科經(研)090-027號

中華民國九十年十月八日

October 8, 2001

台灣在APEC中現有的角色及未來的調整 

政大國關中心副研究員 吳玲君  

一、台灣參與APEC的政治與經濟目標

APEC是台灣最重要的國際舞台,是目前台灣惟一能派高級政府官員與會的主要國際組織。自從1991年加入APEC之後,台灣試圖在各個工作小組、部長會議及年會中扮演建設性角色,希望以亞太地區民主發展的前驅、自由市場的忠實擁護者、以及世界發展最快速的經濟體等因素,來說服APEC成員給與其平等的待遇,藉此爭取較高的國際地位。對台灣而言,APEC對台灣的利益是多重的。在經濟上,台灣政府強調加入APEC的目標有二: 第一、希望透過APEC自由化、便捷化以及經濟與技術合作工作的參與,提昇我國與亞太之全球經濟競爭力與影響力;第二、藉由與APEC會員國經濟合作,獲取我國發展國內經濟、促進產業升級等工作所需之資源,並同時增進企業之商機及推動策略聯盟等。 在政治上,台灣政府官員更明白APEC的機制對台灣的重要性,除了提昇外交參與層次,提升台灣國際化的程度外,促進兩岸的良性互動也是主要的因素之一。一般以為,在國際組織規範的框架下接觸,不會與一個中國的原則有所違背,對兩岸雙方都是風險最少的接觸方式。

二、台灣APEC的角色與菜單理論

台灣政府驥望以其對APEC組織的貢獻,獲取其他會員體之重視與好評。然而台北的一些努力卻受到整個現實亞太局勢與兩岸關係的影響,而無法獲得應有的回饋。

羅索特(Bruce Russett) 與史搭(Harvey Starr)曾以菜單 (The Menu for Choice)來比喻國家對外政策的選擇空間,他們以為國際環境與國家外交政策的關係如同我們在餐館裡享受美食時受到菜單限制的情形是相似的。在餐館中我們可以選擇我們要的食物,但是我們的選擇卻要受到菜單範圍的限制。 換言之,菜單提供消費者選擇的種類,如同國際體系及國際環境給予每個國家決策者的機會,菜單的項目也就如同國際環境的各種可能限制,侷限了決策者發展的空間。 雖然消費者在點菜消費時,也必需考慮口袋的鈔票,胃口大小及共同進食同伴的態度等,亦即消費者的能力及偏好及對菜單的了解程度往往會影響消費的內容,但是消費者通常只能在菜單提供的範圍內作選擇,決策者在面臨決擇時也相似,雖然決策者受制於國內外各種因素影響,但其決策空間亦與大環境的情勢有絕對的關係。

APEC成立之初宣示,各經濟體在一律平等基礎上進行多邊會談,但是在現實政治與經濟環境下,如同其它的國際組織,APEC是強國的舞台,也是經濟實力競賽的場合。無可避免地領袖會議以至整個APEC的政治色彩漸趨濃厚,台灣也因此需要不斷地挑戰與適應。

第一、強權國家對主辦國議程安排有重要的影響力:主導議題即主控APEC的方向,從歷屆的年會可明顯看出來,儘管台灣一直有心提出建設性的議案,如貨幣基金與資產抵押債券等,但由於台灣在亞太的事務上沒有決定性的影響力,所作的努力常事倍功半。

第二、政治因素的考慮與角力:APEC會員體不但對經貿政策及APEC組織結構與發展意見分歧,在經貿活動的背後更存在各種政治因素的考慮與角力。亞洲與較開發的西方本來就有一些歷史的政治宿怨難以解決,曾受殖民統治之苦的東南亞各國,拒絕與西方國家結盟。,其次,亞洲國家之間也有一些根深蒂固的仇怨,例如對第二次世界大戰時日本的「共榮圈」記憶猶新等。再者,亞太國家對日本與中共也一直有戒心,認為其有擴張權力之嫌。因此,各會員體往往也將政治不滿的情緒帶到APEC會議來。使得原本就不易處理的經濟問題的爭執,更顯複雜。除了外交關係外,每個會員體也會受國內政治因素的干擾。目前各國雖然認同所謂的「貿易自由化」並支持APEC的成長,但其背後的政治動機及支持的理由卻不一。長期以來,台灣的外交自保之道,一向配合著美國政經外交的整體目標,但是在APEC中為了不得罪東協各國,更為了顧及台灣國內經濟發展的利益,在「選邊站」上也常面臨利益衝突的矛盾,

第三、會員國有結盟的傾向:APEC的組織內本來就有東協,以及美洲自由貿易協定的小圈圈,又基於各國經濟發展的條件不一,很自然的會造成APEC會員體的結盟,內部幾股力量的相互激盪。台灣沒有加入次級區域組織,雙邊的自由貿易協定也因主客觀的因素,沒有機會參與,在形勢上處境不占優勢。

第四、APEC議題多元化:每一個組織在成立後,其性質就不是侷限在單一性議題範疇內,相反地,隨著組織的共識及能力的演變,或某一兩國的主導,其功能會改變。APEC也是如此,部分成員體有意推動將區域安全、人權與社會安全網等政治與社會性議題,納入APEC的討論範圍,如此一來,這些因素會增添APEC的多元化與複雜化,台灣所需關注的議題與日俱增。

第五、會員體經濟實力的變化:美日以其經濟實力為後盾,在APEC成立之初原是主導APEC議題最強而有力的國家,東協國家在APEC中雖不具舉足輕重的地位,惟其為經濟快速成長的地區,並在共識決的特質下,在APEC中仍得扮演聯合抵制「強權國家」的平衡角色。但在一九九七年的東亞金融危機之後,此一形勢已有明顯的改變,除了美日相對經濟力衰退,對APEC的熱衷程度仍有待觀察外,中國大陸的經濟近來已成為了亞太地區最大的力量,相形之下,台灣在亞太的經濟優勢也逐漸減弱,目前台灣產業外移,失業率攀高,天災不斷,政治內鬥不止。經濟籌碼減少後,在APEC中所能發揮的空間將會有更大的限制。

長期以來,在面臨各項挑戰的過程中,台灣可以說是在扮演一「求生者」(Survivor) 與「適應者」的角色。在其求生存與適應過程中,有時遇挫折,有時有成就,此與台灣當局是否認清「菜單」上的限制,選擇自已能表現的議題有很大的關係。

三、台灣在APEC表現的空間: 台北在APEC的菜單

台灣在充滿政治角力與經濟多元化的APEC組織中基本上有二大選擇,一則政治面,另一則是經貿與科技面,台灣雖然兩則皆努力的經營,然而,成就卻不盡相同。

(一)政界所關注的問題:政治大餐

(1)、總統無法參與高峰會議

為了爭取平起、平坐的同等待遇,讓國際體系能聽到台灣的聲音,加入APEC後的前五年,台北每一年都致力促成李前總統登輝獲邀參與非正式高峰領袖會議。然而,李總統卻屢次被排除於年度領袖會議之外。 西雅圖高峰會前,柯林頓總統希望李總統不要出席該會議。一九九三年大阪會議之前,台北當局施行「南向政策」鼓勵台商投資印尼,一九九四年並由當時的李登輝總統及行政院長連戰與印尼總統蘇哈托會面企圖獲致友善的回應。然而,在大阪高峰會中,蘇哈托卻仍決定遵循「西雅圖模式」。一九九五年的大阪會議,台北希望日本領袖能夠因李總統與日本特殊友好關係上而有所轉機,但日本首相村山富市卻聲明日本遵守西雅圖與雅加達模式的決議。 一九九六年的馬巴拉高峰年會情況也相似。遠東經濟評論雜誌社論曾評論說「李登輝被排除在蘇比克灣高峰會外特別顯得諷刺,因為是台灣投資的大筆金錢將舊的菲律賓的美軍海軍基地改建為科學園區及展覽館。」。之後,很少有有關我國李前總統爭取與會的報導。一直到今年陳水扁總統,透過美國國會及新聞媒體高分貝的表達其欲前往上海參與高峰會議。再度引發各界對此問題的注意。

(2)政治議題被排擠在外

APEC強調以經濟問題為主,不涉及政治或安全議題,但是會議中卻不時有關政治與安全的議題。最明顯的例子有二:一九九五年大阪會議時美國有意提及亞太經合會擴及安全問題,雖然我國一般輿論皆支持此一看法,但是我官方在正式的場合卻沒有發表任何看法;一九九八年最熱衷的問題卻是東帝汶的問題,資深官員會議的會外會討論了東帝汶緊急的局勢,會議後雖然未能就施壓印尼,要求其接受國際維持和平部隊進駐東帝汶一事達成共識,但是會中各國外長嚴厲批評印尼未能制止統派民兵在東帝汶的燒殺暴行。我方代表也未能受邀參與此一政治象徵意義的會議。

(3)爭取主辦權受挫

台灣表達有意主辦APEC高峰年會的意願,但屢遭封殺。每年所派出的領袖代表也需主辦單位的「同意」方可。在雙邊高峰會方面,雖然也努力促成,但是目前資料顯示,只限於汶萊、馬來西亞、印尼、新加坡及菲律賓等東協國家。

(4)兩岸關係互動有限

台北方面對於APEC的參與是以希望突破中共外交封鎖、擴大國際政治舞台為初衷,在一九九一年APEC全體部長級共同記者會上,台灣代表團團長蕭萬長先生強調APEC會議是兩岸良性互動的開始。由於兩岸代表在APEC的互動極易被賦與濃厚的政治意涵,反而造成中共的警覺,形成互動的障礙。目前而言,在APEC幕僚合作的空間尚屬寬廣,但高層次的互動仍非常有限。兩岸整體的關係,並未因雙方加入APEC而有明顯的改善。

(二) 我國較受肯定的成就與收穫:綜合經貿大餐

(1)主導了將近十分之一APEC的活動

從官方的資料分析台灣參與APEC之情形。整體說來,除了資本市場開發之外,台灣都有相當積極的表現,主導了將近十分之一APEC的活動。而主導參與的活動或計劃,與科技相關者佔較大多數,顯示了台灣在科技方面受到APEC會員體的重視。 而政府引以為傲的指出我國在主辦與合辦之APEC重要會議上逐漸加增。(請參考外交部與經濟部之APEC網站。)

(2)台灣在APEC會議中主要政策與提案

台灣在APEC的提案雖然有一些沒有被接受,但是也受到了不少支持鼓勵,達到宣傳台灣存在的目的,例如: (1)一九九一年漢城會議,經濟部長蕭萬長在APEC大會中提出在當時的十個工作小組外,另設「中小企業工作小組」之建議,並表示台灣願意成為召集人乙案; (2)一九九九年溫哥華會議上台灣提出在APEC架構下成立貨幣基金的提案。 台灣在APEC中也有不少提案受到重視,例如: (1) 一九九六年的雅加達會議上提出「農業經濟合作計劃」一案,台灣表示願提供會員國技術及資金,協助各國農業的轉型,以應付各國在烏拉圭回合談判中有關農業市場開放可能造成的衝擊; (2)一九九八年吉隆坡會議上台灣提議透過發行資產抵押債券(CBO),以集資購買遭逢金融危機之各國債券; (3)二○○○年汶萊會議中倡議「轉換數位化落差為數位機會」,呼應領袖區域合作以縮小貧富與技術落差的呼籲,被納入部長宣言之中。此外,台灣也利用了APEC會議作了一些自我宣傳的公關,最明顯的例子是(1)一九九三年西雅圖的財政部長級的會議中台灣向亞太各國提出《關務改革在台灣》之說帖,強調台灣經過十年改革,其關務技術與行政效率已達到發達國家之水平; (2)一九九八年吉隆坡會議上分享台灣金融管理經驗,並表達協助金融受創國之意願。此些正面作法,依據官方的分析是有效提昇台灣在APEC之形象,有利台灣未來整體參與APEC之工作。

四、提高國家競爭力與建全國內市場

(1)配合推動貿易暨投資自由化的腳步

「貿易及投資自由化」目標是全球化推動之重點工作,對台灣提升國家競爭力之施政方針有重大的影響。為配合APEC的「個別行動計畫」目標,台北當局近年來業已分階段制定許多經濟自由化、國際化政策,早在一九九六年馬尼拉會議中即宣佈短中長期分別實施的自由化個別行動計畫為進入WTO與全球化作一準備。基於EVSL之推動影響台灣產業重大,故在事前籌畫以及會議期間,除密切注意各會員體之立場動向外,於多邊或雙邊會談中,適時表達立場,以維護權益頗為重要。台灣適時也利用了APEC的場合為進入WTO暖身,為全球化預先的準備。

(2)引導國內企業之發展

APEC會議中的一些議題對我國企業的發展有重要影響,例如:電子商務係一新興商業媒介,故自一九九七年溫哥華領袖會議指示APEC應推動此一領域工作以來,我國即積極參與其「電子商務任務小組」之工作,並共同研擬「APEC電子商務行動藍圖」,規劃出未來努力之方向。我國之積極參與,使我國對電子商務未來之發展方向,得以發揮一定程度之主導力量。另電子商務乃係未來貿易進行方式之主流,不僅有助於中小企業效率及競爭力之提升,同時,對企業商機之攫取並提升人民生活品質等均有正面之效益。

(3)民間企業之參與

依據學者與官方的研究報告,目前我國企業部門參與APEC的情形仍有很大的改進空間。除了代表我國參加APEC企業諮詢委員會(APEC Business Advisory Council)的三位企業人士(中信集團辜董事長濂松、義美食品公司高副董事長志尚、嘉新水泥公司張總經理安平)與APEC保持較長期的接觸與瞭解之外,協助民間企業認識APEC的活動往往僅限於每年不定期舉辦數場座談會或研討會,如何進一步提高我國企業部門參與APEC活動,協助產業獲取APEC商機,是政府相關單位努力的方向。雖然如此,APEC在各部門所推動的計畫,例如 Networking of APEC R&D Leaders and Researchers 及 APEC Technomart II等等都有學界與民間的參與對專業問題的研究的深入等有一定程度的貢獻。

(4)重要雙邊經濟管道,有助WTO的入會

利用「APEC部長會議」及部長雙邊會談時機,建立實質之友誼及良好的溝通管道對我國實為重要。此也為促成各會員體助我順利加入世界貿易組織(WTO)的重要因素之一。

五、觀察與建言:物競天則,適者生存

「菜單」主要是比喻決策者面臨的選擇與機會是有限制的,而此種限制將明顯的影響到其抉擇方向。而如同了解餐館性質與菜單內容將有助消費者的消費品質,決擇者亦能在了解大環境的變化與限制後,做出最有助國家儘快達到最有利目標的決定。

台灣在APEC中受到中共「一個中國」思考邏輯的影響,中共的刁難與封殺,長期以來便是台灣朝野在APEC政治地位努力的重大挫折的主因,而APEC中複雜的政經因素,更使得台北在APEC中的工作困難度加高。 儘管如此,台北對維持在APEC的活力,仍不繼遺力,從爭取李前總統登輝赴西雅圖參與高峰會議,到透過美國國會爭取赴上海參與高峰會議;從一九九一年「中小企業工作小組」的提案,到二○○○年「轉化數位落差成為數位機會」的倡議案,一路走來,台北當局選擇其自認為有利於生存的議題發揮。

一般而言,台灣在APEC的努力與方向是有持續性的,然而隨著中共經濟的逐漸強大,外交手段日益成熟,APEC會員體與中共互動關係的改變,台灣的APEC政策也需更大的彈性。台灣的自保之道,在於是否能順勢而為,掌握國際體系的動態。過去我國最大的經濟優勢是年年有不小的對外投資能力,對大部分渴望獲得外資挹注的APEC會員體而言,此一優勢是很強有力的誘因。然而,目前產業升級緩慢,外貿成長困難, 經濟也就每下愈況。如此一來,國際經濟舞台的活動能力自會降低。

時空不同,APEC的「菜單」也在變化,政府各部門在積極參與各項議題活動的過程,應特別需要注意情勢的變化,其中包括有:APEC會員體加入WTO後,APEC議題的轉變;及美日與中共對APEC的政策變化; 及區域次級組織的發展。台灣未來在沒有次級區域組織的聯合縱橫的情況下,其努力是必要更能精確掌握對外行動方向的準則,配合著不同亞太的生態環境以及手中的籌碼方能爭取生存表現的空間,要了解「菜單」的內容與限制,並注意荷包的信用卡額度,才能有最高效益的餐點。

注釋

  1. 外交部國際組織司專門委員兼APEC組長謝其旺曾為文表示,APEC的意義有四個層面: Diplomacy at APEC, Diplomacy through APEC, Diplomacy to APEC and Diplomacy for APEC. 而其中以第一項最為重要,由於我國當前特殊的國際地位,與我國有正式外交關係的國家並不多,所以經由APEC雙邊會談,我們的領袖代表以及與會部會首長,得有機會和非具有正式邦國家的其它會員體領袖和首長共同交意見,或是爭取其他會員體對本國所提的計畫或預算的支持。中華台北APEC通迅 民國八十八年一月 中華台北亞太經濟合作研究中心。頁八八-九一。
  2. Bruce Russet and Harvey Starr (1992)World Politics: The Menu for Choice (New York: W.H. Freeman and Company). p.24.
  3. 例如在意大利餐館提供的是皮薩或各式的意大利麵,沒有滷肉飯或蛤仔麵線。
  4. 二○○○年APEC各會員體最熱衷的事情之一,莫過於尋找對象洽談簽署自由貿易協定的事情,連原本均未涉入的韓國、日本、香港及中共也紛紛表態開始進行相關的工作,我國官方表示因加入WTO在即,暫時不跟進,
  5. 自由時報,民國八十二年十一月二十五日,版六。.
  6. Tai-Ying Liu, APECs Missing Man, Far Eastern Economic Review, November 17, 1994, p. 38.
  7. China Daily (Beijing), November 15, 1994,p.1.
  8. Far Eastern Economic Review, December 5, 1996,p. 7.
  9. 美國國防部長在接受日本媒體訪問時,提出建立亞太地區安全保障體制的構想,建議APEC開始討論安保問題。聯合報,民國八十三年十一月十六,版十; 中國時報,民國八十三年十一月十九日,版十一。
  10. 經濟日報,民國八十年十一月十二日,版一;民國八十二年十一月二日,版二。
  11. 台灣在初期可認捐十七億美元,未來可能高達四十億美元。中國時報,民國86年11月24日,版1。
  12. 其構想主要計劃透過初期的「種子基金」,例如先在馬國納閩島成立特殊的紙上公司(SPC),由SPC發行七十億美元的投資級債券,以及次級順位債卷卅億美元,由經濟實力較佳的經濟體及亞洲開發銀行認購。今年由我國提出的資產抵押債券案,幾經波折終獲美、日、新及馬等國家的支持。
  13. http://www.trade.gov.tw/data1/search.htm
  14. APEC 2000年年報,中華台北APEC研究中心,中華民國九十年三月,頁十三。

 

(本文代表作者之個人意見)

(本文係發表於90/9/21本會主辦之「東亞區域發展論壇」)


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