民國九十年三月四日

建構單親家庭支持方案之政策建議

國立暨南國際大學社會政策與社會工作學系教授  許雅惠

西方國家在過去三十年間,家庭型態在急劇的社會變遷衝擊下,面臨了質與量兩方面驚人的改變。而其之所以成為各國人口、家庭、與社會政策關注的焦點,並開始出現不同的解讀觀點,實肇因於下列幾個因素。第一,單親家庭在整體家戶數中表現的絕對數量的增加;第二,單親家庭在家戶人口數、性別組成與年齡結構上與過去的統計圖像出現明顯的差異,暗示了其在本質與內涵上的根本變化;第三,單親家庭在性別面向的變異性過大,尤其是顯現在女性單親家庭與貧窮經驗間的高度相關,在在說明,過去對單親家庭的消極福利態度,已然不足以回應現代單親家庭的真實需求。

事實上,單親家庭非為工業化所製造之產物,乃長期實存之一種家庭型態。蓋因過去單親家庭之形成以喪偶為主,社會的眼光多被那許許多多的貞節牌坊和孤兒寡婦的節烈故事所吸引,而忽略了對事實真相的探討,造成社會傾向以同情的眼光看待單親,也不認為其存在將威脅主流的家庭價值,非為嚴重的「社會問題」,而純粹視之為個別家庭的不幸。同時,也因為過去流行大家庭結構,孤兒寡母未必獨立生活,導致許多單親家庭的需求與問題,長期被隱藏在一個更大的男性家戶中,而難以被察覺。是以,單親家庭可見度低的現象,直到二十世紀後期才因整體家庭結構的劇烈轉變才被突顯出來。

現代單親家庭之所以成為西方福利國家的芒背之刺,是因為絕大多數的單親形成原因不再是喪偶,而是離婚和未婚生子所致的一種基本質變。也由於核心家庭的流行,造成單親家庭在生活方式、社會支持以及在經濟文化層面上,陷於相對弱勢的處境。因此,本文將以釐清目前單親家庭的諸多弱勢與困境,思考如何建構單親家庭支持方案為目的,以務實的角度,提出對現階段單親家庭支持政策之具體建議,以避免陷入龐雜紛亂的意識型態辯論,或陷入左支右絀的價值選擇之爭。

「單親家庭」只是一個通稱的名詞,但就其實質所指涉的,是一個具有高度同質性卻又相當異質的群組。也就是說,在不同的組成原因、社經背景、社會支持與生活經驗下,單親家庭其實面臨著不同的人生課題。以Jane Millar(1989)歸納英國的單親家庭的生活經驗來看,子女年齡和經濟狀況很明顯有差異,志願選擇單親和「不得已」成為單親的也有所不同,離婚後(含未婚)與孩子父親保持何種關係,是否共同分享扶養與照顧責任也會對單親生活產生關鍵影響。缺乏養育兒女經驗的單親爸爸以及缺乏就業經驗的單親媽媽,所面對的變項更包括了原生家庭與社會支持的程度,以及社會資源與社會政策的協助。在福利政策發展上,「女性貧窮」、「福利依賴」、「工作福利」三個議題相當程度地交織糾結,並成為當前各國單親家庭政策的構築基礎。因此,「所得維持」、「照顧社會化」、以及「單親就業」三項議題就理所當然佔據了整個九十年代的福利舞台。尤其在1996美國柯林頓政府成功地廢除行之有年的AFDC方案、1997英國工黨執政後強力推動單親媽媽就業方案之後,單親家庭的未來究竟何去何從,遂成為各界觀察重點。

台灣單親家庭的需求與問題

若從目前國內單親家庭的變遷趨勢與其所面臨的問題來看,現階段台灣的單親家庭雖然不若歐美在量與質上呈現巨大、驚人的改變,但其可見度與日俱增,且其增加與變遷的趨勢與國外的經驗相當類似。歸納國內實證研究的結果也顯示,台灣單親家庭的需求與問題主要出現在三方面:第一,所得保障與經濟安全問題;第二,子女教養與親子關係問題;第三,社會人際關係與資源網絡改變的問題。

第一, 所得維持與經濟安全問題:單親家庭所能獲得的經濟資源十分有限,除去工作所得,單親家庭所能獲得的所得來源絕大多數來自社會福利的移轉性支付,以及少數的親友濟助和杯水車薪的子女扶養費。這種情況中外皆然,尤其是處於貧窮邊緣而自食其力的單親家庭,不論男女,其生活品質低落之情形堪虞。在單親家戶經濟的景氣循還中,子女數、子女年齡以及家中的就業人口比,都是影響所得的重要因素;然而,長期處於貧窮或匱乏的情況,也將影響單親家戶的子女照顧、子女教育、住宅安排、休閒與社交生活的負擔成本,經濟弱勢也因此被懷疑與第二代的低成就有關。

第二, 子女教養與親子關係的問題:除了經濟弱勢外,單親家庭普遍感受到困擾的問題在於親職角色的扮演與親子關係的調適,還有其後所延伸出來的角色負荷與壓力。不論是父代母職或母代父職,要同時扮演好物質提供者與照顧教養者,著實不易。因此,許多來自親子關係調適與親職角色扮演的研究都顯示,單親家庭在這方面的確比較受到懷疑,甚至被認為與青少年偏差行為有某種相關。

第三, 社會人際關係與資源網絡的改變:單親家庭成形之後,將面臨自原有的社會關係中疏遠或撤離的壓力,其原因不外乎是不願面對歧視、轉換職業或搬離原來住所所致。這種高流動率、不穩定的社會支持網絡,不僅挑戰單親父母從頭再來的能力,也影響單親子女在歷經家庭解組後,維繫或建構社會連結的能力與意願。這種影響可能十分深遠,並使得單親家庭子女在發展社會人際關係與資源網絡上產生不適應的現象。甚至,出現情緒其行為表現上的諸多困擾。

單親家庭支持政策的可能選項

單親家庭之於福利政策上的優先選項首推兒童照顧與婦女權益,是以政策議論空間長期與家庭政策交疊,成為現代家庭政策中主要議題之一。家庭政策的出現最早可追溯至十九世紀末的歐洲,乃是一種混合了生活補助(cost of living bonus)、家庭津貼(family allowance)以及生活薪資(living wages)等概念的私人福利。其福利形式多為由雇主發給勞動者的一種現金津貼給付,其動機與其說是保護家庭與促進家庭福祉,毋寧說是雇主選擇用比較便宜的方式來避免因廣泛提高薪資所可能帶來的通貨膨脹。再者,提供家庭津貼可以幫助雇主穩定勞動力、提昇勞動品質、預防工人加入工會,以及美化企業形象。在第一次世界大戰前後,許多國家開始提供現金給付給一些困苦失依的家庭,其受益對象以寡婦與孤兒等遺屬居多。到了1920s和1930s,更多歐洲國家直接提供家庭福利,並正名為家庭津貼,而且多採取普及式的現金給付;奠定了二次世界大戰後,被各國廣泛採用的普遍式家庭津貼之基礎。

最早立法通過發給普遍式家庭津貼的國家是比利時(1930)與法國(1932),因此也被視為現代家庭政策的原型。接著西、北歐國家都相繼在1940s、1950s跟進。由於許多國家的家庭津貼都在家庭子女人數上做出限制,往往要第三、第四胎以上才有領取資格,因此被認為有明顯鼓勵生育的動機,令所以常常把家庭津貼與人口政策產生聯想。

在1940s以後,由於福利國家理念的興起,許多國家大幅擴張期社會福利,也因此出現了許多普遍式現金給付的家庭津貼方案。然而,還是有一些國家,如德國、奧地利、瑞士、希臘以及1970s的日本,傾向照顧有就業身分的家庭。以當前各國的家庭政策為例,大致可依不同的家庭型態,區分成不同的福利套餐(package)。套餐的供給方式是很重要的,因為它是一個蘊含了均衡、整合的概念。除了上述的兒童養育津貼外,還有就業父母(working parents)的支持方案、低收入的家庭支持、以及本文所關注的,針對單親家庭所特別提供的福利措施。

第一類型的政策大約始自1960年代的北歐(斯堪地那維亞)國家。舉例來說,1975年瑞典立法延長母職與親職假的時間,並減少有育兒責任者的工時;芬蘭則於1983以勞動者的角度提出平衡工作/家庭的方案;1984, 1989加拿大分別大幅增加公立扥兒機構並提供減稅與補助等相關福利;1986紐西蘭、1990愛爾蘭、1991葡萄牙均通過相關法案,強調促進生活品質,平衡就業與家庭生活的重要性;1991年的日本「邁向2000新全國運動方案」則擬定五年計劃,以追求兩性之間更大的平等為目標。

第二、三類型的低收入和單親家庭政策則可能在服務對象上產生重疊,因為大多數的單親都是負有照顧責任的女性,而負有照顧責任的女性和貧窮又很難脫離關係。因此,就英國來說,單親家庭支持方案不僅要以一般單親家庭為對象,更要以中低收入的單親為重點,以協助脫離貧窮為要項。是以,英國的單親家庭支持方案除了普遍式的兒童家庭津貼(Child Benefit)和原有的低收入生活補助(Income Support)、住宅津貼(Housing Benefit)外,尚有鼓勵單親就業的諸多措施,例如設置五萬個公立托兒所,將照顧工作逐步社會化;並配合積極的就業輔導(Jobmatch、Jobfinder’s Grant)與職業訓練,再加上中、短期的各種現金補助,以替代工作初期因喪失福利資格而損失的所得(Working Families Tax Credit、Jobseeker's Allowance、Lone Parent Run On、Child Maintenance Bonus);先保障其基本的生活條件不會因就業而降低,增加單親父母的工作意願。

此外,許多國家也逐漸強調對於兒童照顧責任的等份化。換句話說,政府固然有義務分擔照顧兒童的責任,但是父母的責任也不容逃避。目前各國對於規避或無力負擔兒童教養責任的父母追繳扶養費(Child Support)的做法雖然不一,但其政策要旨均說明了,如果父母沒有善盡其責,國家會以強制性措施讓你無處可逃。例如美國的「強化子女贍養方案」(Child Support Enforcement Program)、奧地利、法國、丹麥、瑞典的「預支性維持津貼」(Advance Maintenance Allowance)皆採強制性方法收取子女扶養費。甚至在挪威,政府可以在強制未果之際,先預付或代墊扶養費給單親媽媽,再由政府事後向缺席的另一方追討。此舉更照顧了單親家長於等待給付過程中的種種需要。對於喪偶的單親家長,則應於國民年金中規劃遺屬給付,以補助基礎年金之不足。

綜觀台灣現行社政單位所提供之單親家庭福利措施,不難發現,除了少數都會型的地方政府,如台北市、高雄市,為因應其境內的單親家庭數的增加而提供部分的支持性服務外,大多數的地方政府的福利措施都付之闕如。較大型的方案除了台北市的單親母子中途之家、台中縣單親家庭生活扶助計畫之外(目前主要針對單親家庭所提供的福利措施,詳如表一),總體來說,政府所投注的經費與心力都明顯不足。歸納其主要特色可以發現:

﹙一﹚ 現金給付金額偏低。除了高雄市中低收入單親家庭緊急生活補助每戶每月以當年度最低生活費二點五倍核發補助金之外(補助金額可能是上述七項福利措施中最高的),其他福利措施大多採取定額給付,給付金額之低,連維持溫飽都不無疑問。扶助金最高的福利措施(高雄市中低收入單親家庭緊急生活補助)有效期間最短,而且以戶為單位,倘若戶口數太高,杯水車薪,其效益恐怕僅能止渴解飢,難能成為有效之脫貧機制。

﹙二﹚ 單親家庭兒童福利措施以都會區為大宗。表一六項單親家庭兒童福利措施,其中四項﹙單親家庭支持性服務、單親母子中途之家、單親家庭兒童輔導方案、中低收入單親家庭緊急生活補助﹚只見於北高兩市。台中縣單親家庭生活扶助甚至只是一個為期一年的計畫。由此可見,福利城鄉差距如是之大,鄉村地區的單親家庭,幾乎可以稱為弱勢中的弱勢中的弱勢。

﹙三﹚ 最近幾年是單親家庭兒童福利措施成長最快速的時期。上述六項單親家庭兒童福利措施,除了台南縣擴大照顧單親家庭與高雄市中低收入單親家庭緊急生活補助起訖時間不明以外,其餘四項都是最近兩年開辦的福利措施。這顯示單親家庭兒童福利問題逐年受到重視。

建構單親家庭支持方案之建議

因此,本文主張,在現行社政單位提供低收入單親家庭小額現金津貼,一般單親家庭零碎服務的基礎上,實有必要建構一套完整、平衡多方角色的單親家庭支持方案。而其主要的方案要項應該包括下列:

1. 規劃並實施全國單親家庭普查。

2. 研擬規劃普遍式兒童津貼,並對單親家庭子女提供較高額給付。

3. 適度提高消費性社會救助的給付基礎,並延伸至協助單親家庭累積財產的發展性措施,例如落實「個人發展帳戶」(Individual Development Account)或「儲蓄互助社」(Credit Unions)等福利構想。

4. 提供資產調查式的單親住宅津貼(Housing benefit)或優先保障單親家庭申請入住國宅。

5. 排除婦女就業的歧視與障礙,並提供多元化的教育訓練方案,降低婦女貧窮風險。

6. 創設各種工作誘因酬賞機制,如前述之各種中短期工作獎勵(work bonus),增加未就業單親之就業意願並持續穩定就業。

7. 提供單親家長照顧責任的替代方案及相關配套,落實兒童照顧機制的社會化。

8. 研擬「強制性兒童扶養費給付實施辦法」並落實強制執行機制。

9. 針對單親家庭提供特殊性、支持性與發展性的福利服務,諸如醫療照顧、法律諮詢與協助、親職教育、第二代子女的教育特別扶助等方案措施。

10. 儘速實施國民年金制度,維持個人與家庭的基本所得與經濟安全。

基本上,形成單親的過程對家庭來說,是一種意外性危機(accident crisis),甚至是一種創傷的經驗(traumatic experience),其對於父母雙方與子女的影響都是隱晦而深遠的。究竟我們應該把單親家庭視為一種社會問題,或是一種社會危機,抑或是一種無可厚非的社會轉型,著實影響我們對此一議題的觀察與判斷。就如同我在本文一開始所指出的,家庭作為一個充滿意識型態與道德爭議的價值選擇,所有務實的政策討論,最後終究還是要回歸到問題本質上的認同。但在那之前,所有回應現實需求的做法都將是對公民權的一種必要尊重。


  台北市杭州南路一段16
16 Hang Chow South Road, Sec 1,Taipei 100,Taiwan,R.O.C.
Tel:886-2-2343-3399
Fax:886-2-2343-3357
Email:npf@npf.org.tw

回上一頁


Copyright (C) 2000 National Policy Foundation. All rights reserved.