台灣地區在民主化下政權移轉，發生第一次政黨輪替，但卻同時出現了少數黨總統，少數黨政府，但具有中央國會地位的立法院卻存在著多數黨，形成當前特殊的政治生態。

   少數黨政府(minority government)與我們所熟悉的民主政治的理論格格不入，翻開任何一本政治學教科書、在代議民主(representative democracy)這部分，都會強調代議民主本質上的構成要素(essential ingredients)，例如Michael Roskin等四人合著的「政治學」乙書(註一)，就提到這些要素是：

1.        政府必須得到多數人民的支持；

2.        政府必須在政治競爭，即各種不同政策競逐中，維持合法統治的地位；

3.        掌權者必須定期輪替；

4.        立法者必須是公民直選產生的代表；

5.        多數統治的原則，由多數人來決定國家大政方針；

6.        少數有提出不同意見，並且依法表示出不接受多數決定的權利；

7.        政治平等；

8.        大眾諮商；.

9.        言論自由。

因此，當陳水扁總統任命張俊雄出任行政院長，政府的組成，不論是過程和結果，都不和其他政黨協商，所謂的民進黨政府正式成立，由於該黨在立法院中佔有不到1/3的席次，民進黨政府正是典型的少數黨政府。這種政治結構和大家所熟悉的代議民主本質要素不合，以致於民進黨這個少數黨政府存在的合法性倍受質疑。當前立法院中最大且擁有過半席次的國民黨主席連戰，就批評民進黨政府乃是「三重少數」，即沒有絕對多數只有相對多數選票支持，實際上是少數選票基礎的民進黨總統是第一重少數；立法院中只有少數席次，這是第二重少數；而代表政府的行政院，完全由民進黨獨自組成，沒有結合其他政黨、形成擁有多數立院席次的聯合政府，這是第三重少數。

「三重少數」對於當前民進黨少數政府的批評，代表著國內對於民主政治多數統治的「迷思」(myth)。此即，何以在立法院(形同西方議會民主國家的國會)中居於多數且是過半數的國民黨不能籌組政府？這難道不是明顯地違背民主政治多數統治的原理？

正因如此，實務界和學術界批評陳水扁不遵守憲法上有關雙重行政首長制下，總統在任命行政院長時，必須徵詢立法院多數黨的意見，而且以法國「左右共治」為例，做為依據。實則我國與法國之中央政治體制畢竟不同，法國的成例，未必可以援引。其次，依憲法規定總統在任命行政院長上，擁有完全的自主權。因此，對於當前少數黨政府的存在，以我國憲法規範質疑其合法性及合理性，說服力並不強。

當然，民進黨執政以來，國內政治不安、經濟蕭條是為事實，也益添少數黨政府合法性統治之質疑。但是，民進黨將當前的政經衰敗責任，歸咎於國際經濟不景氣，國民黨長期以來施政沉痾所致，對其支持者而言，倒也不失為一種合理的辯護。

所以，國內對於少數黨政府而存在，淪為一種對其是否合於我國憲政體制的爭議，事實上，我國憲政體制原本就是爭議的主體，陷入這種永無答案的爭議，被批評者不願接受乃理所當然，而批評者也易被反唇相譏，被認為是因為總統大選「輸不起」所致。因而失去了對於我國民主發展史上首度出現的少數黨政府，失去了客觀觀察、研究及分析的動機，也不願意去了解西方少數黨政府的運作經驗，加以比較，而增加對於憲政運作的深入分析，殊為可惜。

此外，在「朝小野大」之下，經過一年多的朝野磨合，雙方似乎對於組織聯合政府的趨勢，逐漸趨於一致。但是，誰與誰組聯合政府，又成為爭議的焦點。國民黨為今（90）年年底立委選舉推出之共同政見之一，就是主張選後由多數黨或多數聯合來籌組政府，因此，致力於泛國民黨系統，也就是一般所說的國民黨、親民黨、新黨等「泛藍軍」的多數聯合的整合。但是，陳水扁卻也明白表示，在立委選舉後，不論未來立院之政治生態如何變化，在籌組政府的過程中，民進黨絕對不會放棄主導權。因此，朝野對於聯合政府的組成，讓人感覺到是在爭奪政府的權力。各界對於聯合政府的性質特徵，如何籌組，有那些規則，對於未來政策有何影響，似乎也都欠缺深入的探討，令人惋惜。

最後，今年年底立委的選舉結果，攸關未來政府之運作，但是截至目前為止，大家有興趣的是去猜測年底選舉後，各政黨在立院中佔有席次的大小順序。對於少數黨政府和選舉的關係，或者多數聯合和選舉的關係，究竟是什麼，過去也很少討論。

      有鑑於此，本文擬就少數政府的運作，多數聯合的運作，及它們和選舉競爭之間的關係，做一討論。

一、少數政府的運作與選舉競爭   

    少數政府為什麼會出現，單純地看是因為選舉結果，國會沒有一個政黨擁有過半數的席次，因此，無法組成單一的多數黨政府。不過，各自擁有少數國會席次的政黨不能結合或結盟形成多數聯合政府，當然有別的結構性或文化上的因素。

    少數政府出現的原因，一般認為是：

第一，         政治上出現危機和不穩定。

    少數政府的出現，意謂著沒有一個政黨得到過半數選民的支持；而各個少數政黨之間又無法進行合作，這是政治上的失序、空轉或混亂的開始。所以，少數政府是一種”危機政府”(crisis government)。(註二)

第二，         政治文化傳統是競爭和衝突性的。

一個國家在文化和歷史傳統中缺乏和諧、合作的精神，政權是處於衝突(conflictual)狀況，在缺乏共識下，政治競爭性很強，不容易妥協，就會造成少數政府。(註三)

第三，         零散破碎(fractionalization)的政黨體系。

    政黨過多，呈現出相當零散破碎的政黨體系，政治領袖們彼此無法充分信任；而且，太多政黨，各政黨真正力量無法較精確估算，導致聯合政府無法產生。Lawrence C. Dodd稱這種情形叫”欠缺可靠的政黨資訊”。(註四)

第四，         社會的極化及分裂導致少數政府的出現。

    社會原本就因為種族、文化或宗教因素，而有裂痕(cleavage)，而且又有極端主義分子(extremist)，導致社會集團之間極端對立，政黨合作不可能，更不容易產生多數認同的過半數政黨，以致出現少數黨政府。(註五)   

第五，         政府籌組的其他周邊條件會導致少數政府的出現。

少數政府所以最終會出現，乃是因為其他所有籌組政府的方式都已經失敗，最後不得不以少數政府的型態出現。例如，政黨之間的談判失敗，未必是因為上述第一到第四等文化、結構或系統的因素。或者，比方說政黨之間原本對合作的方式有各種選擇和偏好，但偏偏這些選擇和偏好的優先順序彼此湊不攏，最後只好以少數黨政府的方式收場。

從以上五個因素來看台灣當前少數政府所以出現的原因，似頗為類似：

    第一，國民黨長期統治之下，許多政治經濟上的現象，無法革新，而帶來統治地位遭受挑戰的危機；國民黨繼續執政的危機。因為內部分裂，而使嚴重性加劇，終於使得陳水扁以39％的相對多數當選。當選後，因為沒有過半數以上選民的支持，顯得正當性十分不足，民進黨統治的合法性因而沒有堅實的基礎，也經不起在野反對黨的制衡，民進黨政府確實是典型的危機政府。

第二，台灣在國民黨一黨威權統治下，和在野黨之間衝突不斷。在戒嚴時代，國民黨內是家父權式的領導，內部的矛盾，衝突容易獲得解決。但是，國民黨黨內意見衝突，彼此不能協同一起，卻也是其來有自，更不必說和過去所謂的「黨外」，後來的「民主進步黨」彼此之間的衝突，更不肯輕易妥協。台灣過去50年來，執政黨和在野黨之間的衝突史，應該是少數政府所以出現的一個原因。

第三，台灣過去由於一黨獨大，反對勢力凝聚一起，原本很有機會走向兩黨制。但是，主要可能是採取複數選舉區之故，導致政黨系統開始破碎化和零散化。只要能獲得當選，但卻僅僅佔選區極少一部分比率選票，就足以當選。因此，政治人物並不稀罕依附在已有的國民黨和「黨外」之外，或解嚴前後的國民黨和民進黨帳下。因此，自政黨開放自由籌組以來，迄今已有一百個左右的政黨，雖然，有效的政黨數目可能只在五、六個左右，但是，政黨的破碎化和零散化，似已成趨勢。這種情形導致聯合多數形成的困難，因為可以做的選擇太多，以致於很可能是在考量合作對象太多而無法決定下，少數黨政府終於出現。

第四，統獨爭議使台灣社會族群之間的裂縫，在政治上有擴大的趨勢；而且極端化政黨的出現，例如建國黨，也標識著社會極化現象的嚴重。這種極化現象，使得民進黨政府可以選擇合作，形成多數聯合的機會變得很小，最後只得以少數政府的方式來運作。

第五，其他周邊的相關條件，例如我國現行總統選舉方式，容易產生得票不過50％有效票的總統，由於修憲後，籌組政府的啟動權完全在總統，總統若不考量立法院的政治生態，自然會出現少數黨政府。

事實上，少數政府並非十分罕見的現象。一項研究統計二十個國家，包括：奧地利、比利時、英國、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、冰島、愛爾蘭、以色列、義大利、盧森堡、馬爾他、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞士、瑞典等，統計其1945年到1987年，共42年間，218屆次政府，其中少數黨政府共有73次，約佔三分之一弱。（註六）

不過，根據Kaare Strom的研究，少數政府出現的頻率則超過50%以上。Strom統計15個國家，包括：比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、冰島、愛爾蘭、以色列、義大利、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、英國。（註七）其中，少數政府、多數政府，而分別是單一政黨或聯合政府的情形如表一：

表一：政府類型數量統計

　　資料來源：Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule,（1990）, p.61, Table 3.2.

　　但是Strom認為，少數政府的出現是因為：（註八）

１.    議會中反等黨的影響潛力；

２.    因為選舉這項決定性因素，影響了籌組聯合政府的籌碼的多寡。

　　此即如果反對黨在議會中能夠充分發揮政策主導的力量，則不會願意加入聯合政府。因為加入聯合政府，勢必要在政策上妥協，以換得若干內閣部會職務。這種以不以政策追求（policy seeking），而以職位獲得（office seeking），為導向的結果，可能會失去選民的支持，也使得政策責任或施政責任不明確。因此，如果，在野黨衡量得失，認得留在議會，純粹在野，比較有利，聯合政府就不會出現，少數政府就會存在。

　　此外，加入聯合政府或仍然維持在野，對於下屆選舉有沒有幫助？換句話說，選舉競爭力影響了政黨是否願意加入聯合政府的籌碼。一個政黨如果自許在下一屆的選舉，加入聯合政府比起單純在野，更有競爭力，即能獲得更多選票，更多席次，那麼它就應該加入聯合政府；反之，則應該保持在野之地位，並且設法贏得多數，成為執政黨。

　　如果從上述Strom所指出的兩個因素來看，公元2000年總統大選後，國民黨不斷地釋出要籌組聯合政府的意思，是犯了戰略上的大錯誤。除非，國民黨自我評估以在野的身份，進行今年年底立委選舉，會比較沒有競爭力。

　　其次，國民黨已經推出年底立委選舉的共同政見，其一即是要求立委選舉後，應由立院的多數黨或多數聯盟籌組政府。這項政見主張所應該考慮的是，如果陳水扁願接受這種做法，是否有利於那一個政黨在公元2004年總統及立委大選的勝利？

　　少數政府要能運作而存活，只有兩個辦，第一是政策讓步(policy concession)；第二是尋求堅實且立場較一致的盟友(membership consistency)(註九)，透過這兩個辦法建立國會的多數(majority building)。

    Strome給了讀者5個國家的例子：以色列、愛爾蘭、丹麥、義大利、挪威。其中以色列是在政策讓步的程度上很高，而合作的盟友長期以來也很一致，以色列有三次少數政府的經驗，在建立國會多數上都很成功，這是因為1968年的憲法規定新政府必須在四個月內獲得國會的信任投票，政府才算正式組成，迫使政府之籌組必須在政策上以讓步方式，尋求國會多數的支持。此外，以色列的政黨宗教性很強，在乎的是政策，而不是政府職位，少數政府只需要政策妥協，而不必釋出部會職務，因此，執政黨也願意以政策讓步來進行合作。

    至於愛爾蘭則大多時間是少數政府，愛爾蘭的少數政府在政策讓步及堅實盟友的一致性度上都很低。因此，愛爾蘭的少數政府十分不穩定。少數政府為了建立國會多數，常被一些國會議員恣意需索，導致結盟的破裂。尤其是預定的盟友，對於政策的要求與少數政府南轅北轍，少數政府比較無法建立國會多數。

　　丹麥在二次大戰後，總共有23次屆的少數政府（總次數是25），丹麥主委以政策退讓來形成國會多數。當然，所以能如此，是因為：１.丹麥主要政黨之間，意識型態差距沒有很大；２.丹麥少數政府常常針對個別政策，尋求盟友，因此，盟友的一致性屬於中度，但政策讓步程度很高，遂能維持少數政府的穩定。

　　至於義大利則是以維持一致性的盟友及中度的政策讓步；而挪威則幾乎只以政策讓步來獲得國會多數的支持，使得少數政府能夠存活運作。

　　從上述國家的例子來看，當前的少數政府並沒有積極地透過政策讓步及追求一致盟友上，建立國會多數。因此，而把當前政經失序的責任完全歸咎於國際因素，兩岸關係及朝小野大下在野的制肘及杯葛，就算一般民眾無法看出問題的癥結所在，未來政府在挽救經濟，穩定政治社會秩序上，在仍無法建立國會多數支持下，所能發揮的功能十分有限。

二、多數聯合與選舉競爭

    政黨之間的聯合，從政策立場的位置所做的分析相當多，業是理性政治（rational politics）研究途徑經常從事的工作。（註十）

    但是，政黨聯盟而形成聯合政府（coalition government）究竟對選舉有何影響？則在學術研究上相當罕見。其中牽涉到兩個主要的問題：

第一，政黨聯盟下聯合政府的形成，意謂著彼此在政策上的合作，對以議題為投票取向（issue orientation）的選民將產生什麼影響？

第二，政黨聯盟下聯合政府中，行政職務的資源運用，對參加聯合政府的政黨，在爭取選民支持上有什麼影響？

B.B.de Mesquita 為此提出六個假設，並加以求證：（註十一）

第一個假設是，政黨的大小規模（size），無法決定可以取得多少可再分配資源的部會職務。因此，一個政黨在政黨聯盟中所佔的國會席次比率，和該政黨取得可再分配資源部會席次的相關係數值，必然低於1。

第二個假設是，參加政黨聯盟的各政黨所分得的無法再分配資源的部會職位和可再分配資源的部會職位，乃遵循一個固定的原則加以分配。但是，一個政黨所分得到的可再分配資源的部會職務和不可再分配資源的部會職務兩者之間呈現“負相關”。

第三個假設是，政黨聯盟進行政府部會職務分配，乃依循一個固定的與政黨大小規模關連的規則；不過，一個政黨在聯合政府中所擁有的國會席次百分比和它所分配到的席次百分比，兩者之間的比例應該是1。

第四個假設是，在聯合政府中的政黨在下屆選舉中，無論是得票率和席次，其變異量（variance）應該都大於沒有在聯合政府中的政黨。

第五個假設是，在聯合政府中分得比較多可再分配資源的部會職位者，比起分得較少的可再分配資源部會職務的政黨，在下次選舉得票率和席次數上的變異量要比較大。

第六個假設是，在聯合政府中分得較多不可再分配資源部會職位的政黨，比起分得較少不可再分配資源部會職位的政黨，前者在下次選舉得票率和席次數上的變異量要較小。

Mesquita所謂的可再分配資源的部會，比方說：閣揆、內政部、法務部、農業部、財政部、外交部和國防部等。而他所用的資料是1959年到1968年奧地利、比利時、丹麥、德國、芬蘭、盧森堡和荷蘭等這些國家聯合政府中政黨分配部會職務的資料。

Mesquita的研究結果第一個假設獲得證實，一個政黨大約只能在聯合政府中獲得他在聯盟中政黨大小實力的79﹪具有再分配資源部會的職位。其所以如此，Mesquita認為『談判技術』影響至鉅。

第二個假設也獲得證實，也就是說，一個參加聯合政府的政黨，分得愈多的可再分配資源的政府部會職務，就會分到較少的不可再分配資源的部會職位。

第三個假設在經驗資料檢證下，呈現比較複雜的結果。在聯合政府中，政黨擁有聯盟中國會議席36﹪以上的席次，在分配政府職位上，反而會較吃虧；反之，少於36﹪的政黨在分配職位上，和其政黨實力較呈現正比例的關係。不過，較小的政黨在獲配可再分配資源的部會職務百分比，常和它的政黨實力成“絕對正比”的關係；至於在不具再分配資源權力的部會職位上，常獲配較其實力百分比較多的比例。第三個假設的驗證透露出較小政黨在分配職位上，於聯合政府中可能較佔便宜。

第四個假設意味著參加聯合政府的政黨，較有機會影響選民，而在野黨則比較沒有機會。但是，經驗資料顯示結果，參加聯合政府的政黨，在得票率上的變異量比較顯著；但是，在席次方面則統計上沒有顯著性。這種情形可能源自於選舉制度上的偏差，但無論如何還是可以說，參加聯合政府的政黨，比較有機會影響選民。

第五個假設想證實，政黨獲得較多資源的部會職位，比較能影響選民，檢驗結果此假設為真。

第六個假設證實沒有或分配到較少具再分配資源的部會職位政黨者，在下次選舉時，沒有辦法獲得較多的選票和席位。

Mesquita經驗研究的結果，透露出如果依照政黨規模的大小，來進行聯合政府的籌組，大黨能分配到較多比較有資源的部會職位，在下屆選舉時，對選票的影響可能有較多的斬獲。

其次，由於多數聯合是在沒有過半數的多數黨時，小黨進行結盟，依Mesquita的研究，在聯合中的小黨，最好不要超過36﹪的實力，否則容易吃虧。

另外，小黨隨然在部分職位分配上較吃虧，參加聯合政府對於選票和席次的增加也都有限，但比起在野，仍然也較多的影響選民的機會。這應該也是小黨願意加入聯合政府的主因。 

三、結論

 從上述的分析及討論中，已經可以得知少數政府多數聯合，固然可以從各種不同的角色切入分析，但大體上應該有3個焦點，它們是政策、職位和選民。不論是想維持少數政府，完全掌控政府職位，也應該考量到如何從政策讓步上來獲得助力；而最終仍要考量到是否對選民能有所影響，而在下屆選舉中獲得更多選票和席次。

或者是想組織聯合政府，更應該考量是以政府結合，還是以職位交換，而兩者之間孰重孰輕，對於下次選舉參加聯合政府的各政黨有何影響？

從上述的討論也可以知道，台灣正經歷有史以來第一次的少數政府，不論在野在朝，都沒有經驗；因此，在政策妥協、職位交換，選爭取選民上，都顯得思慮有所不周。正因如此，也使得國內政經失序、政府空轉，而致全民束手無策。

從學術研究上來看，對於議會民主國家少數政府的運作實例，以及聯合政府的政黨談判、政府籌組，以及少數政府、多數聯合和選舉競爭之間的三角關係，絕少研究，或許這是所有政治學者，在面臨我國未來不太可能出現單一多數黨，而少數政府、聯合政府將成為主要的政治風貌時，需要多投入心力予以觀察及分析。

註釋

註  一：Michael Roskin, et al. Political Science: an Introduction, Prentice-Hall International, Inc., 6^th Edition, 1997, pp. 64-69.

註  二：Valentine Herman and John Pope “Minority Governments in Western Democracies.” British Journal of Political Science, 3(1973), pp. 191-212. Michael Taylor and Valentine Herman, “Party Systems and Government Stability.” American Political Science Review, 65(1971), pp. 28-37.

註  三：Gregory M. Luebbert, “Coalition Theory and Government Formation in Multiparty Democracies.” Comparative Politics, 15(1983), pp. 235-249. “A Theory of Government Formation.” Comparative Political Studies, 17(1984), pp. 229-64.

註  四：Lawrence C. Dodd, Coalitions in Parliamentary Government, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1976, pp. 62-70.

註  五：Ibid, p.69.

註  六：高永光，「從博奕理論分析聯合政府」,見蘇永欽主編，聯合政府：台灣民主體制的新選擇，台北，新台灣人文教基金會，2001年1月，頁40-41。

註  七：Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule, Cambridge University Press, 1990, pp. 56-61.

註  八：Ibid, p. 70.

註  九：Ibid, pp. 99-113.

註  十：高永光，「從博奕理論看在野聯盟選舉合作的可能性」，見蘇永欽主編，政黨重組：台灣民主政治的再出發？台北，新台灣人文教基金會，2001年5月,頁177-194。

註十一：Bruce Bueno de Mesquita, “Coalition Payoffs and Electoral Performance in European Democracies.,” Comparative Political Studies, Vol. 12, No.1, April 1979, pp.61-81.