國政論壇

 【行政與法制】

何謂行政中立  

桂宏誠
國政基金會內政組助理研究員 

一、前言

隨著國內政治的發展已具政黨政治的雛型,而首度政黨交替執政的情形,並已於公元2000年的總統大選後發生。面對此一新的政治情勢,以往於每次選舉中都成為朝野政黨攻防議題的「行政中立」問題,卻未因政黨交替執政後而成為過往雲煙。反而,以往攻擊執政黨的在野黨,於其初掌中央政府執政權後的作為,卻依然遭受到在野政黨同樣地批評其對「行政中立」的違反。

至於何謂「行政中立」?「行政中立」通常又會涉及哪些面向的相關主題?以及所謂違反「行政中立」的態樣為何?這些都是我們在選舉期間常面臨到,但卻又不容易瞭解與說清楚,甚且是難以得到共識的問題。本文僅就一般通常的看法予以整理歸納,以期對於「行政中立」有個較為清晰與公允的概念。

二、行政中立目前尚是個學術名詞

「行政中立」雖然是政治實際運作上經常被提起的概念,但目前在我國仍然只能算是個學術上討論的名詞,而其理由,即在於我國目前的法律中並無對「行政中立」一詞,賦予任何的法律定義。固然,現行的「公務人員保障暨培訓委員會組織法」第四條第三款中,有關培訓業務定有「行政中立」訓練事項,惟此「行政中立」事項係當時為有利於該機關組織法能夠順利通過所特別加入,但對「行政中立」的法律意義則付之闕如。並且,「公務人員保障暨培訓委員會」下屬機關「國家文官培訓所」,於民國八十七年十一月十一日制定公布之「國家文官培訓所組織條例」時,其第二條第三款即已規定該所掌理的是「公務人員政治中立訓練事項」。因此,在主管機關目前的實務作業上,所使用的法律名詞依據,已非「行政中立」,而是「行政(政治)中立」。

究竟何謂「行政中立」?「行政中立」的英文為administrative neutrality,西方學者在使用此一名詞時,並未對之做出概念化的明確定義,但若從西方學者闡述「行政中立」的理念,以及我國學者對該名詞的認知來看,「行政中立」之「行政」,是指政府文官體系中的行政人員,而「中立」強調的則是對於政黨政治運作採取中立的立場而言。

三、行政中立的內涵

「行政中立」是反映美國分贓制度下的產物,學術界則是起源於美國學者威爾遜(Woodrow Wilson)對於「政治」與「行政」二分的理論。因此,「行政中立」基本上認為政務官係政策之決定者,並隨政黨輪替而起伏;而應對政黨或政策保持中立立場者,則係僅負責忠實地執行政策的行政事務官。是故,就「行政中立」思想的發軔言,所謂的「行政中立」當亦是指文官體系行政人員於其執行職務時,在政治上保持中立的態度與立場。

對於「行政中立」較為現代的界定,一般說來,係認為負責執行層面的常任文官,基於為全體國民的服務者,處理公務自應公正平衡,不得偏祖。所以,「行政中立」係指行政人員於執行公務時對:(1)政治團體或政治活動之中立;(2)利益團體之中立;(3)對個人價值理念之中立。而其中,由於公務員必須對政治團體或政治活動中立,遂產生所謂公務員政治中立的問題。

因此,嚴格而論,行政人員執行職務時的「政治中立」,必符合「行政中立」的範疇,但若謂「行政中立」,則並不必然就等於「政治中立」。

四、行政中立與依法行政的辯證

經常有人認為,正因為目前「行政中立」只是一個學理名詞,故政府官員只有「依法行政」的原則要遵守。並且,公務人員只要嚴守「依法行政」原則,便自然符合「行政中立」的原則。然而,「依法行政」只能算是「行政中立」的內涵或要素之一,因為只是「依法行政」,未必就是「行政中立」。

簡單來說,「依法行政」是從民主的法治原則所導引出的結論,而「行政中立」則是在政黨政治與民意政治下,涉及政黨競爭是否公平與人民自由意志是否能充分表達等情形。更進一步言,「依法行政」強調的是「依照民主程序所制定的法律來行政」涉及的是行政權力行使是否具備「合法性」(legality)的層次。而「行政中立」則是在政黨政治與民意政治前提下,為了促進民主之實踐與民意政治之體現,而強調政黨競爭是否公平及民意是否遭致官僚體系所扭曲,以致於影響政權正當性(legitimacy)之層次問題。

五、結語

美國學者費雪(Carl Fish)曾經研究指出,美國到了西元一八四0年時,聯邦政府及各州政府的公務員,多半已經確立了正式的捐納政黨金錢之制度。若再繼續如此發展下去,變成可以合法地要求公庫撥給捐款,以利繼續保持當權的力量藉以達到控制政權之目的。

如此行政不能中立,造成政府公器黨用的例證,即屬政權本身使否具有民主的正當性問題。但是,我們若僅以「依法行政」來衡量此一例證,則並不能夠使「依法行政」取代「行政中立」理念在民主政治中的價值意涵與地位。

參考書目

許濱松,「文官制度與行政中立的設計與建立」,政策月刊,18期,1996年 7月,頁18-19。

許濱松,「英美公務員政治中立之研究--兼論我國公務員政治中立應有之作法 (上)」,人事月刊,20卷4期,1995年4月,頁11-17。

許濱松,「英美公務員政治中立之研究--兼論我國公務員政治中立應有之作法 (下)」,人事月刊,20卷5期,1995年5月,頁46-56。

趙其文,「淺談常任文官的行政中立」,人事管理,第36卷10期,1999年11月,頁4-9。

陳德禹,「我國當前政治發展與行政中立問題」,理論與政策,第5卷4期,1991年7月,頁42-50。

 

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