焦點議題─憲政主義與總統權力

 

憲政發展中我國總統權力的演變

李念祖

國政基金會憲政法制組顧問

東吳大學法律學系教授

  壹、總統的憲法上權力及其界限

憲法規範的權力,是一種制度化的影響力。依據我國現行憲法,總統具有下列的權力,也都具有一定的憲法界限:

一、國家元首的光環(憲法第三十五條、增修條文第四條第三項)

依憲法第三十五條規定總統為國家元首。國家元首看來只是做為國家代表之一種身分或地位;但憲法一旦賦予這樣的身分地位,就自然生出社會影響力與政治影響力。即便是在民主時代,元首的冠冕本身即是絕大的權力。入座為尊,出門先行,一人巡遊,百姓擁簇;公開露面則扈從如雲,諮商國政則策士如林。地位顯隆,身分尊崇,足以懾人於未至,服眾於無形。思想言談,媒體傳誦,一語可為天下法,舉足可為萬民師。元首的光環,事實上就是一種權力!歐西如此,東方尤然。而立法院於每年集會時聽取總統的國情報告,仍是基於國家元首的身分。元首對於國會的影響力,亦於是乎在!不過,國家元首的光環固然耀眼,但仍應受到憲法的限制。其最基本的界限在於,憲法規定屬於其他憲政機關之權力,國家元首不能利用元首的光環加以侵奪。

二、外交權(憲法第三十五條、第三十八條等)

國家元首對外代表國家,最具體的權力作為即是代表國家為國際承諾。憲法規定總統行使締結條約與媾和權,均為國際承諾的方式,程序上均應經過行政院向立法院提案,並經立法院通過,從而構成總統行使外交權力的制衡限制。然則總統對外為國際承諾的方式很多,不僅以締結條約為限,例如國際債務的舉措或免除,亦是一種國際承諾,元首對外為類似之國際承諾,行政院或立法院可否、如何憑藉預算權或條約權加以制衡?總統若未經國內適法之程序即為承諾,是否當然有效或無效?依憲法應如何解釋?應循何種程序獲致有效之憲法解釋?皆不失為值得研究的問題。

三、統帥權(憲法第三十六條等)

憲法規定總統為三軍統帥,戰時具有指揮調度軍隊作戰的權力。不過,元首的三軍統帥權應與憲法關於宣戰、媾和以及國際和平之基本國策一併理解,亦即總統對外發動戰爭,若無緊急狀態存在,應經行政院與立法院先行通過宣戰案加以節制,憲法解釋上三軍統帥應無不宣而戰的權力;遇到緊急狀態而必須發動防衛甚或攻擊戰爭,則屬動用緊急命令權或戒嚴權的問題,而應適用憲法上關於緊急命令及戒嚴的相關規定。對內使用軍隊作戰時,不僅應為同一解釋,且應受憲法第一百三十八條及第一百三十九條規定之限制。調動軍隊作戰,乃是一項絕大的權力,若是毫無程序上之節制,將是民主憲政的夢魘。另外,憲法第一百四十條規定「現役軍人不得兼任文官」,依釋字第二五○號解釋,係指「正在服役之現役軍人不得同時擔任文官職務,以防止軍人干政,而維民主憲政之正常運作」;循此解釋意旨理解總統擔任三軍統帥的憲法規定,當是要求「文人領軍」的意思,自亦構成對於總統之一種限制。簡言之,現役軍人不得擔任總統;必須卸除軍職,始得擔任。

四、法令公布權(憲法第三十七條、第七十二條等)

總統的法令公布權,乃是基於國家元首的地位,作為國家布告欄,雖然此是法令公布程序、生效要件的必要環節,但性質上也是一種儀式性的權力,總統不因憲法第三十七條而有主動發布法令或不予公布法令的裁量權。行政院欲行使覆議權時,總統固無須於收到立法院通過的法律案十日內予以公布,但總統並無固有的覆議權,不能自行拒絕公布法律案。

五、人事權(憲法第四十一條、第五十六條、第一百零四條、增修條文第二條第二項、第三條第一項、第五條第一項、第六條第一項、第七條第一項等)

憲法規定總統依法任免文武官員,也是基於國家元首具有國家布告欄的功能。元首發布文武職人員的任免命令,仍然要依據法律的規定程序,並不因此當然取得任何人事任免的裁量權。憲法賦予總統的人事權,可分幾方面言之。一是總統基於國家元首的憲法權力直接指揮人員的人事決定權,如基於統帥權對武職人員的任免權、基於設置國安會、局對於國安會、局人員的人事權,乃至於總統府人員的人事權等。二是總統基於憲法授權元首的人事提名權,如司法、監察、考試三院重要人事如院長、副院長、大法官、考試委員、監察委員、審計長等。三是總統基於憲法授權元首於行政院重要人事的任命權,其中行政院院長由總統任命,是民國八十六年修憲的內容,行政院副院長、部會首長及政務委員之任命,則應經行政院院長之提議。對於行政院的人事,總統或可表示意見,仍應對行政院院長的意思有所尊重,不能悉聽己意決定。因為憲法規定是行政院院長為行政院的首長,不是總統,如果行政院院長在人事上沒有決定性的影響力,將無從依據憲法執行行政權,因此,總統任命行政院院長的權力並不即等於「組閣權」(後詳)。憲法增修條文第二條第二項規定「行政院院長與依憲法經立法院同意任何人員之任免命令之發布,無須行政院院長之副署」,乃是憲法之當然法理,不能誤解為總統對於此等人員因此享有任意免除職務的權力,此點是總統與行政院間維持權力界限的關鍵,不可不察。也正因為行政院院長對於總統的人事命令,除了憲法增修條文規定的部分之外,仍然有副署的必要,總統必須對行政院院長對人事上的意見有所尊重,否則行政院院長若不副署,總統亦不能獨斷獨行。

六、赦免權(憲法第四十條)

赦免權是君權的現代殘餘,甚至帶有後司法的權力性質。為總統可以主動行使的權力,但應受立法的程序規範限制。

七、緊急命令與戒嚴權(憲法第三十九條、增修條文第二條第三項)

緊急命令與戒嚴都是依法行政原則的例外,用以應付緊急發生而立法院應變不急的狀態。憲法的規定,基本上都賦予立法院事後節制的權力;對於緊急命令,則更規定在事前尚須經行政院院會的通過。當然,立法院如能立法設定緊急權力的行使條件,即通過緊急命令法加以規制,將更為周延。我國歷任總統在台灣運用緊急命令權的經驗,尚無重大爭議,使用戒嚴權的經驗,則極可非難。主要的原因在於當時不僅缺乏憲政主義的薰陶,也缺乏政黨政治的正常節制作用,嗣後國家能從長期的戒嚴統治回復常態憲政,確為憲政之幸,也必須歸功於強人領袖的自省能力。

八、院際調解權(憲法第四十四條)

總統的院際調解權所及之事務,為院與院間的爭執,且屬不能依循憲法規定之其他途徑解決者。總統的院際調解權乃是基於國家元首的超然地位與實際影響力而來。如果總統被認為涉入政黨政治或行政指揮系統過多,院際調解權發揮的作用必然有限。憲政制度上總統並沒有直接指揮任何一院的權力,院際爭執出現時,總統雖然可以主動從事調解,但是否受到爭議中各方的尊重,仍然繫於國家元首的個人聲望與政治手腕。

九、國家安全大政方針決策權(憲法增修條文第二條第四項)

此為憲法增修條文的規定,本屬源自動員戡亂時期臨時條款(以下簡稱「臨時條款」)的設計。國家安全會議所為之決議只是總統決策的參考,總統決策並不當然拘束行政院,更不能取代立法院的法律。國家安全會議的機制,其實只是提高國家元首在國家安全事務上的能見度與政治上的影響力,並不能得出總統因此可以指揮行政院的結論。

十、覆議核可權(憲法增修條文第三條第二項第二款)

行政院對於立法院通過的法律案、預算案、條約案,得經總統核可,移請立法院覆議,由於行政院院長並非民選的職位,對於國會多數決所以可加覆議,其民主正當性必須借助於總統的核可,如無總統的背書同意,不免引起非民選機關何能否決民選代議機關意志的法理懷疑。因此,總統的覆議核可權自為一種實質的權力,總統可以同意行政院移請覆議,也可不同意行政院移請覆議。換而言之,一旦得到民選總統的支持,非民選的行政院即有運用覆議制度與國會抗衡的法理基礎。總統不同意覆議,行政院當然即須執行立法院的多數決定,依法行政。民國八十六年修憲後,將覆議成功之門檻提高,行政院必須設法爭取立法院多數委員的支持,亦即不再只由立法院三分之一的少數支持即可否定國會多數的決定,此時將總統的覆議核可權在法理上解釋為實權的理由似乎不如修憲之前明顯。不過,非民選的行政院可對代表民意的國會任意表示異議,如無民選總統的背書亦可阻擋國會立法、發動國會自我否定,從民意政治的法理上言終嫌勉強,總統的覆議核可權,仍應認為實權,不是虛權。

十一、解散國會權(憲法增修條文第二條第五項、第三條第二項第三款、第三條第四項)

憲法增修條文規定總統解散國會之權,只在國會以不信任案倒閣後、經行政院院長請求時,始能被動行使,總統不能主動解散國會。行政院院長呈請總統解散國會時,總統尚有不予解散的裁量空間,在此一意義上,總統的解散國會權,亦是實權。又憲法規定立法院對行政院院長通過不信任案時,行政院院長於辭職之同時,「得」呈請總統解散國會,行政院院長亦「得不」呈請總統解散國會,自不待言。至於總統決定解散國會時,行政院院長已然辭職,總統解散國會之命令,即無須行政院院長副署。

十二、其他儀式性權力(憲法第四十二條、憲法增修條文第四條第三項)

例如授與榮典、從事國際外交拜訪、接待國內外訪客以及參與各種公共事務等等。

綜以言之,總統不是最高行政首長,並不掌握整體的行政權,但自身的權力,並非稀薄。而且甚多的權力,例如覆議核可權、國會解散權、閣揆任命權、三軍統帥權、緊急命令權等,均為足以左右政局的實質權力,加上元首光環的自然影響力,謂為大權在握,並不為過。任何總統權力不足的說法,均不免過甚其詞,也就不能以之做為支持總統攫取行政權的理由。總統染指行政權,不僅於憲法不合,亦不是政治上的當然之理。

貳、憲法上總統權力規範的變化及其影響

憲法上總統權力規範的變化,可分兩方面觀察,一是憲法條文修正所形成的變化,一是憲法解釋所形成的變化。以下分別論述之。

一、憲法條文修正所形成的變化

歷來的修憲都採取附加條款的形式,只是名稱上有「動員戡亂時期臨時條款」與「憲法增修條文」之不同而已,本文討論憲法條文修正所形成總統權力的變化,均從修憲條文與憲法原典加以比較入手。修憲對於總統權力規範的變化,較重要的有以下幾類。

(一)總統任期之變化

總統的任期因修憲而改變,首見於民國四十九年臨時條款凍結憲法第四十七條關於總統「連選得連任一次」之規定。此項修正之直接受益人為蔣介石總統,將之稱為「蔣介石條款」,或不為過。總統連任不以一次為限,並不當然違反憲法原理,憲法上總統的權力項目也並未因此增加,但蔣介石總統終身擔任總統,成為政治強人的事實,使得憲政主義長期受到挫敗,則不容忽視。

蔣經國總統於其第二任任期身故之後,繼任之李登輝總統則曾提出臨時條款容許總統連任之條款應予修改的意見。臨時條款隨後於民國八十年五月一日為國民大會依修憲程序廢止,同時並訂定憲法增修條文,恢復了憲法第四十七條連任一次之限制,此亦促使李登輝總統於民國八十九年任期屆滿交卸總統職務。李登輝總統在位十二年,如果可以無屆期限制續任總統,是否會使憲政主義再受挫敗,是個假設性的問題,或許不需要認真加以回答。但是,單是為此設想,已可令人慶幸:憲法限制總統連任次數之規定,確實寓含防阻強人政治成形的憲政智慧於內。

憲法增修條文的規定,亦就總統任期有所改變。民國八十一年修憲時,憲法增修條文第十二條第三項規定將總統任期自第九任起改變為四年。此一規定表面上似與總統權力項目之增減無關,但實際上卻對總統之權力形成至少兩層影響。第一,總統任期的縮短,事實上收減了總統政治影響力的存續期間,也具有某種節制權力的作用。第二,總統的任期自六年改為四年,使得總統之任期與立法委員每三年一任的任期,完全錯開,每隔十二年始有同一年進行改選的機會。其影響所及,行政院院長應於立委改選時或總統改選時辭職,乃成為高度重要的憲政問題。司法院大法官曾先後兩次應立法委員之聲請而做成釋字第三八七號、第四一九號解釋,界定我國中央政府體制之定位(後詳),關係重大。

(二)總統選舉方式之變化

憲法增修條文於民國八十三年將總統之選舉方式改為直接民選。此一規定,使得總統從憲法原規定由國民大會代表選舉改為由人民直接選舉之。在修正當時,憲法上總統權力之項目,並未隨之增加。然則此一修改所形成之實質影響,堪稱鉅大,至少可從兩方面加以描述。

第一,總統由國民大會抑或由人民直接選出,選舉方式改變可能形成憲政結構之改變,所帶來民主體質的變化,絕非淺顯,例如「本土化」之政治議題躍上政治舞台,即為其間形成的重大影響。此點學者之論述辯證甚多,於此暫予略過。

第二,總統由人民直接選出,雖然憲法賦予之權力項目未必增加,但其政治影響力之民主正當性隨之增強,則無異議。李登輝總統在民國八十五年之首次總統普選中高票當選連任之後,藉勢主導次年之精省修憲,並同時改變憲法上行政院院長的任命方式,都與總統選舉方式的改變增加了其政治影響力的民主正當性,顯然具有直接關係。不過,從憲法之規定言之,總統民選形成國家元首無形影響力之擴大,並不能導致憲法上總統之有形權力必須增加的結論。尤其憲法增修條文規定之總統選舉方式為相對多數制而非絕對多數制,總統政治影響力的民主正當性,憲政理論上也不足以當然轉化為憲法上有形的權力。

(三)行政院院長任免方式之變化

我國憲法第五十五條規定「行政院院長由總統提名,經立法院同意任命」,乃是制憲過程中一項關鍵性的決定,寓含著節制總統權力之作用,行政院院長擔任最高行政首長,係向立法院而非向總統負責的憲法設計,也因此而與其他憲法條文在解釋上無所扞格。此點實為總統能否掌握行政權的關鍵環節之一。民國八十六年修憲,憲法增修條文第三條第一項規定,則將蔣介石在制憲前未能實現的願望—行政院院長由總統任命—予以實現,或可謂為歷史弄人。但是,憲法增修條文之規定與當年國民黨所倡議提出的五五憲草規定,畢竟有異。五五憲草規定行政院得向總統負責,民國八十六年通過之憲法增修條文則再一次規定行政院應依憲法規定對立法院負責,而憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」、第五十六條「行政院副院長、各部會首長及不管部分之政務委員,由行政院院長提請總統任命之」及憲法增修條文第二條第三項關於緊急命令應經行政院院長決議等規定,又均維持原狀而未改變。是故行政院院長任命方式的修改,並不能導出總統因此掌握行政權或是總統即得主動或單獨決定行政院人事之結論;所顯現者,只是總統圖藉修憲途徑染指行政權、一次半生不熟的憲政操作而已。如欲依此規定將應由行政院掌握之行政權(亦即執行立法院通過之規範之權),引渡給總統掌控,使得行政院院長變成總統之幕僚長,則不但在憲法規定上缺乏明文依據,亦將使憲法條文陷入自我衝突的解釋矛盾之中,不符憲法解釋學上應該遵守的方法規範。

憲法增修條文規定總統任命行政院院長的意義,其實乃在賦予總統決定率領行政院向立法院負責執行立法院所通過規範的閣揆人選;所以不使立法院就此人選行使同意權,避免立法院與總統之間因閣揆人選直接形成政治角力,對於政局安定的維持,非無某種的正面影響。

(四)國家安全決策程序之變化

民國八十年廢止之臨時條款第五項曾經授權總統設置動員戡亂機構、決定動員戡亂大政方針,而為憲法增修條文第二條第四項「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之」規定之濫觴。此一規定,並曾形成政黨間之強烈衝突,而在司法院大法官釋字第三四二號解釋之聲請及解釋內容中,可以一覽無遺。憲法增修條文此一規定,究竟給了總統什麼權力、多少權力,似乎始終構成一個憲政迷團。所可確知者,總統決定國家安全之大政方針,與依憲法第一百七十條定義之法律有間。而行政院之職責,即在負責執行立法院所通過之法律案、預算案、條約案,任何國家安全大政方針之決定,在未於立法院通過形成法律案、預算案或條約案之前,行政院亦無負責加以執行的餘地;至多只能構成行政院依憲法第五十八條向立法院提出法律案、預算案或條約案之參考而已。總統參考國家安全會議決議後所為之國家安全大政方針決定,尚非行政院必須執行之法律或命令,行政院院長亦無依憲法第三十七條規定加以副署之餘地。憲法增修條文第二條第四項之規定,其實只是增加了一種總統參與國家安全規範形成之程序機制,不能因此建構正常立法程序以外之他種規範形成體系,此為憲法應有之正確解釋。

(五)解散國會機制之增設

憲法增修條文第二條第五項及第三條第二項第三款規定,於立法院通過對行政院院長之不信任案、行政院院長呈請解散立法院、且諮詢立法院院長後,總統得解散立法院。此一規定,增加了總統憲法上的權力項目。惟此一規定為民國八十六年修憲強化行政院對立法院負責之整體設計中的一個環節,不能單獨抽離觀察而只以為係在增加總統之權力。又由於總統此項權力只能被動行使,不能主動行使,其權力增加的幅度,其實有限。

民國八十六年修憲時,一方面刪除了立法院對任命行政院院長的同意權;另一方面則納入了立法院對於行政院院長提出不信任案的制度,不信任案一旦通過,行政院院長即必須辭職。相對於立法院提出不信任案,行政院的防禦之道,則可呈請總統解散立法院,雖然行政院院長在辭職之前,可以呈請、也可以不呈請總統解散立法院,總統接獲呈請後可以解散,也可以不解散立法院,但此一解散國會之機制存在,已足以使得立法委員們慎重行使不信任案之提出權。易言之,呈請與否、解散與否,乃至於是否提出不信任案,常將視政黨政治之運作互動而定。而不信任案與解散國會並立的設計,其實會形成相互抵銷的結果:亦即立法院不會輕易提出不信任案,以免給予行政院發動、總統解散國會的機會。於此應注意者,民國八十五年修憲時,已將立法院在行政院提出覆議後所需維持原案的可決人數,將憲法第五十七條規定的三分之二降低為立法委員總數之二分之一;行政院藉用覆議以拒絕執行立法院通過之規範的機會,即大幅降低。行政院遵守依法行政原則行事,立法院與行政院形成憲政僵局之危險不大,立法院動用不信任案機制的需要也就不高。立法院若勤於立法,要求行政院依行政,而不輕易提出不信任案,總統解散國會的權力即只能成為擺設性的權力。如果因為立法院與行政院由不同政黨主導而使得行政院不肯積極依法行政,這本是總統制及雙首長制憲法共同具有的難題,即使修憲讓總統主動解散立法院或成為最高行政首長,也不能解決問題。

二、憲法解釋所形成的變化

所謂憲法解釋所形成的變化,主要係指司法院大法官根據憲法規定解釋憲法總統的職權,構成憲法變遷的一種形式而言。歷年來,大法官解釋總統憲法上職權範圍的案例不多,在有限的機會中,較重要的則為釋字第二六二、三八七、三八八、四一九、四六一等五號解釋。其中釋字第三八七、四一九及四六一號解釋對於釐清總統行政院與立法院間的權力互動及制衡關係,極為重要;釋字第二六二、三八八號解釋,則對於總統與司法關係的釐清,頗具助益。

(一)總統行政院與立法院間的關係

大法官釋字第三六七、四一九及四六一號三案解釋中,最重要的應屬釋字第四一九號解釋。此項解釋,係因李登輝總統批示「著毋庸議」四字留任連戰副總統兼任行政院院長,遭到立法委員質疑違憲而聲請大法官解釋憲法。大法官的解釋中,最為關鍵的一點,則是指出總統與行政院院長在憲法上具有制衡關係,其所引據的憲法例證規定則為關於緊急命令的條文。亦惟其因為制衡關係存在,行政院院長即不能是總統的行政部屬或幕僚長,且彼此間既具有制衡關係,自亦不容總統任意免除行政院院長之職務。又如將第四一九號解釋與第三八七號解釋對照並觀,則可發現:大法官認為行政院於立法委員改選時,有總辭之義務,為義務性之辭職;而於新總統就位時,行政院院長之辭職則僅為禮貌性辭職,可辭可不辭。大法官為此區別之依據,即在行政院係向立法院負責,而非向總統負責的憲法規定。到了於八十六年修憲之後做成的釋字第四六一號解釋,大法官依然強調行政院應依民意政治原理向立法院負責,參謀總長有應邀到立法院備詢之義務。這三項意旨一貫的憲法解釋,可為八十六年之修憲並未改變總統、行政院與立法院之間基本關係的有力引證。

(二)總統與司法的關係

大法官做成釋字第二六二號解釋之歷史,很足以說明總統與司法間關係的歷史發展。此項解釋係由監察院聲請解釋監察院彈劾權之行使是否及於軍人。此一問題早在蔣介石總統時代即已形成,蔣總統認為對軍人之彈劾懲戒屬於統帥權之範圍,監察院雖有不同意見,但依民國四十年總統代電認為此一問題毋須送大法官解釋而由公懲會函示仍由軍事機關辦理,直至民國七十六年解嚴之後,監察院始舊案重提,聲請大法官解釋,大法官之釋字第二六二號解釋則認為軍人亦為監察院彈劾權與司法院公務員懲戒審議權行使範圍所及,不因統帥權之行使而受影響。易言之,總統的統帥權排除監察權與司法權之行使之狀態,歷經三十六年始因司法有所堅持而告扭轉。

釋字第三八八號解釋,亦說明總統行使職權受制於司法。此項解釋闡釋憲法第五十二條總統關於刑事司法豁免權之意義,大法官認為該條係對總統職位而非個人之保障,僅暫時不能追訴、相對不能追訴(如所犯為內亂或外患罪,亦無豁免保障),大法官言下之意,總統於任期結束後,不能主張豁免責任。憲法第五十二條乃只在確保現職總統受到尊重、行使職權不遭干擾,總統任期屆滿後,司法並非不能就其任內行為追究法律責任。總統既無終身、絕對豁免於司法管轄之外的地位,即無解釋為當然不受司法權節制的餘地。

參、總統超越憲法的實踐及其評價

我國總統作為國家元首,憲政實踐上不時自認為或被誤認為可以居於憲法之上行事的例證,一再出現。在總統直接民選之前固已經常如此破壞民主憲政的精神,在總統直接民選之後,民主政治的價值雖然強化提昇,但總統挾民意以超越憲法的傾向,則仍未曾稍減。中華民國歷任總統,大概除了嚴家淦先生以外,或多或少都有行事自居憲法之上的記錄。以下分為四個類型加以說明。

一、總統超越立法的錯誤實踐

總統超越立法的錯誤實踐,憲政史上最為嚴重的首推民國三十九年並未嚴格踐行戒嚴法之程序宣布戒嚴,也就違反了憲法第三十九條之規定。此項戒嚴令,從發布到解除,長達三十七年。其對民主憲政的破壞程序,遠超過臨時條款的負面影響。然則,臨時條款的負面影響,亦非淺顯,例如其間一度授權總統遴選海外中央民意代表(含立法委員),即屬民主精神之嚴重背離、臨時條款授權總統設置動員戡亂機構並調整中央政府之行政、人事機構、組織,總統據之發布行政命令,成立國家安全會議、行政院人事行政局,以及擴充領海及經濟海域範圍,亦均為違反法律保留原則、超越立法之錯誤實踐。

解嚴及廢除臨時條款之後,總統是否即無任何超越立法之舉措?茲舉一例,民國八十三年間,李登輝總統訪問哥斯達黎加期間,與哥國總統簽署「中哥聯合公報」免除我對於哥國之貸款債權,是否為違反國有財產法規定應經立法院預算程序通過之債權處分行為,從而逾越了法律保留原則的精神?值得一問。此外,民國八十九年陳水扁總統有無指示行政院命令停止執行興建核四之預算?也不免引發有無超越立法院預算規範行事的討論與質疑。

二、總統超越行政的錯誤實踐

總統超越行政之錯誤實踐,莫過於將行政院院長當作幕僚長加以指揮;由於總統與行政院院長具有制衡關係,憲法第五十六條規定行政院重要人事「由行政院院長提請總統任命之」,不能將之視做總統的組閣權。行政院重要人事並非憲法增修條文第二條第二項規定應經立法院同意任命之人員,即無適用該條排除行政院院長副署之餘地,行政院重要人事命令需要行政院院長副署,即不容總統越過行政院院長逕行決定人事安排。總統若無視於行政院院長之存在,逕將行政院人事安排當作權力布局之棋子或禁臠者,即已逾越了憲法於總統與行政院院長之間設定的權力界限。同樣地,總統如欲使用任何憲法外的手段,代行政院院長決定行政決策或是越過行政院院長逕行指示部會首長如何行事,亦均是傷害憲法精神之舉措。我國歷任總統有無此種逾越界限行事的實跡,歷任行政院院長譬如飲水,冷暖自知。不過,從歷年總統選舉中許多總統候選人的政見普遍涵蓋行政部門各種職權範圍觀察,箇中消息,實已不問可知!總統若是進入政黨運作機制,透過同黨形成政綱政策,影響行政院,尚有可說;但如形成在政黨體制之外運作的機制,如所謂九人小組決策會議,自亦不是符合憲法精神的政治實踐。

三、總統超越司法的錯誤實踐

最早的一項劣跡,或是民國四十間,國外邀請我國派遣代表參加世界國會聯合會會議,由於國民大會、立法院監察院間互爭誰是國會相持不下,擬請蔣介石總統行使憲法第四十四條之院際爭議調解權,蔣總統則將此一不該送由大法官解釋之案件,交由其秘書長具函聲請大法官解釋。大法官因此做成之釋字第七十六號解釋,不僅內容受到嚴重批評,其未以總統府秘書長聲請解釋不適格、亦未以不能提供諮詢意見為由,拒絕解釋,實屬司法史上黯淡的一頁。而總統府秘書長代總統聲請釋憲的惡例,於民國八十七年李登輝總統欲請大法官解釋依何種程序提名司法院副院長時,又由總統府黃昆輝秘書長具名提出聲請,重蹈當年蔣總統覆轍,司法院大法官則仍未堅持應由適格之憲政機關提出聲請而做成釋字第四七○號解釋。總統聲請大法官解釋竟由秘書長代勞,自是總統以超越司法自視的顯例

總統自居司法之上的作風,當然也可從釋字第二六二號解釋竟因總統不願與司法共享懲戒軍人之權而致遲延了近四十年之久、於釋字第四一九號解釋之憲法法庭程序中總統之舉措被質疑為違憲而仍然不肯指派代表出席憲法法庭為總統辯護等等事例之中,領略其嚴重的程度。

四、總統直接超越憲法的錯誤實踐

    總統前述幾類錯誤的憲政實踐,其實都是行使權力超越憲法精神,然則除此之外,總統無視於自身權力來自於憲法拒絕受制於憲法、直接自居憲法之上的錯誤實踐,亦非罕見。從蔣介石總統藉用臨時條款修憲而猶不肯承認業已修憲,到李登輝總統六度操控或發動國民大會修憲、到現任總統就任任期不滿一半,卻一再倡言修憲,以各種藉口,甚至不惜批判憲法、破毀憲法尊嚴做為修憲的理由,修憲成了習慣,而權力者之目的均在增加己身權力,其實,總統不但權力所及業已無所不在也不肯接受憲法控制,如果仍受社會縱容,自是民主憲法的最大悲哀。「總統不是帝王,憲法才是」的觀念,尚屬有待權力者,乃至於全社會積極培植的憲政素養,應非過言。

 

台北市杭州南路一段16號
16 HangChow South Road, Sec.1, Taipei 100, Taiwan, R.O.C.
Tel:886-2-2343-3399
Fax:886-2-2343-3357
Email:npf@npf.org.tw

回上一頁