一、前言

兩岸關係的解凍雖始於1987年，但1949至1987年這段時期的兩岸農業合作關係，其實一直未曾中斷，此乃因部分農產品因氣候水土的因素無法在台灣生產，必須自大陸進口，傳統中醫所用的中藥材即為一例。1987年隨著台灣開放探親，兩岸經貿活動開始活絡起來，並逐漸擴及科技及學術等其他層面的交流，與農業有關的各種交流合作也不例外。根據1989年開始的兩岸經貿統計，1989年台灣曾自大陸進口七千五百餘萬美元的農產品，佔當年台灣農產品進口總值的1.2%；至於台灣出口到大陸的農產品，則在1992年才初次呈現十一萬美元的金額，不到當年台灣農產品出口總值的0.01%。但十餘年後在去(2005)年，上述農產品進出口大陸的比例，已各自達到台灣農產品相關總值的6.07%及10.07%。 

兩岸農產貿易的關係就如同兩岸整體的貿易關係，在台商開始赴大陸投資之後變得更加密切與複雜。這是由於台商赴大陸農業投資，不少中上游原材料還是需由台灣進口，導致台灣對大陸農產品出口之進一步增加。至於台灣自大陸進口的農產品數量，則隨台灣消費者需求的增加以及農產品加工產業的發展，呈現增加的趨勢。在這逐年密切的合作關係中，兩岸政治上長期的對峙則是最大的負面因素，但2001年年底與2002年初大陸與台灣的先後加入世界貿易組織(WTO)，卻為此快速成長但僵硬的兩岸經貿關係注入活水，兩岸農業合作關係也再現高潮。 

WTO設立的目的在確保自由貿易，並透過多邊諮商建立國際貿易規範，降低會員間關稅與非關稅障礙，提供穩定及可預期的國際貿易環境，並促進投資與拓展商機。相關的規範則包括普遍最惠國待遇原則、關稅減讓原則、國民待遇原則、以及諮商原則等。在兩岸均加入WTO後，基於雙方的經貿關係必須遵從WTO的共同規範，而這些共同規範又有利於雙方經貿的合作，因此預期包括農業在內的兩岸各種合作關係應有進一步的發展。其實在未有WTO規範下，若無政治考量的羈絆，兩岸農業合作關係仍會繼續深化，蓋因兩岸農業合作是源於互補的自然條件、相同的文化背景、以及近在咫尺的地理距離，而市場機制以及兩岸一起加入WTO的外在環境，則是兩岸農業合作愈趨密切的驅動力量。 

有鑑於此，本文將以加入WTO後兩岸農業面臨的機會與挑戰為主題，進一步對相關問題作簡要的分析。

二、兩岸農業合作的機會

長遠看來，在市場機制下，透過農產品貿易與農業投資的交互作用，兩岸農業生產勢將按比較利益與競爭優勢原則進行垂直或水平分工，而加入WTO則加快此一分工整合的速度，並將分工整合格局擴大到以全球化為範疇。整體而言，兩岸未來的農業合作機會將至少包括下列各項： 

1.    在擴大本身生產規模及大陸優惠待遇下，台灣農產品將可繼續擴大出口至大陸。

以過去十年為例，台灣出口到大陸農產品金額從1996年的1,714萬美金，逐年穩定上升到去(2005)年的3.61億美金，占台灣農產品出口總值的比例，也由1996年的0.31%，大幅上升到去年的10.08%，特別是最近四年在加入WTO後，其成長最為快速，年成長率分別為35.71%、164.65%、39.82%、以及23.75%。兩岸農產品在生產成本及競爭優勢上各擅勝場，過去學者已有不少分析，大致結論是台灣在亞熱帶水果及部分水產品上較大陸有競爭力（如李岳雲，2002）。但由於水產品的生產規模不易擴張，因此輸往大陸的潛力不大，倒是台灣亞熱帶水果在大陸提供零關稅及快速通關待遇下，可望大量外銷大陸。由於台灣水果質優價高，估算大陸有能力消費台灣水果的消費者，應為其百分之二的最高所得者，其市場規模約為另一個台灣，且隨大陸經濟快速成長此一市場規模應會繼續擴大。

表一 過去十年台灣農產品出口大陸統計  單位：千美元、%

資料來源：整理自行政院農業委員會台灣農產品外銷網。

2.    台灣農產品出口業者在對內整合、對外發展與大陸物流系統結盟關係、以及利用大陸市場規模優勢下，將可進一步提升台灣農產品外銷國外市場的整體效率。

在全球化的國際環境下，企業經營效率提升以及市場競爭力提高必須依賴規模經濟(scale economy)，過去不少台灣企業的快速成長與成功，即與進入大陸市場，取得規模經濟，達成效率與競爭力的提高有關。面對加入WTO後國內外市場新的競爭環境，台灣農業也不例外，除在生產結構上必須做出大幅度的調整外，在農產品的行銷上更需提昇效率，而其中供應鍊、價值鍊等概念的應用都是適當的策略，但上述概念的應用都須配合最低的市場規模方能呈現明顯的效果。因此今後在整合農產品出口業者、利用大陸龐大市場、以及與大陸物流業者結盟的三管齊下之下，台灣農產品國際行銷效率將可有效提昇。 

3.    在大陸善意配合下，大陸農產品有秩序地外銷台灣，將可協助台灣農產品國內市場產銷秩序的維持，並在天災農產品產量銳減時，即時滿足台灣消費者的需求。

在加入WTO後，台灣農產品市場已非封閉市場，換言之，政府透過市場介入進行對農業產業與農民福利的保護與扶持，勢必非常困難，不若從前。因此若大陸能配合台灣市場需求，進行農產品秩序外銷台灣，將能對台灣早已延誤且必須儘速完成的農業結構調整提供不少的助益，也間接協助減少台灣農民轉型的困難。另外台灣農業生產環境易受天然災害的影響，災害一旦發生，短期間市場供需失調，必定引起農產品特別是蔬果等產品價格的波動。大陸近在咫尺，其蔬菜出口競爭力又高於台灣，此時透過事先協議自大陸快速進口，將能抒解市場失調壓力，及時滿足台灣消費者需求。

4.    針對台灣無比較利益與競爭優勢的農產品，台灣農產品進口業者可與大陸農民簽訂契作協議，大量自大陸進口，滿足台灣市場需求。

加入WTO後，台灣農業生產必須依照比較利益原則與有無競爭優勢進行結構調整，因此部分農產品必須放棄生產，而由進口農產品來滿足市場需求。大陸近在咫尺，運輸方便；而由於同文同種，台商早就大量赴彼岸指導當地農民生產台灣品種蔬果。因此對台灣今後必須放棄生產的農產品，台灣農產品進口業者可與大陸農民簽約，進行台灣規格契作生產，再回銷台灣，使雙方各蒙其利。此一契作生產與進口模式，日本農產品進口業者在十餘年前即開始採用，其與地理距離較近的山東農民簽約，生產日本市場所需品種與規格的蔬菜與原物料，由於運作良好，雙方各蒙其利。前車良鑑，兩岸農業合作自可將其列入。

5.    進入WTO時代後，隨著人為障礙去除以及大陸相關資訊與制度進一步透明與確立，台商大陸農業投資可望繼續成長。

在市場機制及追求利潤目標下，台商赴大陸進行種植養殖業或食品加工業的投資，其實是正常且自然之事。在兩岸均加入WTO後，由於相關法規與機制的進一步健全與透明化，以及大陸市場的繼續成長，台商的農業或食品業大陸投資會繼續擴大；而針對未來無競爭力的農產品或食品加工業，台灣也可主動鼓勵農民或農企業對大陸進行投資，以有效利用相關技術。除過去大型食品加工業以及個別小型農企業的大陸投資外，估計未來由農民團體所籌組的農企業集體赴大陸投資的活動也會增加，更擴大兩岸農業投資的企業內涵。但整體台灣赴大陸農業投資的內涵會趨向高科技農業，地區別則會朝向大陸西部等內陸地區發展，此與大陸吸引農業外資的政策變動有關。

6.    台商大陸農業投資所提供的品種、技術、資金、以及其他產銷管理經驗，將可繼續協助大陸提升農產品競爭力，面對加入WTO後激烈的市場競爭。

大陸農業經營的最大劣勢為農場規模太小，平均耕地面積不到台灣農家之半，生產成本因此不易降低。1978年經改之後，在大量青壯農民赴城鎮打工，以及經濟快速發展之下，大陸農村地區工資亦呈上升趨勢，導致大陸過去低工資的農業生產優勢不復存在。2001年底大陸加入WTO以及開放部分農產品的進口後，大陸農業生產亦面臨結構調整的壓力，必須努力提升生產競爭力，方能因應國外農產品進口的競爭。台商赴大陸農業投資帶來的先進品種、栽培與養殖技術、以及市場行銷概念與作法，因此對大陸農業生產力與競爭力的提升，提供相當的助力。部分台資農企業亦成為各地相關農產品產銷的龍頭企業，對大陸農民生產技術提昇與市場開拓，也作了相當的努力。未來隨著台商的繼續擴大農業投資，相信會對加入WTO後大陸所需的市場競爭力提升，繼續做出有效的貢獻。

7.    透過強化兩岸科技合作，以及在農產運銷、農業金融、農民組織、以及其他農企業管理層面的經驗交流，將可厚植雙方各自農業發展的基礎。

兩岸農業發展各有所長。在農業科技上，大陸幅員廣大，研究人力充沛，各地域農產品眾多，各種農業科技的研究均有相當深厚的基礎與成果，相形之下，台灣也在部分科研領域有著不錯的表現。因此兩岸若能進一步擴大農業科技交流與合作的規模與範圍，互相截長補短，將可提升雙方各自農業科技的水準，為未來各自農業發展奠下堅實的基礎。加強作物種原與微生物資源交流合作、推動兩岸甘蔗糖業技術交流合作、統一兩岸農業科技術語集專有名詞標準、以及共同擬定專業技術領域引進、研發與交流合作項目等，均是具體可行的科技合作項目。此外台灣過去近六十年來一直實施市場經濟制度，因此在市場制度下政府該如何施政並進行相關制度的建設、以及如何協助農民因應市場變動經營農業，累積了相當多的經驗。這些經驗，特別是在農產品運銷、農業金融、以及農民組織上，也值得大陸參考運用。

三、兩岸農業合作的挑戰

兩岸農業合作機會雖多，但也有諸多挑戰有待克服，方能將上述合作機會落實，有利雙方農業發展。基本上這些挑戰有來自市場機制的缺陷，來自缺乏行銷組織的支持，來自政府政策的缺乏效率，來自政治層面或意識型態的考量或過時觀念的誤導，也有來自相關資訊或交流資源的缺乏與不足。現將兩岸農業合作所面臨的這些挑戰簡述於下。

1.    大陸仿冒台灣農產品問題嚴重，影響台灣農產品輸往大陸潛力的發揮。

台商在大陸從事農作物的生產也有將近二十年的歷史，其中包括台灣重要的外銷水果如芒果、蓮霧、釋迦等。這些大陸產的台灣水果，雖然在品質上與台灣所產或有差距，但憑其同為台灣品種，栽培方式相同，加上大陸本地生產的成本優勢，因此對台灣外銷大陸水果已然形成相當的競爭壓力。而當其再打出「台灣水果」的品牌，自然大大地傷及台灣水果在大陸市場的競爭優勢，不利台灣水果輸往大陸潛力的發揮。有鑑於此，大陸若對此仿冒現象加以重視，採取具體的規範，嚴格的執法，台灣農產品外銷大陸應有更亮麗的表現。

2.    台灣農產品外銷團體本身整合及運作效率有待加強與改善，對大陸市場及物流系統的瞭解亦嫌不足。

台灣從事農產品外銷的團體不少，包括各地農會、合作社、以及其他個別團體或個人如貿易商等。由於團體眾多，但各團體所能掌握的貨源有限，因此面對大陸廣大且各地不同的市場需求，個別農產品外銷團體其實不易形成供應鍊管理所需的規模經濟與因地制宜，或是達成價值鍊管理所需的降低成本與差異化要求。因此除外銷大陸農產品的種植面積與產量需儘速增加外，為求降低成本提升競爭力，台灣從事農產品外銷的團體也亟待整合。此外台灣高價農產品在大陸市場係透過大陸的農產品物流系統販賣，但各外銷團體對大陸相關物流系統運作以及市場需求缺乏深度瞭解，以致不利市場開拓與消費者偏好的掌握，也亟待改善。

3.    台灣外銷農產品生產規模較小，缺乏提供大陸市場大量且穩定貨源的能力；農業生產結構調整速度亦慢，無法確定可委由大陸契約生產並回銷台灣的農產品類別。

台灣外銷農產品大多內外銷並重，缺乏外銷農產品專門生產組織與制度的建設，因此在種植面積與產量有限之下，一遇天災造成減產，不但國內價格暴漲，國外需求也難滿足。有鑑於此，台灣內外銷農產品的產銷需分開，有外銷潛力農產品的生產規模必須擴大，且相關的研發、推廣、組織等配套措施也必須儘速同時建立，方能因應國際或大陸市場的需求。對台灣歷年不斷累積但卻未善加規劃利用的休耕農地而言，此一外銷農產品因應措施應有助於其有效利用。另外由於農業生產結構的調整速度過慢，為因應加入WTO後的全球化產銷形勢，台灣必須進行的農業生產國際分工，也遲遲未見成效，可委由大陸契約生產並回銷台灣的農產品類別與數量，自然也無法確定。

4.    兩岸政治仍呈對峙狀態，直航無法進行，導致兩岸農產品貿易、農業投資、以及其他相關交流合作成本高昂。

兩岸各種合作都牽涉到人員與物資的交流與互通有無，但由於政治上的對峙，兩岸直航到目前仍無法實現，導致高額的時間與運輸成本，不利兩岸各種合作的開展，而兩岸農業合作亦無例外。根據學者的估算（如林祖嘉、朱雲鵬，2006），若能直航，每年兩岸人員往來的時間與運輸成本可節省293.7億元，貨物海空運則可節省16.5億元。其實上述數字僅是在目前兩岸直接通航受阻下，相當保守估計的結果。此外直航亦能增加台灣經濟GDP的成長率，促使進出口貿易的同步成長，而從台灣產業發展的角度觀之，兩岸直航更可促使台灣產業依據比較利益原則與競爭優勢，進行必要的國際分工與靈活地結構重組，進一步提升其國際競爭力。因此如何促使兩岸早日直航，亦是兩岸農業合作必須克服的重要挑戰之一。

5.    台商大陸農業投資相關資訊不足，大陸對台灣農業投資保護仍有改善餘地。

台商赴大陸投資雖具有同文同種、語言文字的優勢，但農業投資與其他工業或服務業投資不同，其對相關資訊的需求特別殷切。就農作物栽培及漁業養殖而言，其深受自然條件變化的影響，捉摸不定，而其生產活動又多在制度或法規較不齊備的農村地區，因此需要較多的相關資訊。食品加工業因依賴農漁產原料，因此其投資是否成功也同樣受到上述資訊的制約。近十餘年來大陸推廣「兩岸農業合作試驗區」制度，在試驗區內完備相關公共設施，並輔以透明的政策與法規要求，對台商大陸農業投資幫助甚大。至於在大陸投資糾紛的處理上，雖然近年來已改進許多，但似乎仍有繼續改善的餘地，糾紛解決時效的縮短即為一例。

6.    台灣對兩岸農業科技與學術交流缺乏規劃，可用資源亦不足，導致切合需求且事半功倍的交流項目有限，交流效果仍有加強餘地。

農業科技與學術交流在兩岸受到不同的待遇。在大陸，農業交流與合作是受到官方的鼓勵與支持，加以農業又是大陸加入WTO後受到最不利影響的產業，因此政府對兩岸農業交流合作也頗為重視。相形之下，台灣政府對兩岸交流與合作態度消極，官方資源不但量少也難於取得，而台灣農業本身又是弱勢產業，政府對加入WTO後的台灣農業發展及其與兩岸農業互動間的關係，也缺乏整套政策與詳細規劃。此種不同態度導致台灣在農業交流與合作項目上缺乏規劃，交流活動所需資源有賴民間捐助彌補，自然不利兩岸農業交流與合作的開展，交流成效也有繼續改進的餘地。

7.    台灣少數人士對兩岸農業合作仍存不少錯誤迷思，不利WTO時代兩岸農業合作的大規模開展。

從農業資源有效利用以及產銷全球化(globalization)的觀點，台灣未來農業發展必須與全世界進行垂直或水平的分工，這是在市場機制與WTO規範下世界各地農業發展都必須遵循的道路，而這種分工也適用於兩岸的農業關係。可是台灣少數人士卻對此種兩岸農業分工關係有所疑懼，甚至抱持負面的看法，因此不贊成兩岸農產貿易與農業投資關係的發展。事實上為因應WTO時代的來臨，台灣農業應及早展開並儘速完成產業結構的調整，以面對包括來自大陸的各種機會與挑戰。若吝於承認並承擔這調整過程中所須的付出，或是因此誇大兩岸農業合作與交流的負面影響，長期而言，受到不利影響的其實還是台灣農業。換言之，我們必須打破上述對兩岸農業合作與交流的錯誤迷思，以正面態度看待包括兩岸農業在內的全球多邊農業合作，包括其帶來的機會，以及我們必須面對的挑戰。

四、結語

農業是兩岸最弱勢的產業，也是加入WTO後雙方受到最大傷害的產業，對收入微薄的農民，其福利也因此受到相當不利的影響。兩岸近在咫尺，農業生產也兼具互補互競的特質，因此如何在WTO架構下錯綜複雜的多邊農業關係中，以血濃於水的民族情感出發，相互支援合作，以發揮各自的農業潛力與相對優勢，面對國際競爭，造福農民，實在是當前兩岸最需重視與關心的課題。

本文從此認識出發，簡要說明兩岸農業合作所提供雙方的機會，以及為實現這些機會所必須克服的挑戰。在機會方面，本文從農產品貿易規模、國際行銷效率、消費者需求滿足、生產分工、農業投資機會、國際競爭力提升、市場發展經驗交流、以及科技與學術合作等角度切入，認為未來兩岸農業合作存在諸多的機會。在面臨的挑戰方面，本文則提出農產品仿冒問題、外銷組織及物流業整合與瞭解、擴大外銷生產規模與生產結構調整、直航問題與合作成本、投資資訊提供與法律保護、合作規劃與交流所需資源、心理迷思與錯誤觀念等觀察，認為有待雙方協力克服。這些機會與挑戰，不僅針對台灣，部分也針對大陸；不僅與雙方農業政策有關，也涉及產官學觀念與行動的整合。

就產官學三方觀念與行動的整合而言，發掘問題、反映問題、掌握主動的應是農民、農民團體與農企業，他們是兩岸農業合作的主角；政黨則是代表農民、農民團體與農企業監督政府，使其依照民意編列預算、制訂政策、以及執行政策，並擔任與對岸政黨進行協商，以使合作案能順利進行的角色；學術界的主要工作則在蒐集相關資訊、研究解決辦法、並提供利弊得失、以及客觀與專業的諮詢意見，其角色是在協助農民、農民團體與農企業以及政黨解決兩岸農業合作的資訊問題，促使兩岸農業合作順利執行。就目前兩岸農業合作所面臨的各項挑戰而言，所缺乏的是能整合兩岸三方並對各項挑戰進行經常性協調與處理的平台，但從制度與組織面而言，這個平台其實不難設立。

展望未來，相信機會是留給能掌握機會與願意接受挑戰的人。面對加入WTO後兩岸農業合作的新形勢，願大家勇於面對挑戰，掌握機會，迎接成功。

參考資料

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