科經(專)字第090-002號
中華民國九十年十二月十三日
February 13, 2001

核四案對台灣經濟之影響
         
-兼論我國能源政策與產業發展

科技經濟組召集人 黃鎮台 

台灣九七%的能源依賴進口。在考量民生物價與國家經濟發展易受電價牽引、且能源儲存量直接影響國家安全等諸多因素下,台灣能源多元化有其絕對的必要性。民國六十七年,我國在核一廠商業運轉後正式邁入核能發電時代。

政府在產業發展上所扮演的角色,首要在於提供廠商與企業一個良好的投資環境,而在這個方面,最重要的就是要有一個穩定、理性、有公信力的公共政策制訂程序。

民進黨執政後的核四案爭議造成我國政經與社會動盪不安,其根源並不在於核四本身工程對於國家社會的影響,而是草率、缺乏法源、缺乏說服力的決策過程造成民眾與工商界對政策不確定所致。事實上,台灣正面臨產業結構轉型階段,除了來自國際間的競爭壓力,亦需面對本身能源稀少的事實與全球環保趨勢,因此台灣未來的「產業政策」,必須與兼顧環境保護與國家安全的「能源政策」同時考量,此為產業突破瓶頸、國家永續發展的必要作為。

一、核四興建案對我國經濟發展之影響

核四計畫係因應整體經建計畫於民國六十九年提出,嗣因電力需求減緩,於七十四年緩辦,其間歷經民國八十年之台電再次提報、八十一年行政院核定及立法院預算委員會表決通過預算動支、八十五年立法院決議停止興建、行政院依憲法提覆議案通過,以及八十八年三月原子能委員會核發建廠執照等「凍結、恢復、廢核、覆議」諸程序,方成定案。

民進黨執政後,經濟部長林信義重新檢討核四案。九月十五日林信義提議停建。十月三日唐飛院長辭職。十月二十七日張俊雄院長宣布核四停建,輿論譁然。今(九十)年一月十五日大法官釋憲文指出核四停建決策程序瑕疵。

台灣民眾於經濟部再評估階段便逐漸對台灣經濟與政府施政失去信心,停建核四的決定更造成台灣國際信譽的莫大損失、以及民眾與產業界對台灣未來發展的高度不確定感。產、學界也紛紛表達對政府決策粗糙的批評。

有「經濟櫥窗」之稱的股市,對整體經濟變化具相當之敏感度,股價所反應的是國內外投資者對未來經濟景氣表現之預期心理。理論上,影響股價的因素很多,但是下列事實可看出國內股價與核四之關聯性(附表一):三月十八日總統大選後,股價加權指數仍持續上升,至四月五日達到最高點(一○、一八六點)。

四月廿八日,林信義宣佈將成立核四再評估委員會的前夕,加權指數仍有八、八二四點,九月三十日林信義提議停建核四及十月二十七日張院長宣布停建核四,均引發當日股價大幅下跌,至十二月二十七日指數已下挫至四、六一四點(跌幅四七•七%),股票總市值減少四兆六、七八二億元;若加上企業損失等連鎖反應,人民財產大幅縮水可能高達十兆元。

這樣龐大的損失相當於目前中央政府六年半的歲出預算或十一年的中央政府的課稅收入。在過去八個月內,政府曾提出「振興傳統產業方案」、「知識經濟發展方案」、「五大保證」、「八大措施」、「六大穩定股市措施」,並自五月二十五日起以四大基金及國安基金持續護盤,但仍無法挽救重挫之股市。

今年元月九、十兩日美國股價下跌,然由於八日媒體報導大法官傾向解釋行政院停建核四之作為屬「違憲」或「程序瑕疵」,我國股市仍大漲二四八點,元月十五日下午司法院公布解釋文後,十六至十八三日股市復大漲四六八點。此顯示國內外投資者對核四續建均持正面而肯定之看法。

股市重挫可以量化,而企業界憂心國內缺水缺電及對於民進黨政府施政信心不足所導致之投資意願衰退,其影響則難以估算。目前除外商持觀望態度外,國內廠商亦受國內投資環境惡化之推力與大陸強力招商之吸力交互作用,相繼出走大陸。

經濟部核准之大陸投資(附表二),前年六月至十一月為九.二億美元,去年同期則升高至十五億美元,而未經核准或經由其他管道之投資金額尚未計在內。至於台灣一向引以為傲的資訊工業,已於今年將全球資訊硬體產值第三名寶座拱手讓與中國大陸,而大陸產值中有七十二.八%是由台商投資所製造者。

全國工業總會於去年八月間針對代表全國工業界的三九八位會員進行問卷調查,報告顯示八一.二%的受訪業者支持核四繼續興建,並有七九.三%的受訪業者認為利用核能發電是安全的。因而針對民進黨政府有意停建核四,工總曾發表緊急聲明強調,基於國內經濟發展及工商業用電需要,台灣在短期內不宜全面廢核,續建核四同時推動替代方案是較具彈性的處理方式。

公開表達同樣關切者有車輛工會、石化公會、鋼鐵公會、高雄市工業會等。特別是大法官提出核四釋案後,使核四續建出現轉圜餘地,包括東元電機董事長黃茂雄、太子建設副董事長莊南田等重要企業界人士一致認為,核四問題是導致國內政經情勢惡化的一個關鍵。其中神通集團董事長苗豐強認為核四經濟效益最佳,石化工會理事長陳武雄更指出,核四不建是造成台灣經濟蕭條的根源,唯有核四續建才能讓台灣經濟站起來,恢復民眾對政府的信心。類似的看法也可由歷次的民調結果看出(附表五)。

核四停建效應逐漸發酵後,台灣景氣亦隨之走低(附表三),景氣對策信號由綠燈轉為黃藍燈,對未來景氣看好之廠商比率銳減至十%,看壞比率則增至三十七%。在十二月三十日的年終記者會,林信義坦言:大家必須警覺到會有一段苦日子要過了,因為國內經濟景氣短期內不可能恢復。

根據經濟部統計數字顯示,八十九年台灣地區關廠數高達四、九九五家,較八十八年爆增二五.四四%,特別是第四季各月關廠家數均突破四百家,十二月份更逼近七百家。

關廠、歇業家數劇增使得失業率自六月的二.八九%節節上升至十二月之三.二七%(附表四)。十二月失業率更創下十五年同月新高,失業人數高達三十二萬三千人,較去年同期增加四萬四千人。半年多來,景氣由復甦態勢轉趨下挫,除降低國人所得與消費水準外,最令人擔憂的是將造成治安惡化與社會不安,根據統計,去年六至十一月刑案增加率較去年同期增加二五•四八%,竊盜、搶劫、綁架等重大刑事案件已嚴重危害社會安全。

二、停建核四之財政及社會成本損失

就核四本身停建成本而言,根據台電員工權益自救會資料,台電停建核四總損失共為四、八○三億元(工程損失九○三.二九億元,利息損失二一○億元,發電成本上升八九○億元,盈餘減少二、五○○億元,四百八十公頃土地復舊約需時八年、工程款三百億元以上),遠超過行政院所宣稱停建六大理由中核四再投入成本一、二○○億元之金額,更何況尚未計入二氧化碳減量及其他社會成本在內。而前述損失,不是調高電價讓所有國人分攤,就是減少台電繳庫變相由納稅人負擔。

核四復工拖延一天的延遲損失,依據台電公司的估計每天約五千萬元,包括利息成本六五○萬元,人員及維修費約一千萬元,以及每天營運收入二、五○○萬元等。

其次,替代方案之發電成本相對較高,對物價及經濟成長亦有不利的影響。中央研究院經濟所梁啟源教授曾就停建核四對電價及經濟之影響,估算停建核四的直接工程損失及總體經濟損失。若以複循環燃氣機組取代核四,且包含核四投資損失在內,會使整體物價在九十三年上漲○.三一%,其後逐年遞減至九十八年上漲○.二二%;而經濟成長率在九十三年下降○.一二%,其後逐年遞減至九十八年的下降○•○九%。

若再加入以複循環燃氣機組取代核四所增加的二氧化碳排放之社會成本計算,則電價會由原先因停建核四而上漲的四.七一%,再上升到七.三一%,而若九五年替代方案無法順利銜接,則缺電對企業、民眾信心之衝擊更將遠超過該預估值。

行政院草率決定停建核四已造成民眾對於政府決策公信力的質疑,不論未來核四是否繼續興建,政策搖擺所造成的傷害已經形成。為恢復人民、企業、及外資對於政府施政的信心,民進黨政府應立即展現誠意,拋棄意識型態,以專業、理性的態度儘速解決核四爭議。

三、制定能源基本法,落實環保及能源多元化,確保國家安全與發展

工業革命以來,全球經濟高度成長與工業化所帶來的環境污染,在過去三十年成為世界各國共同關切的課題,其中尤以臭氧層的破壞及溫室效應所造成的全球氣候變遷最為急迫。為防制氣候變遷,聯合國於一九九二年通過「聯合國氣候變化綱要公約」(UNFCC)並於一九九七年在締約國大會(COP3)制定「京都議定書」,就溫室氣體排放問題訂出減量時程。

身處於環保無國界的趨勢下,我國雖非聯合國會員國,然身為新興工業國家及地球村一份子,仍應依據公約原則,承擔合理且與各國溫室氣體減量成本相當的責任,因此民國八十七年我國能源會議的結論,已初步訂定在二○二○年將溫室氣體排放量降至二○○○年的水準,另決定盡量採用低碳能源、並將二○二○年電力裝置容量配比調整為煤三五%∣三七%、油四%∣五%、天然氣二七∣二九%、水力九∣十一%、核能十九%∣二十%、新能源一∣三%。

除了善盡環保之責外,由於台灣九七%的能源依賴進口,任何特定能源價格之波動都能透過電價影響到民生物價,此外,一旦國際上發生類似一九七三年的能源危機或海峽兩岸出現軍事衝突,在各種能源儲存量有限的情形下,燃氣機組僅能維持供電十五日,燃油機組四十六日,燃煤機組六十一日,而在一至三年內,必須仰賴水力及核能機組發電。因此基於能源安全存量與降低能源價格波動以提供「安全、價廉、充足與穩定」的電力之考量,能源多元化有其必要性,民進黨政府必須以整體國家安全與發展為重,審慎評估核能發電之必要性。

基於上述因素,我國應在同時考量「產業發展」、「環境保護」、「國家安全」及「能源政策」的前提下,制訂能源基本法,訂定公元二0二0年適當之能源及電源結構配比;其中電源結構中之無碳能源(太陽能、風力、水力及核能等),為因應國際減少溫室氣體排放的環保理念,不得少於三五%。

該項能源及電源結構配比,應由立法院審議決定之。基本法中亦應賦予各級政府推動各項相關法令之權利與義務。在電源結構配比及能源政策變更程序上,則應由立法院審議決定,以彰顯民意,並確保我國能源政策之一致性、連貫性與穩定性。事實上,核四風波造成我國經濟與社會動盪不安,並不在於核四本身工程對國家社會的影響,而是草率、缺乏法源的決策過程造成民眾對政策與國家未來發展的不確定感所致。能源基本法的制訂,可避免日後類似的狀況發生,一方面在能源基本法中確立兼顧「國家發展」與「環境保護」的能源政策,二方面明訂重大決策變更程序,以建立民眾對國家政策的信心,減低政經與社會衝擊。

以核四議題而言,無論釋憲之後核四決議是續建或停建,行政院皆須有完整的配套措施以資因應。倘若決定續建,政府應有專責單位控管核四成本、安全與進度,以消弭大眾疑慮;如果決定停建,則需就如何舒緩溫室氣體減量壓力、研擬可行性替代方案及相關限電措施,以及產業結構調整方面對外界提出有說服力的說明。

四、調整產業結構,建構以台灣為中心的矽谷-台灣-上海「黃金三角」

台灣產業在新世紀中,已面臨關鍵的轉捩點,產業結構必須因應國內、外環境有所調整。一方面在台灣能源相對稀少與全球環保浪潮下,以往高耗能的產業勢將重新評估,相對而言,低耗能、低污染的產業轉而成為未來台灣產業的發展方向。但是,儘管如此,許多相對上較傳統工業耗能較少的新興工業,本身仍對電力有一定數量之需求。台灣要維持在國際分工體系中之優勢,除了提升人力資源品質、改善政府行政效能等軟體環境外,還是必須供應足供這些產業使用的、穩定的水電基礎設施。

目前的核四爭議,已嚴重模糊了民進黨政府未善盡健全國家基礎建設責任之事實焦點:民進黨政府要發展知識經濟,就必須有充分的電力供應與高水準備載容量,如此方能確保高科技產業及「新經濟概念」公司之正常營運。

以近日美國科技產業重鎮-加州大規模缺電風波觀察,電子商務公司固然災情慘重,資訊大廠亦難倖免;英特爾公司已宣布因矽谷供電不穩,未來三年不在該地區擴充規模。由於電力事業需要長期規劃及大量投資,以美國此種科技大國,加州缺電對矽谷高科技產業運作的影響,亦可能引發美國經濟衰退。若民進黨政府仍不正視缺電危機,則殷鑑不遠。

國內企業遠赴他國投資需面臨相當高之風險,許多國家均未與我國有正式外交關係或商業協定,企業也泰半以單打獨鬥的方式,面對國外各種貿易與非貿易之關稅障礙,遇有投資糾紛時無法爭取應有之權益。

因此,政府應篩選出相對上具高耗能高污染特質、且不具競爭力之產業列為優先輔導對象,提供策略性產業外移規劃服務,協助產業於海外覓得適當地點與建立產業組織以發揮群聚效果,以產業投資與規模作為談判籌碼,訂立有效保護我國企業之投資協定。當然,在積極協助廠商以群體外移方式赴海外展生產基地之同時,亦應鼓勵企業將研發、行銷等生產以外之部分根留台灣,以維持台灣本地之產業競爭力。

過去數十年中,台灣在美、日、歐先進國家為主導力量的高科技產業中建立起全球供需鏈體系中的生產優勢,也因而累積出具備影響全球供需與資源運用的產業實力,這也是產業發展中不可或缺的重要因素;政府如何因勢利導,建立有效機制,將是台灣是否能繼續在全球佔有一席之地的關鍵。為提昇國家競爭力,當務之急必須在新全球供需鏈中重新為台灣定位,使重塑之新核心競爭力融入該體系之中。審度當前時勢與過去經驗,以台灣為中心之矽谷-台灣-上海「黃金三角」優勢應儘速建制,讓來自於矽谷的技術、資源與人才先經流台灣,再流進大陸。

在產業方面,台灣應掌握創新型與系統型產品,如資訊家電、可攜式電子產品、半導體設計等,具有高附加價值、且能快速回應市場需求之特質者,以確保台灣產業得以發揮國際分工體系的槓桿力量。其次,台灣產業未來要由生產為主走向創新導向,惟以台灣目前之條件仍難以在創新領域具舉足輕重之地位,故仍應持續加強與矽谷發展密切而長期之技術合作關係,延伸台灣之產業競爭力。

此外,大陸在近幾年傾全國之力發展經濟,已成為全球最大且最具潛力之市場,未來更有可能主導東亞區域經濟整合,成為繼歐盟之後具備與北美共同市場相抗衡之經濟體,因此世界各重量級企業莫不爭先進入以取得先機,而上海更是各國高科技企業落腳中國大陸最重要的據點。面對此重大危機,唯一可化為轉機之作為便是利用大陸低廉的生產資源,提昇台灣在國際市場上的競爭力,也透過大陸快速發展的市場,為台灣廠商爭取更多的商機,並鼓勵廠商尋求包括資金、技術、人才的國際合作,利用大陸的生產優勢,使台灣成為高科技產品最佳夥伴與進入包括大陸在內的東亞市場最佳跳板,以

確保矽谷高科技產業資源先經台灣再到上海的金三角優勢得以完全發揮。

待以台灣為中心之「黃金三角」優勢建立後,我國將成為東亞技術、資金與人才聚集之科技重鎮,而以此為基礎,結合矽谷之技術與上海之生產能力,再加上台灣資源整合運作,便可有效進軍全世界,再創「台灣奇蹟」。

五、結語

經濟發展是台灣生存的命脈。台灣過去的高成長並非天賜,而是全國各個部門齊心協力所得來的成果,台灣並沒有內耗的本錢,更不應在重大經濟建設的水、電設施上出現停頓,民進黨政府應以如臨深淵、如屐薄冰的態度來維繫得來不易的成果。隨著國際貿易金融的開放程度愈來愈大,國際競爭之壓力由國際市場進入國內市場,民進黨政府必須以專業理性之態度面對此一局勢,來確保我國在新世紀的經濟競爭力。

 

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