

院內救助、院外救助、習藝所

福利給付

1.月給三斗

2.薪三十斤

3.冬夏衣布一匹或歲給棉布一匹綿花三斤或冬衣布二十四尺、綿一斤

4.病者給予藥物治療

5.死者給予棺木埋葬

採濟貧院的集體安置,至於,被允許生活在外的貧民,則是可以領取食物、衣物及燃料等等的實物給付。

 

 

運作特色

1.國家救助原則

2.地方救助原則

3.一般稅收原則

4.非強制勞動原則

1.親屬救助原則

2.教區救助原則

3.濟貧稅收原則

4.工作倫理原則

非預期性後果

冒名頂代、詐稱貧戶、空名支費、浮濫支給

區分出值得救助的窮人與不值得救助的窮人

相同意涵

1.作為取得和維繫政治權力的工具

2.作為一種避免社會動蕩不安的對應措施

3.作為政治過程本身的一種副作用

資料來源:王順民,1996;蔣武雄,1985:243-261。 

再者,工業革命時期英國推動頒布的「健康與道德法案」(Act of the Health and Morals of Apprentices,1802),藉此保護孤兒在內的童工,而這也凸顯出保障兒童勞動權益的社會思潮和立法濫觴(賴月蜜,2003);連帶地,十九世紀新興的城市慈善組織,在其對於包括孤兒在內等等無法自我維生者的濟貧原則,主要還是以親戚鄰里非正式的支持系統為主,並且糾責原生家庭親職行使的不當與失職(Ambrosino, et al,2001:371;林萬億,2003:73-74);但是,如何強化家庭功能以及家庭完整性,藉此避免讓破碎家庭(fragile family)的小孩流落在教養機構的想法,倒是在十九世紀末的美國社會引起激烈的討論。(官有垣譯,2000:79-81) 

至於,二十世紀初美國舉行了第一次的白宮會議「失依兒童保育會議」(White House Conference on the Care of Dependent Children,1909年),規範了日後兒童福利凸顯原生家庭(natural family)和家庭優先(family first)的政策取向,並且在採行家庭型態(cottage system)之機構收容方式改革的同時,仍然將家庭寄養服務視為是救助兒童時的最先考量(馮燕等,2000:78;郭美滿,1998a);而1912年美國所設置的「兒童局」,除了是落實上述白宮會議之兒童福利行政的具體實踐以外,在關注嬰幼兒的出生率、死亡率、兒童健康、孤兒院以及童工等等問題的同時,亦再一次地傳達出母親理應留在家中照料小孩而非外出工作謀生的傳統觀念(Golden,1997:112;丁碧雲,1975:56);至於,「社會安全法」(Social Security Act of 1935)的「失依兒童補助方案」(Aid to Dependent Children),將這些無家可歸、被虐待以及被剝削等等的弱勢兒童納入社會安全體系之中,並且凸顯出維護家庭完整性之家庭生長原則的兒童福利思潮。(Ambrosino, et al,2001:365-370) 

相形之下,英國於1948年所通過的「兒童法」(Children Act of 1948),除了直接廢除了以往的「濟貧法」之外,該項法案也是對於弱勢兒童所提供福利服務模式的分水嶺,亦即,不再提倡公共照顧性質的替代性服務,而是藉由各項的福利措施來幫助這些的弱勢家庭,藉此預防兒童不幸遭遇的發生(Colton, et al1995:16-17);連帶地,1959年聯合國所通過的「兒童權利宣言」(Children Right’s Declaration),提出了有關兒童福利的十大原則,這其中與育幼服務相關的宣示指出來除了特殊情形外,不應讓幼童與其母親分離,而社會及政府當局對無於家庭或未獲適當贍養之兒童,亦負有特別照料的責任。(周建卿編著,1992:49 

值得注意的是二十世紀中期過後相關的兒童法案與施政重點,都是在維繫原生家庭之補充性的福利服務(supplementary services)與強化寄養或機構照顧之替代性的保護安置(substitute care)、以及維護幼兒之個體權益和捍衛父母之親權利益,這兩者之間相互地擺盪拉鋸。對此,分別在美國出現了所謂的「拯救兒童運動」(the child saving movement)藉此用來凸顯育幼院機構處遇的安置優點,以及在英國通過了「兒童法案」(Children Bill of 1975)藉以強調增權父母照顧能力的家庭本位,但是,相應於育幼院而來的去機構化(de-institutionalization)的兒童福利理念,一直被延伸甚至於是到二十一世紀的當代社會。Ambrosino, et al,2001:373-379;Pringle,1998:39-40;Golden,1997:131-135;Colton, et al1995:19-24Kadushin & Martin,1988:675) 

總之,在「兒童-原生家庭-家族親友網絡-民間慈善組織-政府公權力」的互動銜接上,凸顯英美等西方國家攸關到弱勢兒童的育幼服務,是一項從私有財過渡到公共財的人權思維,是一個從被動地位、消極地位演變到主動地位與積極地位的國家介入模式,是一條從個別性行善到制度性善行的發展軌跡,同時也是一種從機構收容、寄養照顧到家庭維護的演變型態,更是一項從拯救單獨幼童個人擴及到幫助家庭良善運作的濟助策略。

 

(二)古代中國社會的兒童福利思潮與育幼服務:從矜孤慈幼到兒童福利

  就古代中國社會福利發展的歷史性考掘而言,與幼兒福祉相關聯的價值思維和實際作為,散見於歷代皇朝的典籍文本裡,比如說在中國最古老的史書<尚書>裡記載著殷周時代試圖要建構一個以倫理基礎為本位以及強調社會關係之和諧的社會,具體而言,則是顯現在對於老人、兒童以及窮人等等的人道關懷上,像是:“無胥戕,無胥虐,至于敬寡,至于屬婦,合由以容。”(<尚書堯典篇>)、“……汝無悔老成人,無弱孤有幼。各長于厥居,勉出乃力,聽予一人之作猷。無有遠邇,用罪伐厥死,用德彰厥善。”(<尚書堯典篇>)

其次,在周禮中的「保息六政」也幾乎涵蓋了現今包括兒童福利在內的所有社會行政的業務項目,並且是以「慈幼」作為第一優先順位的施政目標(“以保息六,養萬民,一曰慈幼、二曰養老、三曰振窮、四曰恤貧、五曰寬疾、六曰安富。”<周禮地官司徒篇>);除此之外,管子所提出的「九惠之教」顯現出完備的社會福利構思其及配套的作法措施,至於,在慈幼的兒童福利方面相關的訴求主張包括有:“凡國都皆有掌幼,士民有子。子有幼弱不勝養為累者,有三幼者無婦征;四幼者盡家無征;五幼又予之葆。受二人之食,能事而後止。”(<管子入國篇>),以及在孤幼的撫恤政策方面的“凡國都皆有掌孤。士人死,子孤幼,無父母所養,不能自生者,屬之其鄉黨知識故人。養一孤者,一子無征;養二孤者,二子無征;養三孤者,盡家無征。掌孤數行問之,必知其食飲飢寒之賸貹而哀憐之。”(<管子入國篇>)

再者,<禮記禮運篇>裡所勾勒出來世界大同的願景,則是成為歷代儒家思想共同認定的目標,這其中包括了從基本的養生到個人以及社會安全體系的建立。(“故人不獨親其親,不獨子其子。使老有所終,壯有所長,矜寡孤獨廢疾者,皆有所養。”<禮記禮運篇>)事實上,這種涵括幼童在內之「民胞物與」的關懷情操也同樣地顯現在宋朝張載的思想體系裡,像是<西銘>說道:“民,吾同胞;物,吾與也。大君者,吾父母宗子;其大臣,宗子之家相也。尊高年,所以長其長;慈孤弱,所以幼其幼;聖,其合德;賢,其秀也。凡天下疲癃、殘疾、惸獨、鰥寡,皆吾兄弟之顛連而無告者也。”(<張載西銘>)

不過,值得注意的是:直到宋朝時期的社倉制度才是進一步地將上述抽象性質的兒童福利理念予以具現化,藉此與各種的慈幼福利措施結合在一起,像是訂定有社倉法、疏遺,以使得舉子倉或舉子田有著固定的收入,藉此用來從事濟助貧困人家所生的子女。(簡春安,2004)比如說:“舉子倉亦倉也,然非官司所掌,其原出於鄉先生及鄉大夫。念饑民之亟求一飽,以輕犯刑辟,於是與其里人相勉以義,協心出力,買田積穀,遇青黃不接,則計口量借之,以賙其急,秋冬之交,則斂而償其初之所貸,是曰社倉。既而念貧民之迫於寒蔞,以弗能字厥子,於是相與議其賑給之方,全其天倫之愛,始則行於一都,次則推於一鄉,人既便利,迺請有司廣其惠於一路,常平帥司皆樂主之,諸縣遂皆有倉,始立倉之約。曰:社倉一所,鄉官一名主其出納,以九月拘收,五月給借,歲歲如之。若舉子倉,則有附籍鄉官專主名數,立首僧專司出納,四等以下之家,遇受孕者,自五月至七月來書于籍,至免汝日,人給米一石三斗,其所支米以帥司義莊及倉司佃戶租課充給,非屬鄉官所掌,則間於州縣,而以常平錢米給之。”(<大典卷七五一三舉子倉條例>)

事實上,宋朝政府在棄嬰孤兒方面的安置服務,像是慈幼局之類設置辦法的縝密周全,也儼然有如現代育幼院的經營規模;連帶地,對於孤貧的兒童,政府也考慮給予受教的就學機會,相關的記載說明包括有:

  “有棄兒于道者,人得之,詰其所從來,窴棄兒也,迺書于籍,使乳母乳之,

    月給之粟,擇媼五人為眾母長,眾乳各哺其兒,又一人焉以待不時而來者。

    來者眾,則益募乳收之,今八十人矣!……兒或病且死,不以時聞,乳者誘

於利,取他人子代者有之,無以為驗,殆如戲耳!干是嚴鄰保之法,不告而易他兒,知而庇焉者,咸寘諸罰。歲及七齡,夙勿復給。……有疾病者,醫一人謹視焉,今增其二,如是,而夭者亦稀矣!”(<蒙齊集卷十二>)

“淳祐七年十二月有旨:令臨安府置慈幼局,支給錢米,收養遺棄小兒,仍僱請貧婦乳養……于府治側建屋,而凡存養之具纖悉畢備,其有民間願抱養為子女者,官月給錢米,至三歲住支。所存活不可勝數。”(<淳祐臨安志卷七慈幼局條載>)

“孤貧小兒可教者令入小學聽讀,其衣襴於常平頭子錢內給造,仍免入齋之用。“(<宋史食貨志賑恤條>)

最後,清代地方性質的慈善組織亦繼承著明末的救濟傳統藉以推動包括育嬰堂、普濟堂、施棺善所等等以濟貧為前提的民間志願福利,以收養、照顧棄兒的育嬰堂為例,不僅不再只是饑荒時期的短暫救濟並且形成一套縝密的運嬰網絡,而是以長期性的策劃為目標,同時也由於善堂收入的正規化,這使得育嬰堂成為了清朝時期民間慈善機構制度化發展的一個重要實例,並且大幅度地領先同一時期歐洲的棄嬰救濟制度(表二)。(梁其姿,1997:71-101)

  “京師廣寧門外,向有普濟堂,凡老疾無依之人,每棲息於此,司其事者,樂

    善不倦,殊為可嘉,聖祖仁皇帝曾賜額立碑,以旌好義,爾等均有地方之責,

    宜時加獎勸以鼓舞之……又聞廣渠門內,有育嬰堂一區,凡孩稚之不能養,

    收留於此,數十年來,成立者頗眾,夫養少存孤,載於月令,與扶衰恤老,

    同一善舉,為世俗之所難,朕心嘉悅,特頒匾額,並賜白金爾等,其宣示朕,

    使之益加鼓勵,再行文各省督撫,轉飭有司,勸募好善之人,於通都大邑,

    人煙稠密之處,照京師例推而行之。…… ”(<世宗憲皇帝實錄>)

  “建育嬰堂于吳山下,倩人抱道路棄兒,僱乳媼乳之。每月朔望,必躬詣其所,

  召媼抱兒以次視之,衣服遍給,時其寒暖燥濕,疾病醫藥之費不少懈。及長,

  人願者具領狀與之。行之四十年如一日。”(轉引自梁其姿,1997:75)

“設司以防其偽,定地界以分其限,誌羅箕以驗其真;慮其寒也,加給綿衣,憂其病也,量予醫藥,恤其恥也,令其背人抱送;產後母故者,代託親族,關係嗣續者,加增養費,路遠難偏者,勸設分局,實在難留者,不得已乃

送育嬰堂,以資長養。”(轉引自梁其姿,1997:201)

 

表二:清朝保嬰措施對照表

名詞稱謂

育嬰堂

保嬰會

運作年代

十七世紀中葉

十九世紀中葉

運作性質

半官方性質

民間性質

運作單位

棄嬰個人

棄嬰及其貧困家庭

運作型態

院內收容、集中化

院外救濟、分散式

運作方式

1.以會員的捐銀雇請乳婦,育養

  棄嬰,以三年為期,到時招人

  領養。

2.規範乳母的行為,要求乳母住

  進堂內,而且乳婦之夫不准入

  住,同時一婦只育一嬰,以保

  證嬰孩可以得到足夠的乳汁,而一般乳育三年始斷乳。

3.乳婦不得擅自出堂,並且定期

  檢查嬰孩健康,如有疏忽而使

  嬰兒衰弱,乳婦會受罰甚至被

  逐出。

4.規條中注明安排棄嬰的出路。

1.給予有新生嬰兒的窮苦之家每

月一斗米及錢二百丈,為期五個月,五個月後如果還是無法撫養嬰兒,便安排送至育嬰堂收容。

2.新生嬰兒如果是遺腹子,除了

  酌增每月的補助外,受濟的期

  限會增至到四年,如果母親產

  後身故,則又會額外給予每月

  五百錢的乳哺銀補助。

3.備有常見的兒科藥,並且為幼

  兒接種意疫苗。

4.重視嬰孩的教育與職訓。

運作經費

地方紳矜捐贈

地方紳士捐贈

運作特色

官方認可、民辦官督

官民合資、財務正規化

建立管理制度

補充育嬰堂的不足、就地取材利用當地資源、強化社區居民認同、嬰兒存活率較大、按個別家庭需求提供補助

運作後果

官僚化、管理不善

劃分值得救濟與否、影響範圍較小

原始資料來源:梁其姿,1997

 

總之,東方的中國社會大致上所呈顯出來的是早熟的福利思想但卻是未臻成熟的福利作為,發展的軌跡包括從殷商時期(1751BC)開始長達將近三千年偏屬於臨時搶救性質的「兒福理念化階段」,演變至兩宋時期(960AD)的「兒福具現化階段」,以迄於明清時期(1368AD)以民間私部門為主的「兒福自力救濟階段」;連帶地,對於孤苦無依幼童的保護措施主要也是依循著道德意識型態之文化決定論(culture determinism)的思考邏輯,除此之外,相關聯的各項濟助施為也隱涵著政治經濟的結構性考量(the politics of charitable practices),而這多少也凸顯出育幼院的機構照顧服務在整個皇朝帝國侍從福利體制裡的殘補與邊緣性格。 

準此,從以上的歷史敘述,彰顯出中西社會各自不同的兒童福利思潮與機構育幼照顧服務,亦即,英美西方國家從『道德因素』(不值得救濟)轉變成為現代化非道德性的制度性保護,對照於古代中國從官方的慈幼福利演變成為民間私部門殘補自力救濟的發展軌跡。 

 

二、當代台灣育幼院機構照顧服務的發展經驗、演變型態與整體表現

底下,有關育幼院機構照顧服務近代發展狀況的一般性考察,我們將以當代的台灣社會,作為我們探究的論述對象,並且扣緊育幼院機構照顧服務的發展經驗、演變型態以及整體表現,作為我們的論述主軸。

 

(一)遷台以來台灣地區育幼院機構照顧服務的發展經驗:文獻資料的分析

就育幼院機構教養服務在近代台灣社會的發展經驗而言,首先,民國三○、四○年代的兒童福利主要是依附在救濟院裡,內設有育幼院藉以專門收托孤苦無依的貧困兒童,也就是說,在物力惟艱、匱乏經濟的結構性環境底下,包括救濟院、孤兒院、教養院以及殘障機構等等替代性質的福利服務措施,成為了光復初期台灣地區兒童福利事務的發展重心,並且以教保養護和技能訓練作為主要的工作內容。至於,在核心國家與邊陲地區之經費、知識與資源的強制擴散過程裡,非營利組織的基督教兒童福利基金會(CCF)在主客觀的相對優勢底下,率先在台灣地區採取家庭型態的機構教養方式。(葉肅科、蔡漢賢主編,2002:79、277;Kuan,1994 

至於,光復初期所制定與育幼服務機關教養相關的單行法規,包括有「台灣省立救濟院組織規程」(民國38年)、「台灣省育幼院組織規程」(民國38年)、「台灣省育幼院兒童入院出院辦法」(民國38年)以及「台灣省救濟育幼院所家庭補助辦法」(民國38年)等,以作為遷台之後政府實施社會救濟的法源依據(孫健忠,1995:37)。不過,值得注意的是光復之前所公布的「社會救濟法」(民國32年),這對於遷台之後的育幼服務工作也產生了某種的指導原則,比如「社會救濟法」相關的規範內容除了將育幼院納為救濟的設施以外,在救濟方法的部份更是明文規定了以2至未滿12歲的幼年男女,來作為育幼所留養時的年齡界分,並授以相當的教育或技能訓練;除此之外,對於育幼院嬰孩兒童的收養亦訂定相關的運作規範。(丁碧雲,1975:577-581) 

再者,民國五○年代的台灣社會,中央政府於民國54年頒布「民生主義現階段社會政策」,這其中在社會救助項目裡的工作重點便包括了改善公私立救濟設施、擴展院外救濟以及救濟貧苦老幼人民維持最低生活的政策目標,並且將部份的地價稅與土地增值稅權充作為社會福利基金的使用(林勝義,1986:43),事實上,這項的政策誘因也造成育幼院的發展態勢迅速地劇增許多,一舉從民國49年的七家、一千四百六十八名院童擴充到民國59年的二十七家、四千零十二名院童的收容規模。(葉肅科、蔡漢賢主編,2002:398)不過,隨著九年國民義務教育的實施(民國57年),除了讓育幼院院童的收容年齡延長到未滿15歲以外,院童本身的受教年限也相對地提昇,藉以超脫出單純養護安置的消極功能。(臺灣省文獻委員會,1992:686) 

值得注意的是:這個階段亦訂定了相關的法規辦法,藉此試圖將育幼院的管理運作走向建制化的他律規約目標,相關法規的訂修包括有「台灣省立育幼院扶助兒童辦法」(民國52年)、「獎助私立救濟院福利設施辦法」(民國52年)、「私立救助設施管理規則」(民國53年)、「公私立救濟、育幼院學童升學請領公費辦法」(民國58年)、以及設置兒童福利業務人員研習中心以強化從業人員的專業知能(民國52年)。(葉肅科、蔡漢賢主編,2002:96、153-154)

除此之外,民國59年所通過的「中華民國兒童少年發展方案綱要」,亦隱涵著特定時空脈絡裡對於育幼服務的認知思維,至於,相關的思考原則包括有:凸顯並強化原生家庭的運作機能,像是確實扶助貧苦家庭的兒童少年,使其在其親生家庭中獲得正常的發展,並予以家庭補助;以及提出相較於育幼院機構收容的替代方案,像是育幼機構應訂定辦法,儘量縮小機構式教養,並擴大領養與寄養制度,以滿足兒童少年在行為發展方面對於家庭生活的需要。(丁碧雲,1975:176) 

對照之下,民國六○年代裡育幼院的收容人數則是呈現下滑停滯的趨勢,收容的人數也一舉從四千多名急速下降至民國70年不到二千人的收容規模(葉肅科、蔡漢賢主編,2002:398),而下滑的部份原因除了是因為政府提供貧困家庭兒童的生活補助,而使得機構安置不再是這些貧困兒童的唯一選擇,連帶相關的因素還包括從五○年代中期開始全面推動人口調節政策的總體發展目標的緣故(內政部人口政策委員會,1981:6),但是,中南半島的戰亂使得在這個階段裡也提供了東南亞僑胞與藏胞兒童等專案性質的育幼服務。(丁碧雲,1975:608) 

至於,此一時期所通過的「兒童福利法」(民國62年),除了標舉在社會福利的立法上,兒童的人身權益是所有弱勢族群裡最被優先考量以外,兒福法本身的內容規範主要還是以不幸兒童為其目標人口群(target population),同時在兒童保護以及兒童福利機構的經營管理方面,仍然缺乏明確的法源基礎,這多少凸顯出此一階段所隱涵殘補性(residual)與替代性(substitute)的兒童福利思維。 

最後,從民國七○年代至今,包括失蹤、單親、中低收入以及家暴虐待等等道德因素所產生的兒童處境難題,凸顯出來育幼院在經營型態、收容對象與組織運作上的變遷,對此,為了配合兒童保護的政策,台灣省政府社會處於民國79年在三家省立育幼院成立受虐兒童的緊急庇護所,以作為遭受虐待兒童的收容處所,並且鼓勵輔導民間傳統育幼機構轉型以收容多樣化兒童。(施教裕,1998)不過,綜合來看,此一時期的育幼院無論是在院所數或是收容人數各方面都呈現出急遽落差的降升情形,這多少凸顯出來包括國外資源撤走的生存壓力、機構組織轉型的客觀現實、合法立案的他律規範、去機構化的社福思潮以及變遷社會的兒福需求等等外在的結構性限制,影響到育幼院機構照顧服務在時空環境變遷脈絡裡整體的發展圖貌(表三)。

 

表三:育幼機構照顧服務一覽表

年代別

總人口數

:千人

兒童人口數:千人

兒童人口比:﹪

育幼院數

:所

收容人數

:人

兒童收容比:萬分

院所收容比:人

民國35年

6,091

2,619

43.0

1

156

6.0

156.0

民國49年

10,792

4,904

45.4

7

1,468

3.0

209.7

民國55年

12,993

5,712

44.0

17

2,617

4.6

153.9

民國59年

14,676

5,821

40.0

27

4,012

6.9

148.6

民國64年

16,233

5,705

35.1

34

2,882

5.1

84.8

民國69年

17,866

5,714

32.0

35

3,088

5.4

88.2

民國79年

20,401

5,510

27.0

25

1,719

3.1

68.8

民國87年

21,929

3,811

17.4

41

2,454

6.4

60.0

民國88年

22,092

3,786

17.1

40

2,306

6.1

57.7

民國89年

22,277

3,751

16.8

42

2,433

6.5

57.9

民國90年

22,406

3,700

16.5

42

2,362

6.4

56.2

民國91年

22,528

3,612

16.0

42

2,166

6.0

51.8

 資料來源:葉肅科、蔡漢賢主編,2002;行政院經濟建設委員會人力規劃處,2002。

 按:表中兒童的年齡界定為0-14歲。

 

連帶地,在這個階段裡包括「兒童寄養辦法」(民國72年)、「兒童寄養業務及收費辦法」(民國74年)、「兒童福利法」(民國82年修正實施)、「兒童福利專業人員資格要點」(民國84年)、「兒童福利專業人員訓練實施方案」(民國86年)與「兒童少年福利法」(民國92年)的訂修以及兒童局專責單位的設立(民國88年),亦直接對於育幼院包括設置標準、人員素質以及功能定位,造成了某種程度的衝擊影響。(葉肅科、蔡漢賢主編,2002:102-107) 

總之,扣緊當代台灣社會五十多年以來的變遷考察,固然在不同時空脈絡的發展環境裡,增益了育幼院不同的發展特色與角色功能,但是,諸如幼童來源的多元性、幼童背景的異質性、安置問題的複雜性、收容原因的多樣性、以及安置時間的不定性,卻是當前育幼機構普同性的發展趨勢。不過,如果是就育幼院本身收容人數比例的觀察指標來看,那麼,從光復初期到當代社會一直都是維持在兒童人口數萬分之6人的收容水準,就此而言,面對此一演變趨勢,自然是有必要深究當前育幼機構的屬性特癥、發展模式與整體表現。

 

(二)當前台灣地區育幼院機構照顧服務的屬性特癥:對於機構自評結果的解讀

  底下,我們藉由在民國91年所進行之全國育幼機構的評鑑結果(彭淑華,2003),以窺視當前全台立案之育幼機構的發展特色,至於,由受評機構自行填寫所歸納出來的屬性特癥及其所蘊育的解讀意涵包括有: 

  1.在育幼機構的法律地位方面:除了公立機構以外,絕大多數的私立育幼院係屬於財團法人性質,這多少點明出來育幼院的創辦,除了愛心慈善的道德指稱之外,還隱涵著董事會及其實務工作人員彼此的功能定位、互動關係以及相與因應的專業性監督。 

  2.在育幼機構的創立時間與完成立案時間方面:有超過七成五的育幼院是創設於民國60年之前,它是與整體台灣社會的經濟發展有著內在性的對應關係;不過,卻有半數以上的育幼院是在民國60年之後才完成立案,這多少說明了育幼院缺乏他律性質之法令管理機制的操作概念。 

3.在育幼機構的人文區位方面:現有的資料雖然指出有將近半數育幼院係設置在北部地區,這除了是與北部的政經資源有所關聯以外,育幼院本身的發展歷史以及社會變遷所造成育幼院的機構轉型,以致於形成了目前多數育幼機構集中在北部地區的發展態勢。 

4.在育幼機構的規模方面:有四成育幼院的收容人數是在25-50人之間,這多少與去機構化、社區化、家庭化的社會福利思潮有關,不過,時代環境的變革以及財力經費的負擔,這可能才是當前台灣地區私立育幼院偏向於小型化組織規模的主要因素。 

5.在育幼機構的收容年齡方面:當前育幼院收容安置的年齡層從嬰幼兒擴及到青少年,一方面是與機構本身創設的悠久歷史有關,這也使得育幼機構成為這些逐漸長大甚至於是已經長大的院童不得不並且是唯一的選擇出路;連帶地,育幼院是否要以年齡作為收容標準,這自然有其組織運作上的實務考量。 

6.在育幼機構的個案問題方面:當前育幼機構院童個案的安置原因,呈現複雜化的問題癥結,像是父母雙亡、親職管教不當、單親貧困以及保護安置等等,點明出來當前育幼院在執行相關的專業服務時,是有其一定程度的運作難題,亦凸顯出來育幼機構所要面臨到的專業性挑戰。

7.在育幼機構的財務狀況:在服務收費方面,有八成的育幼院接受政府的補助,這主要是與委託個案的轉介安置有關;除此之外,完全自費與部份自費的比重偏低,除了直指出育幼院所承擔非營利組織的公益使命以外,安置對象背後的經濟弱勢處境,這才是育幼院無法走向良善運作的結構性限制所在,而這也正是當政府公部門補助經費成為了育幼院穩定與常態性收入來源的同時,要嚴肅地思考它對於育幼院主自性、委託效益評估以及組織轉型可能的衝擊影響。 

8.在育幼機構的人員編制方面:所有的育幼院皆有保育人員的編制,不過,社工人員的比重卻只有七成,多少說明了在諸如個案調查、轉介服務以及資源聯結上,當前的育幼院還是欠缺專業團隊之整合性服務的概念;連帶地,包括保育與社工各自在專業資格消極條件的訴求上,有其專業素養與專業地位的進一步提問。 

9.在育幼機構的環境設備方面:有七成育幼院的房舍建築是自有的,事實上,如果再加上二成比例是無償使用的,說明了當前的育幼院多屬於自營性質,而這種情形亦顯現在育幼院對於院生活動的用地上。

 

(三)當前台灣地區育幼院機構照顧服務的演變型態:關於歷史考察的歸納

育幼院長久以來都是處於社會邊緣一隅的景況,事實上,對於育幼機構照顧服務的文獻討論也並不多見,而在既有的學位論文方面,相關的論述議題包括有:育幼院院童與一般兒童的差異比較、育幼院院童的生活適應與行為困擾、育幼院兒童的性別角色與社會適應、院童家庭背景與親子依附關係適應、不同模式的育幼院環境對於院童的身心適應影響、機構安置期間受虐兒童本身的適應情形(余瑞長,2003;羅舒璘,2003;林俐君,2000;陳桂絨,2000;劉美芝,1998;葉宗文,1989;邱智慧,1988;邱方晞,1986;鄒平儀,1985;劉德勝,1983;石發基,1982;謝崑明,1980);院童原生家庭背景屬性的探究(鄭貴華,2001;張憶純,1999);育幼院服務輸送品質的討論(黃貞容,2002;吳蕙玲,1999);以及社福機構之間的協調問題(何承謙,1996)。至於,這些論文共同的結論都指向著思索這些育幼機構對於不幸兒童安置照顧的適切性、妥當性以及可能的身心影響。 

顯然,學術性質的關懷旨趣主要還是偏重在院童本身的個體層次上,而較少去觸及到育幼機構組織運作的集體層次以及外部環境條件的整層次,至於,在散篇文章或是育幼院機構本身研究報告的討論,大體上也是依循著上述的論述角度(周妙純等,2003;劉智學等,2002;張憶純、古允文,1999;郭美滿,1998;施教裕,1997;陳清吉,1996楊淑真,1996洪文惠,1995;洪昭蓉,1995袁雨音,1995祝健芳,1995林文雄,1992黃文瑞,1992;孫沛德,1990;許榮宗,1989黃碧霞,1987劉德勝,1985;陳杏萍,1982;石發基,1981;吳德智,1981;石發基,1980;許金玲,1979;邱碧如,1978;黃碧霞,1978)。 

不過,扣緊歷史性的考察,我們還是可以歸結出幾項育幼院機構照顧服務的演變型態及其相與關聯的論述意涵: 

首先,在育幼機構的稱謂認知方面是從具體到抽象:以往的育幼機構主要還是偏向於孤兒院、育嬰所、低能兒童教養院以及精神病兒童保育院等等的稱謂認知(比過去兒福法的第16條“省(市)或縣(市)政府為收容不適於收養或寄養之無依兒童,應創辦或獎助籌設下列兒童福利設施:一、育幼院;二、育嬰院……”),至於,去標籤化與免烙印化的福利思潮,使得對於育幼機構也改為較為中性與抽象之兒童之家、安置及教養機構等等的名詞稱謂(比如最近兒少福利法的第50條“兒童及少年福利機構分類如下:一、托育機構;二、早期療育機構;三、安置及教養機構;四、心理輔導或家庭諮詢機構;五、其他兒童及少年福利機構。“)。

其次,關於育幼院的機構屬性從公立性質演變到私人性質:台灣地區的育幼機構可以分為兩種性質,包括有政府或軍方設置之公立屬性的育幼機構、以及兼具宗教性質或是由名望士紳與家族私人創辦之民間自願屬性(volunteerism)的育幼機構,僅以民國五○年代育幼機構的統計資料為例,在總共34所的育幼慈善機構,宗教屬性的育幼院佔了五成三,私人性質的佔了二成六,合計共佔了近八成的比重。(臺灣省文獻委員會,1992:362)

至於,在安置原因方面則是從經濟性因素到非經濟性因素:在從前匱乏經濟與農業社會的年代裡,育幼機構主要的目的在於使失依的兒童得以接受到基本的人身保障,不過,隨著社會經濟的開發與進步,經濟性因素的院童比例相對地減少,但是,近年來,育幼院的安置收容卻同時糾雜著失業的、單親的經濟性因素以及虐待的、入獄受刑的非經濟性因素。(林俐君,2000;張憶純,1999;石發基,1980) 

再者,在收容人數方面從多量化到少量化:育幼院安置的人數從過去的多量化逐漸演變成為少量化的收容趨勢,不過,這種去機構化之社會福利思潮的轉變連帶也衝擊引發了諸如育幼院空間環境再利用以及服務品質專業性的組織運作難題。至於,在目前所有立案的42所公私立育幼機構裡,可以提供安置收容的總床數有3500床,但是,目前收容2300床,僅達到六成六的使用率,這點明出來育幼機構如何相應於社會變遷所衍生出來的福利需求,藉以開發更多潛在的需求個案;除此之外,收容數量變化的同時,亦凸顯出來:有限的空間自然是以房舍為主,而戶外活動空間則是相對被壓縮,就此而言,合理的空間規劃使用也是一項重大的營運管理議題。

連帶地,育幼院的安置對象也從單純化轉變到多樣化:育幼院在收容對象方面也出現了質變的發展趨勢,也就是說,安置對象從以往全孤、半孤、殘障或無力照顧之不幸兒童的收容教養轉變為各種特殊情境幼兒(單親、中低收入戶、受刑人與兒虐個案)的保護安置,而這也增益了育幼機構有其專業性服務規求的現實考量。

至於,安置的保護期限亦從永久替代轉為成暫時替代:當前的育幼院也從以往所扮演第二個家的永久替代,轉變成為類似中途之家暫時替代的社福角色功能,至於,在過去永久安置與完全替代的思維認知底下,除了造成育幼院院童收容的年齡從初生棄嬰到超出18歲的成年階段以外,亦直接挑戰到育幼院以照顧「幼兒」為主的傳統認知與功能定位。(施教裕,1997) 

而在安置型態方面也從團體模式發展為家庭模式:從公共宿舍之團體生活型態的機構教養轉變為分家而居之家庭生活型態的機構教養(cottage system under institutional care);連帶地,對於院童保護措施的重點也從訓練兒童的獨立自主,轉為提供包括諮商輔導、行為修正等等的治療環境;事實上,從院內收容的機構教養轉變為院外救濟的家庭處遇或家庭寄養,這種福利思潮的轉變也直接衝擊到育幼院的經營運作;再者,即便是扣緊家庭模式的運作型態,但是,育幼機構裡這種一家十多口的運作型態(cottage group care),包括分家標準、管教模式以及生活治理都可能潛藏著某種程度的機構性虐待;最後,基層工作人員如何在扮演「家長」(houseparent)的同時以針對「血緣父母」(biological parent)以及「專業父母」(professional parent),這兩種角色給予適切性的功能定位,這是育幼機構在進行任何的安置型態時,所要思考的課題之一;擴大來看,關於原生家庭境遇以及育幼家園處遇,這兩種不同處境待遇彼此之間的真實落差,更是值得深究的課題。(Shane,1996:219;Kadushin & Martin,1988:676-681)

除此之外,在人群服務的使命宗旨上從熱忱的志業銳變為績效的專業:育幼院剛開始主要是偏向於宗教慈善與德意愛心的創辦理念(比如『普賢菩薩之行』、『天有好生之德』、『遺愛寶島』),不過,這種人治式的領導模式,不論是未來社會福利市場的競爭壓力還是政府公部門的委託契約關係或是評鑑壓力,在從熱忱服務之志業奉獻轉化成為凸顯工作績效之專業表現的過程當中,育幼院所要面對的是威權治理的組織文化課題。(何承謙,1996;林文雄,1992

連帶地,育幼院本身的執行角色也是從單純唯一的社福角色發展為全方位的綜融角色:在早期匱乏經濟的大時代環境裡,育幼院僅是扮演單純收容教養的社福功能,至於,面對變遷社會的福利需求,那麼,育幼院本身的角色定位也從弱勢幼童擴及到原生家庭之間的轉銜輔導、親職教育和資源整合;連帶地,特殊個案的保護安置服務亦點明出來育幼院所必須要承攜全方位的綜融角色。(周妙純等,2003;陳桂絨,2000;吳蕙玲,1999)

最後,在育幼院的功能定位方面是從傳統的教養收容轉型為多元化的策略目標:在面臨著社會變遷與收容對象的改變,這使得育幼院不得不就其原本傳統之收容與教養的功能定位,而朝向社區化、專業化以及復健治療化等等多元化的策略目標發展。(劉智學等,2002;邱碧如,1978) 

(四)當前台灣地區育幼院機構照顧服務的整體表現--來自於評鑑結果的剖析

根據舊有的兒少福利法(第二十三條第一款)抑或合併新修兒少福利法(第五十三條)的規定,主管機關應辦理、監督、檢查、評鑑以及獎勵兒童與少年福利機構,底下,我們根據最近一次(2002年)政府所進行的評鑑結果,以剖析並勾勒出當前台灣地區育幼院機構照顧服務的整體表現。

在這一次的機構評鑑裡所設計的評鑑項目包括有行政組織與經營管理(涵括行政組織機能與運作、人力資源、財務管理、計劃與評估);建築物及設施設備(涵括機構硬體設備管理、機構安全與衛生保健);育幼服務(涵括院童生活情形、教保服務、社會工作服務);以及權益保障(兒童權利之維護)等四個大項、十個子項以及一三八個小項,這其中各個小項的配分是採從4分至0分的計算方式,以求得個別大項與子項的評鑑表現。底下,我們將僅就平均數低於3分的子項來論述它的運作意涵。

1.育幼院在行政組織與經營管理的評鑑表現方面:

育幼院在行政組織與經營管理的評鑑表現方面,合計有56個評鑑小項中,有15個子項的平均數是低於3分的,這其中包括有在行政組織機能與運作子項裡的董事會運作、資訊管理,檔案處理;人力資源子項裡的教保人員、社工人員、績效考評、員工申訴;財務管理子項裡的出納人員;以及在計畫與評估子項裡的中期計畫、長期計畫、方案績效評估、組織績效評估、創新服務方案,顯現出來:當前台灣地區的育幼機構還是出現輕忽績效管理與人事管理、忽略教保與社工的專業地位以及缺乏勾勒願景的企圖心。不過,如果是就育幼院對於評鑑指標的自評看法來看(彭淑華,2001:53-58),那麼,有一成以上的育幼機構傾向於不同意將員工績效考核標準、機構有擬訂短期計劃、機構有擬訂中期計劃、機構有擬訂長期計劃、以及機構定期從事組織績效評估納入成為評鑑指標的主觀認知,顯現出來學者專家在這些項目給予較低分數的評鑑結果多少還是有跡可循的。

 

        表三:台灣地區立案育幼機構行政組織與經營管理的評鑑表現

             鑑             項             目

平 均 數

行政組織機能與運作

01.召開董事會審議上年度決算書、業務執行

   書、收支餘絀表、資產負債表、經費運用

   情形概況表、財產目錄等議案

02.資訊管理系統

03.檔案處理及保管

2.88

 

 

2.46

2.98

人力資源

01.教保人員資格

02.社工人員人數及資格

03.最近一年內機構員工在職訓練及進修機會

04.績效考評制度

05.員工申訴制度

2.59

2.51

2.73

2.73

2.29

財務管理

01.出納人員

02.行政管理支出比例

2.73

2.75

計畫與評估

01.中期計畫

02.長期計畫

03.方案績效評估

04.組織績效評估

05.配合社會脈動之創新服務方案

2.10

1.80

1.73

1.78

1.93

  資料來源:彭淑華,2003:18-23。

2.育幼院在建築物及設施設備的評鑑表現方面:

育幼機構在建築物及設施設備的評鑑表現方面,合計40個評鑑小項裡共有8個子項的平均數是低於3分的,這其中無障礙環境此一評鑑子項的得分甚至於是低於2分(1.59分),究其緣由除了與育幼機構本身早期建築而改造不易有關以外,當前的育幼院本身不傾向安置身心障礙者的功能定位,這也是重要的影響因素,這方面倒是從有將近二成的育幼教養機構反對將無障礙環境設施之執行與規劃,納為評鑑的指標。(彭淑華,2001:55)至於,在包括硬體設備、寢室設施、衛浴設施、醫療保健設施、廚房設施,交通設備、公共安全、飲食與環境衛生以及事故預防與處理等等的建築物、設施設備,大部份育幼機構的評鑑成績均維持一定的水準,但是,與「人」相關的安全環境指標像是消防講習、衛生教育、廚工資格與健康狀況、急救訓練、以及事故應變處理,還是有改善進步的空間,這多少點明出來育幼機構作為一種人群服務的同時,提供服務人員的專業認知會直接影響到福利服務的輸送品質。

 

      表四:台灣地區立案育幼機構建築物及設施設備的評鑑表現

             鑑             項             目

平 均 數

機構硬體設備管理

01.無障礙環境

1.59

機構安全與衛生保健

01.消防安全講習及消防演習

02.院童膳食

03.廚房工作人員資格

04.衛生教育或活動

05.急救訓練與實習演練

06.員工接受健康檢查

07.事故處理之紀錄及分析

2.88

2.30

2.95

2.32

2.44

2.92

2.53

資料來源:彭淑華,2003:26-27。

 

3.育幼院在育幼服務的評鑑表現方面:

育幼院在育幼服務的評鑑表現方面,合計32個評鑑小項裡共有27個子項的平均得分是低於3分的,也就是說,有超過八成的育幼服務子項的評鑑表現是有待強化改進的,以此觀之,回歸到院生幼童本位的個體層面(身心發展、人格認知、諮商輔導)與集體層面(家庭化模式、學校社工、轉介追蹤),凸顯出來當前育幼機構在教保服務以及社工服務整體素質的提昇上,都是刻不容緩的改造工程,特別是仍然有一成的育幼機構並不認為要將接受社工及相關科系學生實習、社區正式及非正式資源之連結,納為評鑑項目的指標。(彭淑華,2001:57)

 

          表五:台灣地區立案育幼機構育幼服務的評鑑表現

             鑑             項             目

平 均 數

院童生活情形

1.家庭化模式

2.63

教保服務

01.院童生活紀錄

02.注意院童身心發展需求,並有合宜教養方式

03.協助院童生活自理能力之建立

04.協助院童做好財務運用

05.協助院童生活適應

06.協助院童社會人際關係之發展

07.協助院童合宜行為模式之建立

08.協助院童才藝專長養成與訓練

09.協助院童與原生家庭或親屬之聯繫相處

10.接受有關教保理念與兒童發展相關訓練或督導

11.定期與學校或老師保持聯繫

12.與其它專業人員之協調合作

2.83

2.76

2.85

2.76

2.83

2.80

2.76

2.63

2.71

2.44

2.76

2.66

社會工作服務

01.院童安置服務計畫

02.院童個案紀錄

03.個案研討會

04.專業督導制度

05.院童心理諮商輔導

06.院童成長及教育性協助與輔導

07.院童家長、學校老師及主管機關之聯繫

08.院童與原生家庭或親屬之聯繫與相處

09.協助院童離院的準備

10.離院院童追蹤輔導聯繫

11.接受社工及相關科系學生實習

12.結合並運用社區正式及非正式資源

13.協助院童與同儕或社區兒童之相處

14.社工員轉介情形

2.41

2.68

2.24

2.00

2.22

2.32

2.61

2.37

2.24

2.20

2.10

2.34

2.17

2.12

資料來源:彭淑華,2003:28-30。

 

4.育幼院在權益服務的評鑑表現方面:

育幼院在權益服務的評鑑表現方面,合計10個評鑑小項裡共有8個子項的平均得分是低於3分,事實上,如果是扣緊上述在教保與社工等等的育幼服務,那麼,育幼機構在維護兒童權益評鑑子項上不高的得分現象,倒不顯得格外地突兀,而這也彰顯出來在邁向重視服務品質與案主權益的社福潮流底下,如何建構一個權益保障的育幼環境,這會是一個重要的人文改造工程。

 

         表六:台灣地區立案育幼機構權益服務的評鑑表現

             鑑             項             目

平 均 數

兒童權利之維護

01.機構尊重兒童的自決權利

02.機構尊重兒童使用、收益及處分私人財產的權利

03.機構尊重兒童隱私及保密的權利

04.機構建立兒童及家屬的申訴制度

05.機構確保兒童享有健全成長與發展的權利

06.機構確保兒童享有平等無差別的權利

07.機構確保兒童享有宗教自由的權利

08.機構倡導兒童應享之權利

2.66

2.68

2.66

2.51

2.78

2.95

2.76

2.76

 

 

 

資料來源:彭淑華,2003:31。

 

總之,藉由上述相對客觀的評鑑結果以及育幼院工作人員對於評鑑指標的主觀看法,倆相對照之下點明出來:在與環境關聯的硬體部份,現有的育幼機構均有穩定性的服務水準,不過,一旦是涉及到服務提供者本身觀念、價值與認知在內的軟體部份,那麼,大部份的育幼院卻也呈顯出在品質管理、績效責信以及服務效益等等變遷需求底下的機構運作壓力。(黃貞容,2002;劉智學等,2002

 

三、展望未來育幼院機構照顧服務的若干提問

底下,我們擴大上述對於育幼院微視面的討論觀點,而是進一步扣緊「理念-政策-立法-制度-福利服務」鉅視層次的分析架構,以指陳出來攸關到育幼機構照顧服務整體運作時,所可能涉及到的問題意識。 

首先,在理念層次上,如何看待育幼機構的角色扮演,亦即,育幼機構在整個與兒童事務相關的福利分工上,究竟育幼機構的功能定位為何?倘若育幼機構是被界定為最後考量的替代性服務,那麼,如何讓最初考量的支持與補充性的福利服務,有其縝密完備的配套措施,特別是當原生家庭與親屬支持網絡正在逐漸式微不彰的同時,育幼機構的角色扮演自然有進一步商榷思量的必要;連帶地,『替代性』之於育幼機構的論述真義斷然不在於用以替代幼童之原生家庭抑或是製造出更多不負責的親生父母(birth parent),而是建基在兒童最佳利益的原則底下,以增益、強化育幼院的機構機能和服務品質;至於,對於特殊的個案像是受刑人的子女等,是否也會因為收容安置而衍生出來二度印烙、次文化以及機構化的標籤效應,這也是有待釐清的;最後,不同的安置年齡亦點明出來有其必要去正視當前以單一年齡層而來的規劃設計或是評鑑指標。 

其次,在政策層次上,如何將育幼機構的組織運作還原回到家庭本位的政策定位上,也就是說,如何因應在社會變遷底下所產生包括家庭結構、家庭組成、家庭形式、家庭功能以及家庭內涵各種可能的變異性,藉以建構一套以捍衛家庭完整性的社會福利政策,就此而言,對於如何導引育幼機構良性運作之誘因結構(incentive structure)的探討,理當是要與院童背後的家庭服務維繫(family maintenance program)和家庭重建(family reunification program)方案,做一併等同的考量。 

再者,在立法層次上,在法令的他律管制層次上,如何因應社會快速變遷以進行相關的修法工作,這會是在扣緊育幼機構本身的獨特性時,以提出相關的修法課題,比如安置期間幼童監護權移轉所引發的權益問題;在社會福利民營化的委辦過程中,政府公部門的行政效能以及法律責任的歸屬問題;委辦的契約內容缺乏明確的規範與監督;專業人員的待遇福利問題,並未有明確的規定,藉以協助育幼機構建立人員制度化的法源根據;兒童及少年福利機構設置標準和設立許可管理辦法的儘速制定;對於育幼機構的運作事宜除了負面表列的罰責處分以外,輔導及獎勵也應訂明,藉以產生積極正向的誘因結構和監督機制。準此,扣緊法令意涵而來的基本提問乃是在於:當政府主管機關一面揮著尚方寶劍(法令),另一方面又是提供胡蘿蔔(經費補助或安置費用)時,除了讓育幼院不得乖乖就範之外,政府公部門究竟還可以有那些積極性的作為。 

至於,之於制度層次上的論述思考則是如何正視育幼機構本身所兼具多樣性的服務功能,藉此擴及涵括社福、教育、醫療、心理、諮商、司法等等不同部門之間的制度整合與業務協調,就此而言,育幼機構過去所承擔的保護功能,相應於當前收容安置對象的多樣性與複雜性,在責任加給與功能擴充的同時,理當有其進一步涵括福利性、保健性以及教育性等等資源整合和專業關係的迫切必要;連帶地,如何讓評鑑制度得以引領育幼機構良性的組織運作,落實在諸如檔案管理、財務管理、人事管理、個案管理、績效管理等等的工具性技術層次上,這理當是用以檢視輔導育幼機構之建制化與標準化的基本思考。 

最後,擺回到福利服務的工具性層次上,如何相應於育幼機構服務對象的特殊需求,使其在育幼服務的輸送上,得以強化育幼院的專業性,藉以回應這些「機構院童們」(system kids)多元化的成長目標和「流浪兒」(nobody wants me)不盡成熟的身心認知;連帶地,志工的培訓抑或社會資源的吸納,這也是值得深究討論的行銷課題;除此之外,育幼機構的組織轉型亦是相應於民營化、市場化、社區化、在地化以及創新性而來的重要課題,特別是政府公部門執行委託方案時所可能帶給育幼機構的衝擊影響。至於,組織轉型過程當中所涉及到的內部環境之決策階層、管理階層以及執行階層,以及外部環境之縱向與橫向等等彼此之間的互動關係,這也是探究育幼院如何提昇服務品質的思索課題。 

 

四、代結論:靠近這一座城堡

“以城堡比喻育幼院,或許是一邊看它那森嚴的門禁與巍峨的建築

,使人可望而不可及,一邊看它那聖潔的光環攏罩,使人讚嘆﹝

有如迪士尼樂園中的招牌城堡﹞,但是育幼院真的是童話那樣的

城堡嗎?城堡中住的是快樂的王子與公主,還是噴火巨龍與鐘樓

怪人?”

                               蘇乃文(育幼院資深工作人員)

 

基本上,與貧窮相關聯的問題處遇,一直都是社會福利、社會工作在其理論建構與服務輸送上的重要內涵(Axinn and Levin,1997),就此而言,針對弱勢貧困的特定族群,中、西社會各自分別提出不同的濟貧措施,這其中自然也擴及到對於孤苦無依貧童的濟助。

然而,育幼院的機構收容與安置教養在成為人類最早發展的一種救濟方式的同時,卻彷如城堡般地透過高聳的圍牆,藉以保護、孤立起這些的弱勢幼童,至於,以台灣地區的發展經驗為例,育幼機構這種從早期包括國軍遺孤、榮民子女或孤兒難童之非道德性因素慢慢延伸到單親、受刑人、中低收入戶與保護個案等幼童之道德性因素的功能擴充,亦點明出來育幼院不能自外於整體大環境的變遷需求與組織轉型的生存壓力,就此而言,本文扣緊歷史時空的發展脈絡,一方面指稱出來光復之後台灣地區育幼院整體的發展圖貌與演變模式;另一方面則是就最近一次評鑑結果的次級資料,以舖陳當前育幼機構在其組織運作過程時所可能蘊涵的問題意識與發展課題;最後,藉由「理念-政策-立法-制度-福利服務」的分析架構,我們提出來關於育幼機構在實踐照顧服務的使命願景時,所必須要兼具思考的改革工程。 

 

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