第四場:提升行政效率,改善投資環境

中華民國九十年五月十五日

發展觀光休閒環境

曹正
台灣區域發展研究院院長

一、前 言

民國八十八年來台旅客約為241.1萬人次(八十九年約為262.4萬人次),觀光外匯收入約為36億美元,出國旅客約為655萬人次(八十九年約為732.8人次),觀光旅行支出約為74億美元,亦即每人次的花費約為新台幣參萬柒仟元,國人國內旅遊約有8800萬人次,國民旅遊收入約63億美元,亦即每人次的花費約為新台幣貳仟參佰元,佔國內生產毛額之3.4%(註1),另依觀光局委託調查之資料(註2)顯示民國八十八年國民旅遊每次的費用約為2,738元,民國八十六年則為3,301元。若將74億美元加63億美元除以台灣地區人口總數(以2,220萬人計),則每人每年約平均支出新台幣二萬元用於旅遊上,而實際的支出則應高出此數字甚多。

由上述數字可顯示國人旅遊主要消費市場在國外,其中赴港澳大陸地區最多約有334萬人次、赴東南亞地區次之約有154萬人次、日本81萬人次、北美洲83萬人次、歐洲27萬人次、鈕澳約10萬人次,上述很多國家在自然環境遊憩資源的特質上並不如台灣,因此,我們就要問為什麼國人都要往外跑而不留在國內。另外,就國際觀光客的到訪人數上作比較,新加坡1999年有695萬人次到訪,觀光外匯收入為48億美元、香港為1067萬人次,觀光外匯收入為69億美元、泰國為865萬人次,觀光外匯收入為93億美元、韓國為466萬人次,觀光外匯收入為56億美元(註1)比起這些國家我們實感汗顏。

二、現有觀光休閒環境的管理機制

今將我國各級政府單位主管與觀光遊憩相關的事務說明如下:

(1)交通部觀光局─主管國家風景區、民營遊樂區、觀光旅館、旅行社等。

(2)內政部營建署─國家公園、都會公園。

(3)農委會林務局─森林遊樂區、國有林地之利用。

(4)經濟部水國營會、資源局等─水庫河川地(河濱公園)等。

(5)退輔會─農場(觀光農場)。

(6)教育部─高爾夫球場、國立大學之林場、農場。

(7)地方政府─地方級風景區、都市計畫之公園綠地、公共造產之遊憩設施,例如露營地等、民間休閒農場、商業性的娛樂事業,例如商業區內的遊樂場、電影院、工商綜合區等。

三、問題與分析

國內觀光休閒產業不振由上述的數字可以印證一二,而分析其原因,則可歸納有下列數項:

1.觀光事業、遊憩資源及設施之管理、推廣等缺乏完整的政策、制度及組織,在上沒有完整的國家觀光遊憩政策,更沒有完善的制度、組織與機制,在下小到一個風景區內的主管單位疊床架屋、互相牽制,任何一件事的推行都困難重重,更不用說推行一個理想。

目前行政院下雖設觀光推動小組,由政務委員任召集人,但該小組多以推動協調跨部會的專案工作為主,對國家觀光遊憩政策或法制的建設少有著墨。今以某一國家風景區內的管理體系來看,大部分的土地為國有林班地受森林法的管制,土地使用受都市計畫法(特定區計畫)及區域計畫法(非都市土地)主管單位(在中央為內政部,在地方為縣市政府)的管轄,水庫因有發電,受電力公司管轄,公路則歸公路局主管,原住民有原住民委員會,試問這個國家風景區的觀光主管單位能做什麼?一個沒有充分授權的單位,就是一個低效能甚或是一個無能的單位。這些都必需在政策上及法制上大力改正,我們休閒環境品質的提昇才有明天。

行政院觀光推動小組曾為協調一條步道通過公路橋樑下方以連接海濱地區,曾由召集人帶領現場勘查,並經過數次會議的討論與協調後始才定案,在如此的制度下,如何能有高的行政效率呢?因此,當務之急是先建立一個權責相當的制度,並明定觀光休閒發展的政策方向,最重要的是明定供需的關係,需的方面從誘導需的去向,教育民眾建立有品味的需求,預測需的質與量的變化,以為建立供需平衡的市場機制作基礎。供的方面,自然資源型態的遊憩供應應由政府主導,設施型的遊憩供應應由民間主導。而能由國內供應的遊憩需求應盡力突破現有規章上及投資上的障礙,以改善國內供應面的環境與品質,以留住國人不要到國外去消費,否則國內市場勢必日益萎縮而形成惡性循環,亦就是說我們需要一份有前瞻遠見的觀光遊憩發展政策白皮書以為全國發展觀光休閒環境的指導綱領。

2.設施不足或不當、管理不善

觀光休閒環境可大分為兩類:一類是以自然資源為基礎的風景遊憩區,另一類則是以設施為基礎的人造遊憩區。

第一類我國現有的體制下包括有:(1)國家公園(2)國家風景區(3)森林遊樂區(4)水庫(5)地方級風景區和其他等,在這些風景遊憩區內,設施不足或不當,特別是住宿設施、停車設施、公共設施、解說服務設施等,在國家公園及國家風景區內,這幾年,來經費及管理人才上已有大幅度的提昇,但部分中央政府管理的地區及絕大部分地方級的地區在缺錢、缺人的情形下,設施不足或不當、管理不善等情形還是非常嚴重,就以風景區的住宿為例,品質良莠不齊,品質較好的觀光飯店貴的嚇人,假日住一夜,經常要四、五千元。便宜的則是土法煉鋼,品質令人失望,這樣的惡性循環,國人就往國外去消費了。

3.市場供需失衡,有待政府大力改善

目前國內的國民旅遊,在假日加晴天等於風景區或民營遊樂區的人山人海,交通到處堵塞,非假日時則門可羅雀,如要滿足假日的遊客量,在投資上、公共設施的建設上及資源的開發利用上都是非常的不經濟。因此,就有待政府在政策面及制度面作大幅度的改變以扭轉目前供需失衡現象。

四、建議與對策

國內觀光休閒環境的發展與提昇不僅關乎國內觀光休閒市場的興衰,個人的休閒品質,亦關乎國人的整體環境及生活的品質。同時,又因觀光休閒所牽涉到的法令規章,政府組織及機制關係都相當的複雜,因此首先建議國政基金會在永續發展組下成立觀光休閒小組,以永續關懷我國的觀光休閒政策與發展趨勢。此外,針對問題與分析所列出的三點問題作下列之建議:

1.建立完善的組織與制度

整合現有各部會間主管觀光休閒的功能,較理想的做法之一是成立遊憩或行政院遊憩委員會部或至少將國家公園和國家風景區合併在一個體系下,並整合其它應有的事權功能,例如:美國國家公園系統下就包括有國家公園、國家遊憩區、國家海岸區、國家古戰場、國家史蹟區等分類。

此外,國家公園或風景區內,事權必須統一,所有的公有土地均應撥由他們主管,遊憩利用低而森林價值高的公有林地的處理方式應再研商,地用的管理機制亦應由他們主管。此外,發展權移轉制度或類似的機制應否建立或如何建立以利開發用地或設施用地的取得。並應儘早建立觀光休閒的圓桌會議或論壇等公開討論的機制,並建立國家觀光休閒白皮書的制度。

2.加強專業人員的培訓,廣泛提供民間從業人員進修的機會,並建立相關的專業證照制度。

這亦是上述制度之一,如何在大學科班教育、推廣教育、全民教育、政府公務人員訓練、職訓教育及民間推動的人員培訓相互之間建立一個完善的網脈,一則減少教育資源的重疊浪費或惡性競爭,再則建立互補的機制而沒有遺漏或不足。

建立相關的專業證照,例如規劃師、設計師、景觀師、品管師等專業人員的證照制度應儘早的建立,以確保不論資源型或設施型均能在規劃、設計、施工和經營管理上有相當的品質。

3.建立全國性(包括公務人員和民營公司員工等)的休假或獎勵制度,以充分平衡假日與非假日國人出遊的習慣。例如取消公務員的不休假獎金制度改為加發休假獎金,又如每天延長工作15分鐘以換取每年多九或十個工作天的休假,或每天延長工作30分鐘以換取每年多十八到二十個工作天的休假。

 


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