國政論壇

 【社會政治】

整頓基金會  杜絕逃漏稅

陸以正
國政基金會國家安全組顧問

台灣「財團法人基金會」之多,真可稱泛濫成災。工商業者要想逃避營業稅捐,有錢人為規避遺產稅和贈與稅,怎樣才能名正言順一切合法?答案是成立一個基金會。失意政客要等候時機東山再起,如何能對外維持門面,並吸收政治獻金?答案是成立一個基金會。民選各級首長為競選連任作準備,趁掌權時與他人利益交換,怎樣才能瞞人耳目不被察覺?答案還是成立一個基金會。

自然,名實相符的基金會不在少數 — 研究國家政策的智庫、保護人民權利的公益團體、救災濟貧的慈善機關、醫療保健乃至合群互助的醫藥基金會,都該受到應有的尊敬。正派與否,自在人心,好人是不會寂寞的。但為了保護好人,不讓一顆老鼠屎煮壞一鍋粥,政府有義務也有必要整頓現有幾萬個基金會,分辨良窳,使假借基金會名義,扭曲稅法,從中取利者無所遁形。

法務部看到了問題,正在著手草擬「財團法人設立許可及行政監督條例草案」,值得稱許。但從報載有關擬議的草案內容而言,似乎尚未抓到癢處。已經透露部份內容的最大缺點,是未能從根本上著想,也忽視了公眾檢討的效能。

何謂從根本上著想?美國管理基金會的立法原意,可作我國參考。美國國會所通過有關管理基金會的條文,分載於聯邦法律彙編(United States Code)第二十六卷第494、501、507、508、509各條之內,文字繁複,迻譯困難。但它的精神既清楚又簡單,就是說,不論設立基金會的本意何在,它們的共通點,或可云共同目的,是希望能獲得減免稅捐的特權。因此在美國,基金會的主管機關不是地方政府,也不是主管教育、社會福利、或醫藥衛生的聯邦各部,而是稅務總署(Internal Revenue Service簡稱IRS)。

我國現行制度,主管機關依基金會的性質、宗旨、與範圍而各異。政出多門的結果,是製造出許多漏洞,給玩法弄法的人大開方便之門。不同機關訂出來成立基金會的標準更是五花八門:內政部管轄下的全民福利或社會工作的基金會,規定的資本額是新台幣三千萬元。教育部對文教基金會設定的門檻,是一千萬元。台北市政府的登記標準是三百萬元。有些縣市政府則只要一、二百萬元就可設立,所以才像雨後春筍般,忽然冒出這麼多基金會來。

中央部會還有主管司處,偶而對已核准設立的基金會形式上檢查一下。地方政府有沒有人稽查它核准設立的基金會呢?幾乎可以擔保說沒有。許多基金會成立時,借來幾百萬元存入銀行,拿存款證明申請獲准之後,錢就還掉了。這種冒牌基金會純以逃避稅捐為目的,恐怕不在少數。等而下之,假如有人要辦個熱門音樂會,賣幾萬張門票,收入可達數百萬元,他只要到縣政府申請個基金會名義,可以免繳幾十萬元娛樂稅,只有傻瓜才不這樣做。音樂會開過了,基金會也就不見了。

堵塞這種漏洞之法很簡單,就是把基金會主管機關依照美國辦法,定為財政部國稅局。如果認為基金會性質各各不同,仍須有關部會乃至地方政府先行審核,還是可在主管單位初步核可後,轉給國稅局作最後核定。美國法律規定:收受捐款的人如想免繳所得稅,捐贈款項的人如想免繳贈與稅,都必須有國稅總署(IRS)發給的一個免稅號碼。所有捐款收據上都印有這個號碼(tax exemption number),查核認定極為方便。未經許可,假慈善為名向外募款,即使只是在一場晚會媯o行摸彩券,都以違法逃避稅捐論。

要想杜絕開了幾天就不聲不響關門的基金會,監督條例中可規定基金會只在成立滿半年後,才能享受免稅權利。合情合法剛剛成立的基金會如急需辦理活動,只要先行繳稅,滿半年後仍可申請退稅,不過多費點手續而已。九二一地震及桃芝風災後,許多熱心團體出來募捐,開設樂捐帳戶,完全無人管理。他們絕大多數純出善意,但還有極少數藉慈悲為名騙錢的善棍,媒體曾有報導。假如我們有與美國相同的制度,這種情形就不會發生了。

把基金會交給稅捐稽徵單位去管理,才能把它們查帳的全套制度,應用於查核基金會的本金、利息、收入、盈餘、乃至所收捐助款是否符合法令規章。國稅局已經建立的查核巨額款項進出的機制,正可追究基金會所收捐助款,是真是假。所謂財團法人,本來就指這個團體具有法律上的人格,法人與自然人同樣有繳納稅捐的義務。雖然理論上享受免稅特權,基金會每年仍應與其他法人公司一樣,填報所得。而基金會申報一切收入因涉及哪部份可以免稅,哪部份不應減免,必須經由會計師簽證,連帶負法律責任。

這樣做法是世界通例,那些跨國性的會計師公司,全世界都有分支機構。他們愛惜名譽,絕不肯昧著良心,替違法作帳的基金會背書。稽徵機關只要看見這些跨國會計事務所的簽名認證,就可以放心。所以即使監督條例通過,也並非一下子給稽徵機關增添太多工作,讓現有人力無法負擔。

我國對所有基金會不分青紅皂白,一概予以免稅待遇,令人實在不解。全世界沒有第二個國家,有如此寬鬆的法律。有些醫院以基金會名義經營,外國恐怕也無此先例。美國法律下,基金會所有收入均須向稅務總署申報,與設立本意不符的收入,以及並非服務社會的支出,美國稅務總署有權予以剔除,仍應照章繳稅,這才符合稅賦公平的原則。

基金會應設置經稽徵機關蓋過章的帳冊,所有進出款項包括現金流程,聽由稅捐稽徵單位隨時查核。原南投縣長彭百顯涉嫌圖利特定廠商承攬工程,又把民間捐助的賑災款三千萬元流入他擔任董事長的兩個基金會,便是因為無人監督基金會經費與帳冊之故。在我國現行制度下,地方首長可用任何名義,自行申請設立基金會,自行核准。他一方面是主管機關,另一方面又是被監督的單位,裁判兼球員,等於鼓勵他貪污舞弊。政府當年立法未盡周詳,也難辭部份責任。

基金會設立的目的就在為社會服務,美國法律彙編第508條第(e)項規定,基金會每年收入中,有一定比例必須分配(distribute)掉,分配的意思是拿出去為公眾謀福利。凡未分配的部份,因與設立目的不合,不得享受免稅權利。這點非常重要,有了這一條,財團大亨才不能假藉設立基金會為名,逃避應納的營利事業所得稅、遺產稅、贈與稅。此外,基金會雇用人員凡領取薪資、津貼、乃至旅遊補助,都應該依法繳納個人所得稅,這在國外雖是天經地義,我國恐怕還有從基金會領錢,而不知道應視為所得報稅的人。

基金會的董事人選是另一關鍵。台北縣長蘇貞昌拿選舉委員會發給他的選票補助款,成立「電火球文教基金會」,以他太太詹秀齡為董事長。基隆市長李進勇的「海洋城市文教基金會」,董事長也是他的太太黃瑞貞。類此情形很多,舉不勝舉。法務部在起草監督條例時,必須規定基金會所有董事人選,包括董事長在內,不得為地方政府首長或一級機關主管本人、配偶、或三親等內的血親或姻親。工商業者申請設立基金會時,董事人選亦不得為該公司董事或主要經理人本人、配偶、或三親等內的血親或姻親,以杜絕流弊。

何謂忽略了公眾檢討的效能?英美制度下,法網似疏而實密。不像我們,法律定得好似很嚴密,其實執行不力,反而等於沒有。

舉例而言,美國容許任何人接受外國政府、團體、或個人的委託,在華盛頓設立辦公室,公開向國會遊說,唯一條件是向美國司法部登記為遊說人(lobbyist),每半年一次,填表申報所有的接觸、開支、宴客、贈禮,如此而已。美國人或是外國人也可受外國政府、團體、或個人委託,公開為外國宣傳或作任何性質的活動,稱為外國代理人(foreign agent),登記手續與遊說人相同。表面看來,這哪裡管用?但這些登記表格,以及證明所報屬實的附件,存在司法部堙A任何人可往查閱。

我國民意代表、各級政府首長,乃至與財務、招標等等業務有關人員,依法每年須申報財產一次,也是同樣的制度。不過到監察院財產申報處要求查閱這些報表的人,大概不會太多。把基金會主管機關訂為財政部國稅局後,監督條例也應規定,公眾有查閱所有基金會報表的權利,稽徵機關不得以任何理由拒絕。

加入以上幾項建議後,這項擬議中的監督條例,才不會又成為沒有牙齒的紙老虎。◎

 

(本文曾刊登於90.09.10中央日報第9版智庫論壇)

 

 

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