科經(研)093-004號

中華民國九十三年九月十六日
September 16. 2004

山坡地保育與利用之探討

國立中興大學水土保持學系教授兼系主任
林俐玲

一、 緒言
台灣本島位於歐亞大陸板塊與菲律賓海板塊之接觸線上,二板塊長期相互衝撞而產生激烈的造山運動,形成台灣陸地。台灣地質構造如斷層、褶曲與節理等特別發達,導致破碎之地質環境。台灣地勢高聳、坡面陡峻,山地分布多於平地,全島平均高度為660公尺,平均坡度25%,如此的地形造成土地利用上諸多限制。平地僅佔93萬多公頃,為全省總面積360萬多公頃之26.69%,由於人口的壓力,土地需求甚為急迫,山坡地的開發利用勢在必行,但是此等地區為水土流失最為敏感之地帶,不當的開發行為,衍生了許多水土保持問題,甚至導致水土災害的發生。合理的土地利用與適當的保育措施為使用坡地之最高指導原則。
二、 山坡地的定義與範圍
根據「山坡地保育利用條例」第三條所稱山坡地,係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地外,經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要,就合於下列情形之一者劃定範圍,報請行政院核定公告之公、私有土地:一、標高在一百公尺以上者。二、標高未滿一百公尺,而其平均坡度在百分之五以上者。又水土保持法第三條第三款所稱山坡地範圍,除山坡地保育利用條例之範圍外,並涵蓋國有林事業區、試驗用林地、保安林地。由以上定義,台灣地區之土地可分為平地與山坡地。九十二年度台灣地區土地面積統計結果如表1所示。結果顯示台灣地區山坡地總面積計有2,639,653公頃(佔總土地面積3,600,618公頃之73.31%),其中台灣省有2,622,346公頃,佔大部分,台北市有15,493公頃,高雄市有1,814公頃。

表1. 九十二年度台灣地區土地面積統計表

台灣省

台北市

高雄市

合計

 

面積 (公頃)

百分比 (%)

面積 (公頃)

百分比 (%)

面積 (公頃)

百分比 (%)

面積 (公頃)

百分比 (%)

平地

935,732

26.30

11,687

43.00

13,546

88.19

960,965

26.69

山坡地保育利用條例施行範圍之山坡地(A)

966,685

27.17

15,493

57.00

1,048

6.82

983,226

27.31

國有林班地、試驗用林地及保安林地(B)

1,655,661

46.53

-

-

766

4.99

1,656,427

46.00

水土保持法施行範圍之山坡地(A+B)

2,622,346

73.70

15,493

57.00

1,814

11.81

2,639,653

73.31

總計

3,558,078

 

27,180

 

15,360

 

3,600,618

 

三、 山坡地土地可利用限度分類

山坡地保育利用條例第六條規定山坡地應按土地自然形勢、地質條件、植生狀況、生態及資源保育、可利用限度及其他有關因素,依照區域計畫法或都市計畫法有關規定,分別劃定各種使用區或編定各種使用地。第十六條規定山坡地供農業使用者,應實施土地可利用限度分類,並由中央或直轄市主管機關完成宜農、牧地、宜林地、加強保育地查定。山坡地土地可利用限度分類標準係依山坡地之平均坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質等條件將山坡地區分為六等級:(一)一級地至四級地為「宜農牧地」,可供農耕或畜牧經營利用;(二)五級地為「宜林地」,應實施造林或維持自然林木及植生覆蓋;(三)六級地為「加強保育地」,應加強保育處理,減免災害之發生。行政院水土保持局自民國五十三年起辦理山坡地範圍土地可利用限度查定,至九十二年十二月底止共計完成966,830公頃,其中宜農牧地有431,138公頃,宜林地416,642公頃,加強保育地4,149公頃,不屬查定範圍土地66,623公頃,尚有48,284公頃土地待查定(圖1)。其中不屬查定範圍之土地包括:1.其地目為「建」、「道」、「墓」、「水」、「雜」、「溝」、「養」、「溜」等非農業利用之地目土地。2.土地現狀為「學校、發電廠、工廠、道路等預備用地或窯業用地」。3.地目為「田」、「旱」、「林」、「原」、「牧」之土地,查定時如全部或三分之二以上(佔該筆土地總面積)作為建築、磚廠、學校、水庫、水池、道路、電廠、石油公司用地、高爾夫球場等利用者。4.靶場、營區、演習場地等軍事用地。5.土地流失或被砂石淹埋,未復耕者。6.土地如全部或三分之二以上,已取土、或開挖整地作為大平台非供農業使用者。凡是在宜林地或加強保育地的山坡地上,從事農、漁、牧業的墾殖、經營或使用,都屬於超限利用。其它濫建、濫葬及開挖整地等開發使用,是屬違規行為。

四、 山坡地利用

山坡地主要以林地利用為主,林地面積約187萬餘公頃,佔全島面積之52%左右,為台灣水源涵養之主要基地。但由於許多高經濟作物在55%以上之林地種植,造成嚴重的水土流失,九二一地震更成嚴重的崩塌。另外台灣山坡地目前已開發之農牧用地面積約27萬餘公頃,佔山坡地保育利用條例定義之山坡地總面積之28%,其中約有13萬餘公頃完成農地水土保持處理,尚餘14萬餘公頃已開發卻未實施水土保持處理。坡地開發作為農地使用如未做水土保持處理,可能導致嚴重的水土流失,和對下游地區的水庫或河川造成污染。目前坡地農業以果樹類最多,另外山坡地種植檳榔、高冷蔬菜等作物,為山坡地之農地使用帶來了更大的隱憂。山坡地常隨著時間因民眾的需求而改變其利用別,如公有地之放領或出租,根據統計山坡地公地放領面積有5,908.548公頃。又根據農委會92年農業統計年報第11項非都市土地使用分區編定面積表中,山坡地保育區之總面積為662,505公頃,其中:1.各種建築用地8,166公頃,佔1.23%。2.農牧用地286,308公頃,佔43.22%。3.林業用地279,399公頃,佔42.17%。4.養殖用地95公頃,佔0.01%。5.水利用地5,382公頃,佔0.81%。6.生態保護用地46公頃,佔0.01%。7.國土保安用地5,590公頃,佔0.84%。8.特定目的 事業用地9,237公頃,佔1.39%。9.礦業用地694公頃,佔0.10%。10.窯業用地222公頃,佔0.03%。11.交通用地8,228公頃,佔1.24%。12.遊憩用地2,897公頃,佔0.44%。13.古蹟保存用地5公頃,佔0.001%。14.墳墓用地4,421公頃,佔0.67%。15.暫未編定用地51,807公頃,佔7.82%。16.其他用地7公頃,佔0.001%。除了農業使用外,因人口增加及產業發展,坡地非農業使用日趨增加,諸如道路的開闢、社區的開發、遊憩場所的興建、墓地的興建、採礦、土石採取等。非農業開發的過程中,如果整地不當,往往會造成重大的災害;所以在坡地的利用過程中,應依坡地的自然特徵,應用工程、農藝或植生方法,以防治沖蝕、崩塌、地滑,土、石流失等災害,保護自然生態景觀,涵養水源等水土保持處理與維護。

五、 山坡地保育

台灣因特殊的水文與地文條件,維持良好的植生被覆,由各層植被發揮保育土壤,涵養水源等功效,是坡地最好的保護。但坡地的開發利用是不可避免的,所以必須導入人為的保育方法,即開發利用坡地時應實施水土保持之處理與維護;所謂水土保持之處理與維護係指應用工程、農藝或植生方法,以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施(水土保持法第三條第一款)。坡地為農地使用時應實施農地水土保持。主要的水土保持措施為山邊溝、果園山邊溝、平台階段、石牆和窄階段。行政院水土保持局歷年(56年至92年)水土保持處理面積如(圖2)所示。已完成農地水土保持面積共計130,331.49公頃。除了以上所提之措施外,農地保育可應用植生,如草帶、帶狀覆蓋、全園覆蓋並配合安全排水、跌水和蝕溝控制等,以確保農地之安全。坡地非農業使用之開發最大問題為大量的整地可能造成嚴重的水土流失,因此整地階段之水土保持工作尤為重要。諸如要有安全的排水設施、沉砂滯洪池的設置和植生覆蓋和邊坡穩定工程等。務使地面能完全受到保護與控制。

六、 坡地災害

台灣山坡地常見的災害有土壤流失,山崩、地滑、落石及土石流等,造成災害的原因可分為自然因素與人為因素。自然因素包括降雨、地震、地形、地貌、地質與坡度等。人為因素則有濫墾、濫伐、濫挖、濫建、超限利用等;自然因素與人為因素相互影響,更可引致災害的發生並加重災害的程度。坡地災害可分為漸進性災害與突發性災害;漸進性災害多因伐木、開墾、放牧等保育不良,造成土壤流失,水分涵養功能下降,導致生產力降低。此種漸進性的災害到達某一程度後,往往不能恢復地力,而造成土壤沙漠化。突發性的災害多因暴雨或地震等在較短時間內引發,其遠因可能長久的不當利用土地,保育措施不全,土地過度利用或與水爭地所引發的。台灣的山坡地在九二一集集大地震後,新生了2萬5仟餘處的崩塌地,根據工研院調查九二一地震後全省崩塌地面積高達50,752.876公頃,91年再經由衛星影像作第二次的判釋,全省崩塌地的面積為40,266.253公頃,崩塌地雖減少了1萬多公頃,但坡地的土石鬆動。在如此不穩定的坡面上,遇上桃芝與敏督利等颱風帶來連續豪雨,夾帶崩塌下來的土石,而造成嚴重的土砂災害。根據中央災害應變中心公佈的統計資料,敏督利颱風與水災造成農業總損失面積估計為11,424.85公頃,損失金額約為97.0573億元;在坡地災害方面,有37條省、縣道路於颱風期間中斷,公路邊坡坍方災害達134處;土石流嚴重地區有台中縣和平鄉博愛村松鶴部落、自由村達觀部落、梨山村,南投縣仁愛鄉的南豐村、親愛村和合作村。

七、 結語

台灣的地理環境特殊,山坡地土地面積高達73%以上,在有限的平地面積,再加上人口的壓力,山坡地的開發乃成為土地開發的主要對象。早期坡地利用以農業為主,主要的水土保持工作為農地水土保持,但隨著產業轉型,台灣由農業社會轉變為工業社會,坡地利用轉型成非農業使用,且利用的面積極速擴充。為了使我們的土地利用能永續發展,保育的工作應該與利用並行。山坡地農業使用時,應按土地可利用限度分類實施之。非農業使用區域更應加強實施水土保持處理與維護。山坡地的保育利用,其涉及的問題廣泛而複雜,坡地的開發利用與環境保育需要有合理的安排和適當的調和分配。

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